我国服务型政府建设的难点与突破口

李强

（吉林大学，吉林 长春 130012）

我国服务型政府建设的难点与突破口

李强

（吉林大学，吉林 长春 130012）

建设服务型政府需要解决很多的现实问题。本文分析了当前我国服务型政府建设在政府施政理念、行政管理体制、领导干部素质能力等方面存在的主要问题，并提出以科学发展观为指导、推进绩效评估工作和发挥群众监督等方面的对策和建议。

服务型政府；难点突破口；对策建议

党的十七大报告明确指出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。服务型政府已经成为我国政府改革的价值取向和目标模式。建设服务型政府仍面临许多难点问题，成为制约其发展进程的瓶颈。因此，正确认识当前我国服务型政府建设所面临的难点并科学提出具有针对性的对策建议，是当前建设服务型政府所必须正视和亟待解决的首要问题。

一、我国服务型政府建设的难点分析

1.政府本位的施政理念成为建设服务型政府的观念束缚

政府的施政理念直接影响到政府的施政模式。受传统封建思想残余和高度集权的计划经济体制影响，当前我国政府施政理念在很大程度上体现着政府本位的色彩。这种政府本位的施政理念贯彻到政府实际工作当中去，就会出现政府权力严重扩张、机构林立、冗员充斥，以至于政府职能不断出现越位、缺位、错位和让位的现象。正如2008年河南省漯河市出现了 “玉米秸秆砍伐证”的荒唐闹剧，就是政府权力扩张和越位的一个典型案例。自 1982年至2003年以来，我国已经进行过五次大规模政府机构改革，但最终的效果都不是特别明显。究其原因，与根深蒂固的政府本位思想是分不开的。

我国所要建设的服务型政府是坚持公民本位、社会本位的施政理念，与政府本位的施政理念恰恰截然相反。以公民本位和社会本位思想为指导的服务型政府要求切实转变政府角色，政府将从原来的“划浆者”转变为“掌舵者”，由原来的“运动员”转变为“裁判员”，由原来的市场参与者转变为市场服务者。同时，政府职能也将发生重大的转变，未来的服务型政府将以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务为主要职能；政府规模将要缩小，建设成为“小政府、大社会”的有限政府模式已经成为服务型政府的必然发展趋势；市场参与度将大大提高，以市场的力量参与公共产品的提供将成为未来公共服务供给的重要模式；第三部门的作用将得到进一步发挥，通过第三部门的能动作用来促进社会的发展将成为推动社会进步的重要动因。

服务型政府所要求的政府施政理念与现有政府本位的政府施政理念的巨大冲突势必会对后者构成巨大的冲击，与此同时，为了加快服务型政府的建设进程，必须要求从根本上改变现有的政府本位的政府施政理念。但是，政府本位这一思想理念无论在百姓的思想观念中，抑或公务员队伍当中，甚至在我国行政管理体制的文化积淀中都已经根深蒂固。切实改变这一局面，构建服务型政府所要求的以人为本和以社会为本的施政理念则显得困难重重。

2.行政管理体制存在的弊端成为建设服务型政府的制度障碍

行政管理体制是政府运行的制度保障，良好的行政管理体制是提高行政效率的基础，是提高行政效果的手段，是提高政府公共服务能力的保证。随着经济社会发展进程的加快，我国行政管理体制所暴露出的弊端也与日俱增。首先，行政管理范围过宽。在计划经济时期，行政管理范围无所不包，涉及到了社会的各个层面。市场经济体制的建立对行政管理体制的冲击效果并没有达到令人满意的程度。行政管理涉及面过广和行政审批项目过多的现象仍是不争的事实，这与服务型政府侧重服务的要求有着很大的出入。其次，“政出多门”的现象严重。由于权力的分配不合理、部门利益和既得利益等多方面的原因导致“政出多门”的现象比比皆是。权力分散固然是权力制衡的一个手段，但权力的过于分散则容易导致行政效率低下和行政不作为的现象，这与服务型政府所倡导的绩效要求并不相符。同时，政府规模过于庞大。计划经济时代，政府管理幅度和范围决定了政府规模庞大这一现实需要。但随着市场经济的逐步建立和发展，政府规模缩小的步伐一直较为缓慢。当前政府的“金字塔”规模结构与服务型政府所要求的 “纺锤形”规模结构还存在着很大的差异。再次，行政层级过多。现有的五级政府模式以及与此相对应的繁杂的垂直部门层级为提高行政效率、降低行政成本、缩小政府规模设置了诸多障碍。

按照服务型政府指向性要求，这一政府模式同时必然是有限政府、责任政府、绩效政府、透明政府。服务型政府兼具上述特征要求缩小政府规模、提高责任意识、注重行政效能、增加政府透明度、侧重公共服务。但无论当前政府的规模设置、责任危机感、行政效能、公务透明程度、向社会提供公共服务的能力与服务型政府的要求都相差甚远。同时，在减少政府部门数量、减少行政层级设置、削减冗余人员方面，在提高政府公务人员责任意识方面，在提高政府办事效率方面，在进一步增加政府公务透明度方面，在大幅度提高公共服务水平方面都存在着诸多的困难，成为建设服务型政府的制度障碍。

3.领导干部能力和素质水平不高成为建设服务型政府的主观制约

当前，领导干部整体素质不高和能力不强的现实成为建设服务型政府的主观制约。主要表现在以下三个方面：一是领导干部队伍中以人为本的观念不强。当前，部分领导干部的“官本位”和“政府本位”的思想依然浓重，在具体工作中也不能充分考虑群众的根本利益，不断出现侵害人民利益的行为，这种现象的存在严重制约着服务型政府的进一步推进。二是部分领导干部科学发展能力不强，无法正确处理好人口、资源、社会、环境等方面的关系，过分强调经济增长速度，坚持以GDP总量作为业绩考核标准，以至于经济社会出现了能源消耗巨大、环境污染严重、区域经济发展不均衡、公共服务供给不足等现象。建设服务型政府，要求领导干部具有能够正确处理好人口、资源、环境之间的关系，要求领导干部科学发展能力。但综观当前领导干部发展经济社会能力的水平，实现这个目标还任重而道远。三是领导干部队伍整体知识水平不高，部分领导干部缺乏对马克思主义基本理论和专业知识的系统学习，以至于在运用这些知识分析问题、处理问题时显得“捉襟见肘”。这与谋求发展、寻求创新、力求开拓的时代要求极为不符，同时也阻碍了建设服务型政府的进程。

二、解决我国服务型政府建设难点的路径选择

1.深入贯彻落实科学发展观，将行政管理体制改革作为建设服务型政府的突破口

首先，行政管理体制改革必须要服务于经济社会发展。经济社会的发展是解决中国社会诸多问题的根本手段。各项工作都要服从于、服务于经济社会的发展，这是毋庸置疑的。行政管理体制改革同样要遵从这一原则。今后，行政管理体制改革的推进必须以发展经济、繁荣社会为根本目的，缩小政府规模，充分发挥市场作用；减少行政层级和部门设置，努力提高办事效率；缩减人员编制，积极节约财政支出；发展公共服务，努力提高人民生活质量。其次，行政管理体制改革必须坚持以人为本。行政管理体制改革必须要充分考虑到人民群众的根本利益和现实需要，必须要将人本因素充分考虑到制度设置中去，必须要努力实现制度从“管制”到“服务”的转变。再次，行政管理体制改革必须实现全面协调可持续。行政管理体制改革要充分考虑到其中的各个层面，要作为一项整体性工程来考虑。行政管理体制改革涉及到体制内的各种制度安排、机构设置、人员配给等，同时还与社会的方方面面存在着紧密的联系，因此要注重各种因素和环节的相互协调。行政管理体制改革不可能一蹴而就，需要长期系统的努力才能得以实现，同时还要秉承长远战略的眼光，因此要注重可持续性。最后，行政管理体制改革要运用统筹兼顾的根本方法。行政管理体制改革不但涉及到体制内部的各个部分、各个环节，同时由于其与体制外的各个方面存在着必然的联系，因此这一改革如果坚持片面、单一的方式方法，就会造成“顾此失彼”的局面，只有运用统筹兼顾这一根本方法，才能做到这一改革与其他方面的协调配合，才能真正做到将这一系统工程推进下去。

2.以服务型政府建设为导向，将绩效评估作为建设服务型政府的有力杠杆

在我国，服务型政府作为一种新的政府治理模式已经成为政府改革的主题和目标。服务型政府对行政理念的拓展、对政府角色的重新定位、对行政方式的重大变革等，决定了绩效评估这一新的政府管理工具的服务对象、制度安排、方式手段和最终目标。反之，绩效评估这一管理手段和工具还是加快服务型政府建设的重要推动力。

以服务型政府建设为导向，将绩效评估作为建设服务型政府的有力杠杆，应该做好以下几个方面的工作：第一，政府绩效评估要将公共服务作为最重要考核内容之一。更大范围的公共服务领域，更高水平的公共服务质量，是服务型政府的显著特征，也是现阶段我国建设服务型政府进程中亟待解决的现实问题。针对当前我国公共服务范围过窄、公共服务投入力度过小、公共服务质量不高的现实，要实现政府从传统的“管制型”政府向服务型政府的转变，必须要进一步提高政府的公共服务水平。促进政府改善公共服务质量、提升公共服务水平，缺少绩效评估这一有效工具则无法实现局面的根本改观。第二，政府绩效评估要将公众满意度作为硬性考核指标。服务型政府是坚持以人为本的政府治理模式，这也是这一政府模式区别于其他政府模式的最显著标志，更是当前实现政府模式转变所致力的重要方向。政府绩效评估指标设计必须要将群众满意度的考察纳入其中，并且群众满意度对政府绩效评估具有“一票否决权”。这样，政府在制度设计、政策出台、行政执行等一系列环节中才能真正将群众的根本利益考虑其中，才能真正做到服务人民。第三，政府绩效评估要引入外部问责。在注重行政管制、提高行政效率思想的指导下，政府绩效管理的重点集中在内部控制上，成为上级部门评审和控制下级的手段和工具。这种自上而下的考核方式，造成了部分领导干部为了升迁而只考虑上级意图、专注于与上级拉近关系、搞业绩工程或形象工程等。政府绩效评估工作积极引入外部问责机制，借用普通民众和第三方组织的视角来审视和追究政府的路线、方针、政策、行为、结果，从而实现给政府施加压力，迫使政府提高工作质量、改进工作水平。第四，政府绩效评估要坚持复合型效能指标。传统政府效能是以用更少的人力、物力、财力和时间办更多的事。这种单一性行政效率的指标造成了政府在侧重对物的管理和提高行政效率的同时，在很大程度上忽视了人的因素和公共服务的力度。复合型效能指标是行政效率指标、群众满意度指标、公共服务输出指标等多种指标的统一体。政府绩效评估坚持复合型效能指标，能够使得这一管理工具考虑到更多的合理因素和指标，能够使政府工作的指向和结果更趋于科学与合理，从而更好地提高政府公共服务的水平。

3.发挥市场机制的外部作用，以民众监督形成建设服务型政府的压力集团

政府治理和政府变革的主体和主导都是政府本身。政府所处位置、观察视角、变革驱动力来源、自我问责等多种因素决定了单纯依靠政府自身的力量会减缓建设服务型政府的进程。因此，寻求独立于政府之外的外部机制和力量，来辅助政府加快服务型政府建设步伐则显得尤为重要。

第一，发挥市场机制的外部作用，推动服务型政府建设。实践证明，政府不是万能的，也不可能是万能的。借鉴西方国家公共服务市场化经验，服务型政府要放弃政府“管不了、也管不好”的职能和领域，积极推进公共服务市场化进程，通过市场的自发作用来合理配置公共资源，进一步提高政府对公共服务的供给能力和供给水平。同时，伴随着我国市场经济体制的确立和发展，市场机制在我国也得到了确立和发展。市场机制的继续发展，要求政府从“全能政府”向“有限政府”转变，要求政府做到“有所为、有所不为”，要求政府为市场的良性运行创建优良的服务环境。从这两个角度来说，有必要进一步发挥市场机制的外部作用促进服务型政府建设进程。第二，加强民众监督，加快服务型政府建设步伐。政府行政与政府改革的双重主导身份合一的现实决定了政府在推进自身改革时必然存在一些无法克服的局限性。政府突破改革中由于自身原因所造成的阻碍，有必要接受来自外部最广泛的民众监督。首先，加强民众监督，需要做好相应的制度安排。一方面，有必要出台《行政监督法》等法律，以法律的规定来保护对政府提出监督行为的群众；另一方面，设置相应的奖励措施，以物质奖励和精神奖励相结合的方式激励群众监督政府。其次，加强民众监督，政府公务人员要转变观念。转变政府公务人员思想观念，不但要通过教育、培训等方式，还需要完善领导干部选拔机制，使领导干部深刻认识到权力来源于群众，勇于接受群众监督。第三，积极发展第三部门，推进服务型政府建设。第三部门以其独立于政府部门之外的特殊地位和对社会影响面广等优势，对政府改革能够坚持“置身事外”的客观态度和实事求是的真实观点，从而对政府改革起到很好的监督作用。积极发展第三部门，政府不但要做出制度安排，提供相应的政策和资金支持，还要创建有利于第三部门发展的环境氛围。

［1］许硕，柏维春.服务型政府宏观调控职能优化［J］.社会科学家，2010，⑴.

［2］王春福.服务型政府的基本理念行为方式和建构机制 ［J］.湖南社会科学，2005，（2）.

［3］易承志.构建服务型政府对执行机制的要求及其优化路径［J］.学术论坛，2009，⑷.

责任编辑 侯 琦

D60

A

1672－2426（2010）08－0060－03

李强（1979－），男，黑龙江海伦人，中共辽阳市委党校讲师，吉林大学行政学院博士研究生，研究方向为公共管理与领导科学。