行政问责制的合理构建

朱文鸿

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

行政问责制的合理构建

朱文鸿

（中国井冈山干部学院，江西 井冈山 343600）

行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效的制度，其核心在于要求政府和官员必须对其行为负责。行政问责制的合理构建必须着眼于增强各级国家行政人员的责任意识。本文从科学明确责任、强化考核监督、完善保障机制等方面提出行政问责制合理构建的现实路径。

行政问责制；责任意识；现实路径

不久前，《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》正式颁布施行，这对于加强领导干部的管理和监督，增强领导干部的责任意识和大局意识，提高党的执政能力和执政水平，具有十分重要的意义。胡锦涛同志在年初召开的十七届中纪委第三次全会上指出，“要牢记党和人民的重托，强化责任意识，把工夫下到抓落实上，兢兢业业完成组织上交付的工作任务。”这充分说明，权力的本质是责任，责任意识是领导干部须臾不可缺失的灵魂所在。从“非典”危机中启动行政问责制以来，一系列中央部委和地方领导干部问责事件表明，“领导干部必须为其失察、失职或渎职行为负责”的理念正在付诸实践、深入人心。然而，必须明确的是，建立行政问责制主要不是为了对国家行政人员事后应当承担的责任作出明晰的界定，在事后依此“惩戒”或“处理”应当承担相关责任的人员，而是为了增强各级国家行政人员的责任意识，时刻激励他们以强烈的事业心和高度的责任感对待自己的工作，勇于任事，敢于担当，各负其责，决不能尸位素餐，敷衍塞责，逃避责任。针对于此，为了使我国的行政问责制发挥更大的制度效果，必须在今后的制度实践中不断加以完善。

一、行政问责制是现代政府强化和明确责任、改善政府管理的一种有效的制度

行政问责制是对政府及其工作人员的违法行为和后果都必须和能够追究责任的制度。行政问责制度是现代政府强化和明确责任、满足公众利益诉求、改善政府管理的一种有效的制度，其实质在于防止和阻止行政官员滥用或误用公共权力的失职行为。

在剥削阶级占据统治地位的社会，统治者为了巩固其统治地位，都会要求官吏勤政、务实、廉洁、尽职，对昏庸、骄奢、贪污、渎职等行为，则作为弊政而严加防范。在社会主义新中国，党的干部都是人民公仆，都必须全心全意为人民服务，不论担任何种职务，都承担着相应的责任。树立“事业大如天、责任重如山”的意识，拥有责任感，是一切领导者的灵魂，它折射出每一个领导干部道德水平的高低和人格的高下。领导干部有了责任感，就能经常进行自我检查、自我监督、自我评价。做了有利于人民的事，就会感到满足和欣慰；若为官一任，一事无成，甚至损公败业，就深感内疚、惭愧和悔恨。然而，在现实生活中，一些干部缺乏事业心和责任感，抱着多一事不如少一事的态度，浑浑噩噩混日子。在他们看来，只要自己不犯什么大错误，好好守住这个“官位”，享受相应待遇，一切就都万事大吉。一旦由于失职或失察导致国家和集体利益受到重大损失或人员重大伤亡时，则人人唯恐避之不及，或轻描淡写地以“交学费”等将之大而化小，小而化了。这不但贻误工作，造成一个单位、一个部门或一个地方工作受影响、事业受损失，而且助长了领导干部的不负责任意识，更重要的是削弱了党和政府在人民群众中的威信和感召力、凝聚力，动摇了党的执政基础。

建立问责制度，通过坚强有力的外部监督以及公众参与形成的社会压力与合力，能够使领导干部在其位，谋其政，负其责，真正做到任务明确，职责清楚，认认真真做事，踏踏实实履行职责，努力减少和避免因为不作为或不当作为，因为失察、失职或渎职而辞职或被免职，甚至承担法律责任的现象。行政问责制度的广泛推行，对于构建权责一致的责任政府、依法行政的法治政府、廉洁行政的高效政府无疑将发挥极为重要的作用。

二、行政问责制重在落实到位，应贯穿行政人员履职过程始终

行政问责制的核心在于要求政府和官员必须对其行为负责。这种责任可分为三种类型，即惩戒性责任、补救性责任和政治性责任，三者密不可分，共同构成了责任政府的基本形态。上述三类责任形式在我国制度和实践层面上都有所体现，但从现实来看，我国的行政问责制不仅存在不少缺位，而且难以有效落实。一些领导干部因敷衍塞责和渎职失责造成了损失，却借口集体负责，实际上谁都没有负责。之所以出现这种情况，原因在于没有对领导不力、不负责任的人进行认真追究。建立行政问责制，就是要做到权责统一：有什么样的权力，就承担什么样的责任，并通过“问责”的“制度化”来保证“权责对等”的实现。建立责任政府是中国政治体制改革的重要内容，“过错责任追究”的制度化、法制化，正成为国家建立“有限责任政府”的强有力催化剂。行政问责制度重在落实到位，要通过党委牵头、统一指导，部门负责、分头把关，统一部署、分级实施，使之系统化、规范化、科学化，在实践中便于操作，否则就成为一纸空文，难以发挥作用。属于领导班子集体研究作出错误决定的，就要追究领导集体的责任。所谓集体责任，就是分别不同情况，对班子成员逐个追究。属于领导班子主要领导人责任的，就要追究主要领导人的责任。行政问责制的建立具有警示作用，有利于增强人们的责任意识，减少工作中的敷衍塞责和渎职失责现象，比之有职无责、权责不等的状况无疑是一大进步。

问责制度应该是一个问责、追责、负责相统一的配套工程，涵盖决策、执行、监督和事前、事中、事后各个方面和各个环节。问责是前提和基础。在一般情况下，问责主要是指过问和追究责任。这里所说的“问责”，则是指弄清楚责任是什么，即明确责任的内涵和要求。权责一致，是我们党对各级干部特别是领导干部的基本要求。领导干部在行使一定权力的同时，也必须承担相应的责任，权力越大，责任也越大。因此，人们通常也把领导干部称作“负责人”。既然是负责人，就应首先明确到底负责哪些事务，各项事务的内容和要求又是什么。对这些事务，在考核和评价时不仅要有定性的要求，而且要有定量的指标。这样，履行职责和追究责任才能做到有章可循、有规可依。但在现实生活中，一些地方和部门在处理领导干部权责关系的问题上却出现了 “轻重不均”的现象：权力内涵明确、界限清晰，人员配备到位甚至出现超标，而责任的内涵和界限却不甚明确清晰，也未具体到人，导致出现“问题面前绕着走”、“踢皮球”、“三个和尚没水吃”等不负责任的现象，甚至导致责任事故的发生。解决这个问题，一个重要方面就是将领导干部的责任明确化、具体化，就是要问责。

如果说问责主要解决的是问责制度中有章可循、有规可依的问题，那么，追责则要解决执规必严、违规必究的问题。追责，就是追踪领导干部履行职责的情况，奖励尽职尽责的干部，追究渎职和失责的干部。一项好的制度，不仅要求内容合理、程序规范，而且要求执行严格、奖惩分明。如果得不到严格执行，缺乏必要的奖励和惩戒，再好的制度也会成为一纸空文。具体到问责制度，如果不能对领导干部的履责情况进行科学的评价，对渎职行为进行严格的追究，那它就是不完善的，也达不到应有的效果。一些地方和部门责任事故之所以频频发生，固然有职责不明确、不具体的问题，但责任制度执行不力、渎职行为惩罚不严也是一个重要原因。在这些地方和部门，责任制度的实行流于形式，出了责任事故藏着掖着，对干部的渎职行为“大事化小，小事化了”，甚至搞“出了问题，异地为官”。这就使一些干部产生了 “负不负责任无所谓”的心理，在客观上助长了“在其位不谋其政、不负其责”的风气。事实证明，干部问责制度要得到有效实行，在追责的问题上就不能打马虎眼。无论是问责还是追责，其目的并不仅仅在于处理相关责任人，更重要的是促使领导干部勇于负责、敢于担当，从而更好地干好工作、推进事业。也就是说，问责和追责都是手段，负责才是目的。反过来说，领导干部能否负责，是干部问责制度能否有效实行的关键。

三、行政问责制的合理构建必须着眼于增强各级国家行政人员的责任意识

1.必须科学合理地明确责任。这是行政问责制顺利推行的前提和关键。权力与责任相一致的原则是公共管理活动中必须坚持的一条基本原则。权与责是对等的、平衡的，既没有无义务的权利，也没有无责任的权力。如果领导干部只享有权力而没有责任，就会造成滥用权力、以权谋私、决策草率、官僚主义等弊端，给国家行政管理和人民利益带来损害。因此，领导干部必须为其权力的行使及其后果承担相应的责任。当前，我国党政机关之间、各行政机关之间的职责划分不规范，职能重叠、多头管理、争利诿责现象严重，正副职之间权力分配不够合理。由于部门利益纠葛等原因，这一行政管理“顽症”至今尚未根本解决。职责不明不仅造成了行政管理运作的不畅，而且使责任追究异常艰难。由于职权不清，难以确定责任人，最终的处理极有可能是行政问责制归之无效和不公平。因此，必须进一步加快行政管理改革，科学合理地明确机构职能及其工作人员的职责，进一步推进党政机关工作的规范化、科学化和流程化管理。

2.要强化对履行职责的考核与监督。目前，领导干部政绩考核的指标体系大多局限于现实的经济发展水平以及当年任务的完成情况等方面，存在重结果轻过程、重现实轻基础等弊端，缺乏社会公众参与政绩考核的保障机制。同时，在现有的体制框架下，对党政“一把手”决策权的监督往往流于形式。由于缺乏对权力运行的有效监督，掌握它的人能够将个人利益、眼前利益，置于群众的整体利益、当地长远发展的利益之上，使一些立足长远、踏实干事、不图虚名的人得不到重用，而一些好大喜功、哗众取宠、沽名钓誉的人却得到升迁。针对于此，必须严格执行领导干部个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话、民主生活会、经济责任审计和质询制等制度，切实加强对领导干部履行职责的监督。要充分发挥各级信访、政风行风热线、投诉中心等载体的作用，建立和完善各级行政机关及领导干部履行职责的民意调查制度。在领导干部政绩考评指标体系的设置上要全面反映经济、社会和人的全面发展情况，不能片面地用经济指标考核干部。在考核干部实绩时，既要看发展的速度，也要看发展的质量，更要看解决民生问题的效果。要把党组织的考核与群众的评价监督有机结合起来，将老百姓满意不满意、高兴不高兴作为评价领导干部政绩的根本标准。

3.要完善责任落实保障机制。作为党和国家事业的领导者、组织者、推动者，各级领导干部对于一个地方、部门或单位守土有责、富民有责、兴业有责，肩上的责任可谓重大。对于各级领导干部来说，就应当履职尽责、干事创业，对人民群众的利益负责。因此，行政问责制建设必须注重通过有效的机制保证各种责任的真正落实。要加强信息公开，建立“透明政府”，让老百姓知晓政府运作的状况，了解事件的来龙去脉、发生原因、处理进程和结果及政府的改进措施和落实情况，便于群众评价和监督，通过民众的广泛参与落实行政问责制。要加大各种要素交易监管力度，特别是要增加各项预算管理的透明度，完善政府投资、政府采购制度和监管办法。要进一步完善决策民主程序，对事关群众利益的重大事项实行公示、听证、咨询制度。要加强节约型机关建设，规范公务接待，简化公务礼仪，进一步精简文件和会议,从而提高各级领导干部的责任意识、风险意识、节俭意识、民本意识，切实依法行政，杜绝乱作为、不作为。

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2010）08－0058－02

朱文鸿（1973－），男，江西峡江人，中国井冈山干部学院干部，主要研究方向是人力资源管理及党的建设理论。