质询权和询问权闲置的成因与行使

□ 王世智

质询案和询问是地方组织法和监督法赋予人大及其常委会对同级“一府两院”实行监督的两种主要形式。通过质询对违法行为带有批评性质，对警示和预防腐败有很好的效果；通过询问对有关议案或报告存疑不懂的问题弄清楚、问明白，便于审议。但这两种监督方式长期以来被束之高阁，行使得很少。笔者就其成因与两者的区别应用谈点粗浅看法。

一、质询和询问权闲置的成因

1.宣传不到位，不会行使。各级人大机关对现有法律中关于质询案和询问权的规定，宣传得不深不透，没有像行使议案、建议权那样，经常宣传，反复讲，使代表人人明白，导致许多代表对质询案和询问的概念不了解，运作程序不熟悉，甚至有些代表根本不知质询是怎么一回事。人代会上，没有专门指导质询和询问的工作机构，对质询案和询问作业务指导。提质询案不同于提建议，必须符合法定人数，要经过一定的法律程序，比较复杂，许多代表不会提。审议大会议案的时候，人云亦云，不懂装懂，不知怎样询问，向谁询问。

2.认识不到位，不想行使。由于质询是一种比较严厉的刚性监督手段，人们对质询的认识有差异，不尽一致。一是从党委到人大，一般来说，不希望提质询案。这也是质询案往往难于由人大主席团或人大常委会主任会议决定交由受质询的机关答复的原因之一。有质询案，一怕捅娄子，二怕“家丑”外扬。其次是“一府两院”认为当面质询，就是出它们的洋相。虽然“一府两院”等国家机关及其负责人，由人大选举产生、任免，应对人大负责，受人大监督，一旦人大及其常委会提出质询案，决定交由受质询机关答复，有关部门无法回避和拒绝，只能接受质询。但因为这些部门手中掌握着各种权力，听惯了甜言蜜语奉承话，听不得半句逆耳忠言批评话。质询须当面锣对面鼓地向受质询的单位提出责问，容易得罪人；而受质询的部门大多是掌握着人、财、物和审批等某项权力的实权单位，怕质询后关系弄僵，今后办事受刁难，因而不想轻易去捅“马蜂窝”。

3.履职不到位，不愿行使。由于现在各级人大代表中，官员代表占有一定比例，大多数还是国家机关或部门的负责人，他们不愿也不可能提质询案或询问。来自基层没有一官半职的人大代表，有的在大会分组审议工作报告等议案时，没有围绕审议议题发过一次言，没有领衔提出过一件建议。有的虽然对有些问题看在眼里，即使想行使质询和询问权，可能也不会被决定交由有关机关答复，提出询问问不到点子上，无人正面回答，怕人指责为“小题大做”。因此，大多数代表只是抱着“开开会、举举手、拍拍手、画画圈”的态度“尽职尽责”算了。

二、质询与询问权的异同与行使

质询是一种较严厉的刚性法律监督方式。一般而言，应该是对事关大局、事关民生的重要问题和比较重大而又存疑问题提起，要求作出满意的解释，具有质问、追究的作用。

而询问是向有关国家机关询问事情、了解情况的行为。其目的是了解情况，以便于对报告或决议进行审议和表决。

质询和询问都是法律赋予人大及其常委会的监督方式。两者相比，只是前者“问”、“答”的程序比后者复杂一些，为正确行使好质询权和询问权，须明晰两者之间的不同。

一是质询和询问的性质、目的不同。质询，是各级人大及其常委会的一种刚性监督方式，而询问不具有议案和监督的性质。提出质询案的目的是要纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中的重大失误，而询问是在人代会或人大常委会会议期间审议议案或报告时，对不清楚的问题进行了解。

二是质询和询问的主体、对象不同。地方组织法和监督法第二十八条和第三十五条规定，提质询案的主体，是地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表10人以上联名、设区的市以上人大常委会组成人员5人以上联名、县级人大常委会组成人员3人以上联名，且必须以书面形式提出，写明质询对象、质询的问题和内容，这样才符合法定人数和要求；而询问的主体是各级人大代表和人大常委会组成人员，它没有法定人数的规定，可以一个人提出，也可以几个人联合提出，也无须书面及其他严格要求。

根据地方组织法规定，在人民代表大会会议期间质询的对象为本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院；在本级人大常委会会议期间为人民政府、人民法院、人民检察院；乡镇人大代表质询的只能是本级人民政府。而询问的对象是与正在审议的议案或报告有关的国家机关和有关问题。

三是质询和询问的问题、指向不同。质询的问题必须是被质询对象职权范围之内、对有关国家机关及其所属部门工作认为有缺失、过失、过错甚至有违法违规行为等，有必要通过质询加以改进或及时纠正，需要明辨是非、纠正违法违规行为、明确责任的重大问题。而询问的问题是正在审议的议案或报告有关的事实不清、原因不明、有存怀疑等相关事项向有关国家机关负责人提出，要求解释或答复的问题。因此，质询与询问的内容也应该有所不同。质询应该是事关改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的事项；询问应该是一般性、局部性、事务性的事项；提出质询案应该是在多次询问无果的情况下提出为好。

四是答复和说明的范围、形式不同。地方组织法规定，质询案由人代会主席团会议决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专门委员会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。质询案以口头答复的，应当由受质询机关的负责人到会答复；质询案以书面答复的，应由受质询机关的负责人签署，由大会主席团印发会议或者印发提质询案的代表。而询问没有严格的法定程序，一般是人大代表或常委会组成人员在审议议案或报告时，有关国家机关派人或负责人员到会，听取询问，随问随答即可。