制度安排与实践运作——民族自治地方干部民族化问题新探

程守艳

制度安排与实践运作
——民族自治地方干部民族化问题新探

程守艳

自治机关要素的关键问题,是自治机关的人员组成原则。干部民族化是自治机关民族化的核心和关键,是政治民主和社会公平价值的体现。新时期新阶段,对干部民族化现实运作的近距离观察,是为了分析现行制度不良运作的原因和影响因素,以便做出更好更符合理性的制度设计,以期为干部民族化的有效运作提供切实可行的路径选择。

自治机关;干部民族化;制度安排;实践运作

自治机关民族化是民族区域自治的重要标志,即自治机关的产生及其工作都必须充分反映自治民族的特点,包括民族干部、民族语言文字和民族形式三个主要方面。其中,干部民族化是自治机关民族化的核心和关键,是民族语言文字、民族形式的载体。干部民族化在我国已经存在了大半个世纪,在长期的政治实践过程中,干部民族化是如何运作的,又经历了怎样的变迁?这需要我们回到历史场景中作一番探索与复原,勾画出这一制度在历史上运行的兴衰轨迹。本文拟研究场景在当下,对干部民族化现实运作的近距离观察,是为了分析现行制度运作不良的原因和影响因素。

一、制度安排:干部民族化相关制度的文本说明

自治机关要素的关键问题,是自治机关的人员组成原则。所以,自治机关干部民族化在《中华人民共和国民族区域自治法》中有明确规定。《民族区域自治法》第17条做出了具体规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员”。第18条规定:“民族自治地方的自治机关所属工作部门的干部中,应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。”从干部民族化相关制度的文本可看出,在民族自治地方政府人员的组成问题上,民族自治地方的人民政府是民族自治地方的人民代表大会的执行机关,是一级地方国家行政机关,必须实行行政首长负责制。民族自治地方人民政府的行政首长,之所以必须由实行区域自治的民族的公民担任,这一点也正是民族区域自治制度的重要体现和主要标志。

二、实践运作:从干部民族化的日常运作看正式规则落实的“偏离”

理论上,民族自治地方干部民族化是政治民主的主要形式,制度设立的初衷是为了让少数民族直接参与国家政权过程。少数民族干部进自治机关,对做好少数民族地区工作、解决民族问题、处理民族关系、促进民族地区的发展有着不可替代的作用。从对贵州省Z布依族苗族自治县的调研情况看,自治县县直机关干部民族化还是落实到位,主体民族如布依族在机关及职能部门任职的干部数量较多。但通过对干部民族化实施现状的近距离观察,笔者发现,在政治实践过程中干部民族化的功能和作用发生“变异”,正式规则落实出现了“偏离”。

1.公务员制度——对干部民族化的考量

国家推行公务员制度后,进入公务员队伍有一定的条件,而且要经过考试、公平竞争后择优录用。过去那种从少数民族退伍军人、大中专毕业生录用干部,从工人农民中招干转干的路子基本走不通了。这对少数民族非常不利,也是一种挑战,因为无论在学历、知识、素质和其它条件方面少数民族都不处于优势,使得少数民族难以进入政权机关。尽管《公务员法》也规定了一些针对少数民族考生的优惠条件,但在凡进必考原则下,一些少数民族成员由于自身素质低下等因素,使得他们在与汉族竞争过程中仍处于劣势,他们进入公务员队伍的可能性会更小,少数民族干部占干部总数的比例就更小。这也是现在少数民族干部在选拔使用方面一个现实的、不可回避的问题,这是否会对自治机关民族化产生影响?表面看来,我们的体制吸纳能力似乎在减弱。

2.干部民族化难以形成公民身份认同——谁是真正的少数民族?

民族自治地方自治机关的组成具有内在的规定性。如上《民族区域自治法》第17条所述,从文本看出,少数民族尤其是实行区域自治的少数民族在干部任用上具有优先性,体现了少数民族干部的标志作用、桥梁作用和骨干作用。但现实中,一些少数民族干部却打着“主体民族”的旗号操纵族群情感,为自己捞取政治资本。干部民族化不再是政治民主的体现,而往往成为实现少数民族精英个人主观臆断的“帮凶”和实现个人升迁的“捷径”。特别是干部民族化中的族别限制加大了民族地区干部选拔难度,一些德才兼备的汉族成员或其他非主体民族成员在干部选拔中处于劣势,以至于出现有些汉族干部为了个人升迁而“更改民族成分”的现象,导致干部民族化难以形成公民身份认同。少数民族干部的“优越”与汉族干部的“不满”,干部民族化如何走出“两不讨好”的境地?

3.干部民族化仅仅是自治主体干部民族化吗?——“自治”抑或是“共治”?

少数民族干部是各少数民族人民充分行使平等权利和自治权利,实现当家作主的重要标志。笔者在对贵州Z布依族苗族自治县的调研中发现,主体民族、汉族和非主体民族间的政治代表性并不一样,布依族很强势,苗族虽然也是主体民族但还是逊色许多,可以从两个民族举办民族节日活动中政府调拨经费的数目、重视程度等方面看出。其它非自治主体民族在政治代表性方面也很小,考虑到少数民族的特殊性,尽管《选举法》规定了一系列合理差别对待的内容,但对很多非自治主体少数民族来说,由于人口数量过小,人口分布较为分散,他们在各领域各方面的代表人物也就相应少了很多。根据国家法律法规,他们无法选出自己本民族的代表,在政治参与上处于尴尬境地。特别是一些少数民族由于人口少,根据相关法律法规产生不出自己的代表,这部分人的利益该由谁来维护呢?

4.党政矛盾——干部民族化潜伏的“党性”与“族性”之争

少数民族干部是党和政府联系各少数民族群众的桥梁,是贯彻党的路线、方针、政策的强有力的组织保证,干部民族化政策正是这一优越性的体现。我国宪法就规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”《民族区域自治法》第二章第15条也规定“民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府”。从文本可以看出,自治县中县长是法定的有族别限制,必须是民族化,而对县委书记则没有硬性规定,这其中就潜伏着“党性”与“族性”之争。例如,在政治实践中,当县长是少数民族而县委书记是汉族时,县长会利用族群意识来对抗县委书记,尤其是当上级行政领导也是本族群干部时,县长更是往往在工作上越过书记而直接对上级行政领导负责,无形中加剧了党政矛盾。

5.民族干部培养和成长的连续性——干部民族化仅是自治机关干部民族化吗?

目前,民族自治地方干部民族化几乎仅在自治机关有所表现,而所属的下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求,特别是乡镇、办事处、村民委员会一级少数民族干部的数量少、素质低、来源不畅、渠道不通,这样会使民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷。笔者对贵州Z布依族苗族自治县Y乡等3个乡镇党委、政府及相关职能部门领导班子及干部的民族成分进行分析,发现其民族化并不是必然,这似乎在一定程度上说明了自治县所谓的干部民族化还只是县级机关的干部民族化。在所调查该自治县所属的一些乡镇,有的乡镇少数民族人口所占比例很高(如Y乡总人口为3465人,布依族为3462人,所占比例达99.91%),但在干部民族化方面却没有法律要求,这样的乡镇数量很多。可见,我们的制度设计存有不完善之处。

三、“干部民族化变异”的实质与原因

通过对干部民族化实际运行情况的初步观察,笔者发现干部民族化在政治实践中出现了悖论:一个民主制度的实施却导致了“反”民主和不公平的结果。这一观察发现令人深思,是制度设置本身存在“固有缺陷”,还是实施制度的过程出现了曲解变异?究竟是什么因素影响了干部民族化的运作?这需要我们回到政治实践中,进行一番经验的观察和深入实践层面的研究,这样才能把握问题的核心发现具体制度背后的运作逻辑。

1.制度设计上的“固有缺陷”

制度设计存在的缺陷导致正式规则本身不能实现其价值预设。干部民族化的民主价值要求干部应具备代表的广泛性,能够充分表达各阶层的声音。但文本规定(如族别限制)实际上把更广泛的非主体民族和汉族公民排斥在政治权力范围之外,最终导致能够选任成为自治地方干部尤其是领导干部的仅是部分“准族群化”的公民代表且具有较高的族群意识,这有悖于最基本的民主要求。此外,当少数民族干部按照制度安排通过层层官僚式的选任程序得以任命,并长期浸淫在干部民族化、官僚化的考核和管理模式之中,就使得少数民族干部和干部制度都沾染上了“民族化”气息。这种由于制度的“固有缺陷”而产生的种种弊端,已经成为民族自治地方干部体制内部难以克服的硬伤。

2.党政结构内的“体制弊端”

现行党政结构内的弊端和一些制度间的冲突,也削弱了干部民族化的运行效果。长期以来在党政结构中往往围绕“管人”与“管事”出现的党政不分,以党代政的现象还存在。例如,在民族自治县,根据法律规定,县长民族化而未硬性规定书记民族化,使得在具体事务中,凸显行政领导的权力和代表性,不仅是“管事”而且还由于族群意识的力量使得行政领导在“管人”方面更具权威性,这与体制内长期形成的党管干部、党管一切的惯性并存,无形中加深了党政矛盾。

3.运行环节中的“利益”干扰

从实证观察中可知,在干部民族化的实际运作中,民族化的政治民主价值和社会公平价值都不能得到良好的体现,出现这一现象的原因是由于在政治实践操作过程中逐利因素的驱动所致。在既得利益驱动下,他们不仅不会放弃这些“特权”,还可能为了争取更多的优惠而强化族群认同。其结果是,强大的国家话语体系正在改变着少数民族的认同观念,以原生性客观文化要素为纽带的情感正被国家话语体系的影响所取代,民族身份成为一个不可丢弃的身份标志,无形中从“他者”的角度加强了对少数民族成员的区分,扭曲了制度的运作模式和少数民族干部的行为逻辑。这种“利益”因素的干扰同时存在于政府和少数民族干部两方。政府追求更低的行政成本以达到国家整合,而少数民族干部则获得“政治关系资源”,两者共同维持了干部民族化的现状。

4.公民政治文化的缺失

根植于我国传统文化的各种非正式规则影响着干部民族化的运作,并对正式规则的实施起到阻碍作用。在文化层面,我国传统政治文化中缺乏“公民意识”,因此形成了与干部民族化“不兼容”的非正式规则,影响了干部民族化政策的运作。我们在少数民族干部的日常工作中尤其是提拔选举中可以看到,少数民族群众对干部素质能力以及选举过程的公正性并不真正关心,而是片面认为只要是本族群的人就行。而出于权威崇拜和依赖心理,大都是对所谓的“本族群代表”的意见简单加以赞同和附和,即使在发现有疑问的地方也一般不会追问下去。民族机关民族化这种制度化安排,使得一些少数民族身份在某些领域成为一种可资利用的利益资源,而为了利用这种资源,少数民族精英需要强化族群认同,突显族群身份,这些做法的实际后果是使一些可能已经模糊的族群社会边界重新清晰起来①,结果是这种政治文化的烙印禁锢了个人“主体意识”的发展,也不利于干部民族化的运行。

四、我国民族自治地方干部民族化的出路

针对干部民族化存在的问题,笔者认为应从制度、文化等方面对我国民族自治地方干部民族化政策实施中的“走样”予以改进和完善。

1.正式规则的改进

《民族区域自治法》第二章第16条规定:“民族自治地方的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表”。笔者认为,首先从制度文本来看,“应当”、“适当名额的代表”等提法虽然具有弹性和灵活性,但往往因缺乏具体规定,使得很多非自治主体少数民族权利很难得到保障。同时,《民族区域自治法》是一部基本法,实践证明,没有多种法律法规与之相配套,自治法的各项原则规定很难落到实处。仅有国务院《实施〈民族区域自治法〉若干规定》和省级的规定也是不够的,必须加快各民族自治地方的自治条例、各种单行条例和行政法规的制定和实施工作,其目的是为了保证《民族区域自治法》关于少数民族权益保障的各项规定能够变得更加具体化,更具可操作性,而不是被当成一种“摆设”。

2.干部选拔:择优与族别相结合

自治机关民族化尤其是领导干部民族化无形中增设了族别限制,加大了干部选拔的难度。因此,应从能力、素质等各方面进行考虑,体现公平原则。要按照《自治法》规定:“民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候,对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾”。大量选拔任用非自治主体少数民族干部,领导干部中配置一定比例的非自治主体少数民族干部。在这种制度安排下,非自治主体少数民族将自身的利益要求通过本民族精英传达到国家政治体系之中。这将有利于形成政治参与的有效程序和机制,有利于非自治主体少数民族意见、愿望、要求和利益的充分表达。这要比分散的个人行为更易达到目的,而且以代表的形式,在体制内通过谈判和沟通解决利益冲突,也有助于政治体系的稳定发展。此外,对少数民族干部,特别是主体民族干部选拔任用方面的优惠政策,应从“族别化”向“区域化”不断过渡,这样有助于社会公平的实现,真正体现干部民族化的价值所在,最终达到国家的整合。

3.化解“体制弊端”和“利益”因素的干扰

我国政治权力的运行主要是党政关系的运行,各种政治关系和政治现象实际上都包含着党政关系的因素。反思我国民族自治地方在干部民族化问题的历史和实践,化解“体制弊端”,推进党政关系科学化、民主化和法治化是解决干部民族化在实践运作中“走样”的源头所在。为此,在坚持民主集中制,坚持党对国家政权的领导地位的前提下,推进党政职能分开,创建新型的党政关系。针对在利益的驱动下,干部民族化有可能沦为利益交换的筹码,进而背离民主和公正的价值预设这一问题,应加大对权力的监督,从制度源头杜绝在干部民族化这一光环下的权钱交易,使干部民族化能真正体现政治民主和社会公正的价值。

4.培育制度文化土壤

有了好的制度形式,还需要又好的制度环境对其落实予以保障。从本文分析可以看出,造成干部民族化在实践运行中偏离和走样的原因,大都因为各种非正式规则的存在。笔者认为,除了积极开展公民独立意识的教育和宣传,培养少数民族群众所需独立性还需要通过构建新的制度环境和政治话语来逐步实现。有学者指出,中国未来的目标是公民化的国家,在未来的某一时期,中国所有民族的民族(族群)认同都将让位给公民和国家认同②。比如对少数民族来说,他们是从公民的角度理解中国人的内涵,从而在国家认同上达成一致,还是从各自民族身份和利益的角度理解中国人的内涵,并试图将民族认同置于公民认同之上?这就要引导少数民族实现政治社会化。具体来说,从政治文化层面上来看,一方面要在少数民族群众中逐步形成对国家统一政治权威的认同心理氛围,另一方面要提高各民族之间政治信任心理和政治宽容心理,逐步建立起开放的政治生活方式,消除在一定程度上存在的政治封闭状况,实现向“公民文化”的转变。

总之,干部民族化作为党在民族地区的干部政策,也是民族区域自治制度实现的一种重要形式,对国家稳定、民族团结都起到很大作用。干部民族化政策并不解决民族自治地方的一切问题,在未来,通过对制度的改进和完善,干部民族化的政治价值和社会价值有可以得到实现和加强,最终实现我国经济、文化和政治上的全面繁荣。

注释:

①关凯.族群政治[M].北京:中央民族大学出版社,2009.

②都永浩.民族认同与公民、国家认同[J].黑龙江民族丛刊,2009(6).

[1]中华人民共和国民族区域自治法[M].北京:法律出版社,2001.

[2]马戎.民族社会学——社会学的族群关系研究[M].北京:北京大学出版社,2004.

[3]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族区域自治[J].国务院公报,2005(11).

[4]国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定[J].国务院公报,2005(20).20.

[5]刘娜.从民族认同到国家认同—民族发展政治理路解读[D].北京:中央民族大学,2007.

[6]钟莉.价值·规则·实践——人民陪审员制度研究[D].广州:中山大学,2008.

〔责任编辑:付广华〕

System Arrangements and Practice Operation——A New Analysis about Cadre Nationalization i n Ethnic Autonomy Areas

Cheng Shouyan

The key element of autonomy institution is the personnel ratios in principle.Cadre nationalization is the core of autonomy institution and embody of political democracy and social equity.In the new period,exploring the practice operation of cadre nationalization in reality is in order to analysis the reason and bad influence factors in the operation of the existing system,and make better and more rational system designation.All of these are to provide practical option for the efficient operation of cadre nationalization.

autonomy institution;Cadre nationalization;system arrangements;practice operation

C95

A

1004-454X(2010)04-0042-005

【作 者】程守艳,贵州广播电视大学讲师、中山大学博士生。贵阳,550004