实现公众充分政治参与的途径选择

刘建伟

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

实现公众充分政治参与的途径选择

刘建伟

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

经过市场经济对社会领域的再组织，我国公众政治参与呈现出新的发展态势。不可否认的是，由于传统政治体制的影响和社会转型时期诸多社会矛盾的制约，当前我国公民政治参与仍然存在诸多问题，因此，要加强公民意识教育，提高公民政治参与的能力；建立新型参与型政治文化，强化参与过程的互动性；构建公民社会，拓展公民政治参与的新途径。

政治参与；公民社会；途径选择

一、当前中国政治参与突出特征及发展态势

经过市场经济对社会领域的再组织，以及政治体制改革的不断深入和发展，当前中国的经济社会环境发生了巨大的变化，无论是民众还是官方，其政治行为方式与过去相比都有了很大不同，中国公众政治参与呈现出新的发展态势，主要表现在以下几个方面：

首先，从政治参与的主体上看，公众政治参与意识增强，参与行为日趋理性和成熟。改革开放以来，随着中国民主制度的完善、社会的进步、舆论的开放以及人民物质文化生活水平的不断提高，公众的权利意识逐渐觉醒，参与热情不断高涨。最为突出的表现就是村民自治的实施促进了农民主体意识、民主意识和权利意识的回归，激发了农民政治参与的积极性。近些年来，在社会舆论的热切关注和支持下，城市中农民工作为一个弱势群体，其维权意识也有了很大的提高，他们的一些利益诉求也得到了政府和社会的及时反馈。社会利益结构的变化促生出新的社会利益群体，这些利益群体在争取、实现和维护自身利益的过程中已经较为充分地认识到政治在社会利益分配和人们利益实现中的权威性地位，他们迫切希望将自己的意愿诉求输入到政治决策系统中去。一个社会政治经济发展水平越高，其政治参与的水平也越高，自主参与对被动参与的比例也越高。［1］与过去的动员型参与不同，当前社会公众的政治参与行为更具自觉性。同时，社会公众的参与行为逐渐理性化。为了实现自己的经济利益和政治追求，许多的社会群体或者个人，能够自我主动地、自愿地参与到政治活动和政治过程中去，并能理智地处理意愿诉求和政治系统的关系，将自己的政治参与行为控制在政治系统所允许的范围内。

其次，从政治参与的形式上看，群体组织化参与正日益成为当前政治参与发展的主要态势。制度上的缺陷和整个政治参与秩序的不成熟，促使人们寻找自认为最有效的途径进行利益表达。在改革开放之前，政治动员型的政治参与曾造就了中国大规模的群众运动，但其后果是对当时的整个社会稳定和政治发展造成了极大的破坏。随着社会结构的转型，国家权力逐步从经济和社会领域退出，社会和公民的自由度大大提高，公民的政治参与从个体为主向横向联系发展，一系列的社会团体和群体组织在中国的公民社会中得以成长。不同于那种小规模的、松散型的、个体化的政治参与形式，这些社会团体或者群体因为具有相对独立的政治经济利益，在涉及到切身利益时往往会采取联合行动的方式，以集体的力量向政治系统施加压力。如近些年来国内各地时常发生的出租司机“罢运”事件等等。这种参与形式的变化说明，越来越多的利益个体在经历了无数次政治参与的洗礼后，开始意识到阶层联合的重要性以及集团行动的有效性，政治参与组织化程度越来越高。在社会自主空间不断扩展、政治民主化程度不断提高的时代背景下，如何应对民众政治参与团体化组织化的发展态势，成为考验当前各级党组织和政府政治智慧的一道新课题。

再次，从政治参与的渠道和方式上看，制度化、体制化途径不断扩大，互联网络大大扩展了公众参政的手段和途径。制度建设不断完善，人民代表大会制度、政治协商制度、基层民主自治制度、信访和举报制度在表达公民意志、吸纳公民参与方面的功能不断增强，舆论参与和监督制度、社会协商对话制度、专家咨询制度、民意测验制度为公民多层次、多方位、多样性地参与政治创造了条件。同时，互联网的发展为公民政治参与提供了新的载体。媒体辩论、网络留言成为社会公众发表观点的重要途径。网络的开放性、自由度以及不受时空限制和政治控制的特点，大大提高了公众参政的兴趣和热情，推进了公民个体政治社会化的水平。不断丰富的参与形式和参与渠道，有效地保障了公民的知情权，扩大了公民的参与权，保证了公民的监督权。

最后，从政治参与的诉求上看，“民生问题”是公众参与的主要目标指向。意识形态、所有制结构曾经是中国公众政治参与的缘起和关注点，而今天公众的政治诉求，开始“向就业、教育、社保、医保、征地拆迁、劳资纠纷、物业维权等民生问题聚焦”［2］。出现这种变化，一方面是因为广大公民权利意识迅速增长、维权观念不断增强，另一方面则是因为社会管理和公共服务方面客观存在的问题和不足。作为在经济社会发展中一直担任主导角色的各级党组织和政府，自然成为公众解决问题和矛盾的关键力量。近些年发生的一些大规模群体性事件，一些非直接利益相关者参与其中，矛头直指地方政府和执法机构，这说明在市场化改革加速发展和社会转型的过程当中，由于企业改制、房屋拆迁、土地征用、集资等问题未得到及时解决，在许多地区已造成很深的 “民怨”。公众“民生问题”的政治参与指向，对政府的管理效能提出了严峻的挑战。

二、当前公众政治参与存在的不足

不可否认的是，由于传统政治体制的影响和社会转型时期诸多社会矛盾的制约，我国公民政治参与在不断完善的同时，仍存在一些不容忽视的问题，主要表现在以下几个方面：

第一，从总体上看，我国公民政治参与的积极性、主动性仍然较低，参与意识有待于进一步提高。公民的参政意识和参政能力受到多种因素的制约，比如参政主体的文化素养、心理习惯、受教育程度。受几千年封建社会遗留下来的臣属型政治文化的影响，当前仍有相当多的社会群体政治参与意识比较薄弱；由于“文革”和“文革”前极端化政治运动所形成的政治阴影，“远离政治”仍然是许多人在社会生活中的首要选择。这些因素造成了许多公民对不涉及自身利益的政治参与积极性不高、主动性较低、态度冷漠，不能主动、积极的维护自身利益，只有危害到自身利益时才表现出极大的政治热情。参与型的政治文化是建立在公民主体意识基础之上的，历史传统形成的政治依附心理、臣民心理、顺从心理和盲从心理在很大程度上制约了我国公民文化的发展，公民主体意识孱弱，遇事习惯于政府 “为民作主”，在这种文化环境下也难以培育出国家责任意识和权利意识。另外，正如拉斯韦尔所指出的那样，“各种政治运动的生命来自倾注在公众目的上的私人感情。”［3］对参与的预期成本、收益的判断，是影响民众参与行为的重要要素，正是因为许多民众对此不甚乐观，所以在参与行为上表现出自主性差、积极性不足的特点。同时，对政治参与的技术、技巧的缺乏和对政治决策过程不够了解，也在很大程度上限制了公众的参与意愿和参与能力。

第二，非制度化参与呈现扩大趋势。从某种意义上说，制度化的政治参与就是程序化、规范化的政治参与，公民的政治参与必须而且能够在制度规定的范围内实现。然而，近年来，我国公民的非制度性政治参与却呈现增长趋势。具体表现为选举过程中行贿受贿、越级上访闹访、暴力对抗、冲击政府部门等等。参与动机狭隘，参与手段非理性、极端化，参与过程无序化和非组织化，这些是当前非制度化政治参与的突出特征。公民的政治参与不是通过法律或者相关制度规定的渠道，而是以制度外的方式进行，这在一定程度上破坏了基层民主法制建设，影响了社会稳定和有序运行。

第三，参与制度体系不够健全，公民政治参与的实际效果不理想。在现代民主制国家，公民有效的政治参与是靠一整套健全的制度来保障和实现的。经过几十年的发展，我国已经建立起了诸如人大制度、政协制度、信访制度、多党合作制度等各类基本参与制度体系，在体制内外也存在诸如工青妇等各种组织和团体可以作为公民参政的桥梁和渠道，这些制度和团体组织在公民参政中应该说发挥了重要的作用。但是，由于某些深层次的原因，这些制度在具体执行过程中还存在这样那样的偏颇，未能发挥出其应有的政治参与功能。例如在人大的实际选举过程中，存在“重要职位选举程序缺失”、“提名程序规定不统一”、“过于简化而模糊的选举程序缺乏选举人参与的必要空间”［4］等诸多问题，这些问题反映了我国人大选举的制度缺陷。

第四，政治参与主体多元化发展，但政治参与呈现不平衡性。改革开放以来，我国政治参与的增量呈上升趋势，一些新社会阶层、新经济组织的参政热情持续高涨，参与主体越来越呈现多元化的特征，但同时，公众的政治参与出现不平衡性。社会利益结构的分化形成了不同的阶级、阶层与利益集团，但由于社会地位、掌握社会资源、物质生活条件的不同，造成了这些参与主体在政治参与效果、政治影响力等方面的巨大差异。用E·E·沙特施纳德的话说，那就是“多元主义天堂的缺陷在于，天国合唱团的声音中夹杂着强烈的上等阶层的重音”。［5］

三、实现公众充分政治参与的途径

（一）加强公民意识教育，提高公民政治参与的能力

公民意识，包含了公民的民主意识、权利与义务意识、主动知政议政参政的意识。公民意识是实现公民充分有序政治参与的前提。在党的十七大报告中首次出现了公民意识一词：“要加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念”，这表明，执政党的高层已经意识到公民意识的培育对于实现广泛有序的政治参与、促进社会主义民主政治建设的重要意义。

具有公民意识，才能正确地行使民主权利，才能自觉地维护作为一个公民所享有的不容侵犯的知情权、参与权、表达权、监督权等权利。不敢想象，在一个缺乏公民权利观念、以 “臣民”、“子民”自称的社会会形成健康有序的公民参政文化。文化是一种无形的力量，它无时不在地影响和支配着人们的政治意识和政治行为。在中国传统文化中，臣民文化和官本位文化在公众心理上有着深厚的历史积淀，其外在表现形式就是对权力盲目崇拜、重人治轻法治、讳言个体权益等等，这在很大程度上抑制了公民意识的生成和发展。缺少公民意识，也便缺少独立人格和法治观念，缺少公民在参与国家社会政治生活中所需要的政治责任感和积极主动精神。只有消除人们的被动、服从、附庸意识，激发出人们的自主负责、主动参与精神，才能培养出参与型政治文化所需的合格公民。因此，要打破权力至上的观念，树立人民当家作主的正确意识；要加强对公民的政治教育，激发公民对政治体系的认同感，努力增强公民的主体意识，激励他们参与政治的信心和决心。

（二）大力发展社会经济，改善公众政治参与的外部物质条件

公民参与政治生活是需要一定的成本。公民决定是否参与、在多大程度上参与以及参与的表现形式，不仅仅取决于其主观意识，还要受到外部物质条件的影响和规制。那些为生机而疲于奔命的人是无暇顾及政治生活的，很多时候，人们的政治冷漠更是一种无奈的选择。政治参与量和质的提升、参与基础的多样化、参与水平的高低与参与者所拥有的物质条件有密切的关系。

马克思主义告诉我们，一定社会的经济基础决定其上层建筑，一切政治活动归根到底是由一定的物质生产方式决定的，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”［6］通过对发展中国家政治参与的研究，美国政治学家亨廷顿也提出了这样的观点：“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与总是更高的价值”。［7］改革开放以来，我国人民的物质生活水平有了很大的提高，但人均GDP仍处于发展中国家的行列。在广大农村地区，收入的提高、物质条件的改善仍然是现阶段农民追求的主要目标。在城市中，仍然存在大量整日为生计奔波的下岗工人和无业游民。物质基础的薄弱决定了这些人们无意于需付出很多时间和机会成本的政治参与。公民政治参与总体呈现的热情不足、参与不均衡、方式渠道单一等现象均与此有莫大关系。同时，在以发展经济提升GDP为主要任务的社会环境中，政府很难有动力把参与渠道的开拓和参与成本的除低作为政治改革的主要目标。因此，必须大力发展社会经济，努力缩小城乡差距，增加农民收入，改善城市弱势群体的生活条件，夯实公民政治参与的物质基础，为公民政治权利的实现和民主政治的发展提供坚实的物质保障。

（三）建立新型参与型政治文化，强化参与过程的互动性

政治文化作为一种社会意识形态，包含了一个社会对于政治体系和政治问题的态度、信念、情绪和价值的总体倾向，而参与型政治文化，则是指社会成员具有强烈的政治认知并对自己作为政治体系成员的权利、能力、责任以及政治行为的效能具有积极的认识和较高的评价。这里的社会成员，不仅仅是指为政治系统决策过程提供信息资源的普通民众，还包含了政治集团的内部成员，也就是政策的制定者和执行者。可见，参与型政治文化的构建，不仅需要具有公民意识和参与技能的一般公民的存在，还需要政治决策系统具有开放、合作和宽容的政治心态。在政治参与实践活动中所以出现各种非常态行为，一方面是因为政治参与者的情绪化行为和非理性因素，另一方面则是由于政治统治集团内部的封闭、冷漠、逃避。在特定情况下，政治参与者与政府或政府中个别官员的矛盾激化和政治对抗，就是由于政治参与过程的互动性偏弱，缺少回应性。因此，要实现充分的公众参与，就要建立新型的参与型政治文化，转变政治集团内部成员的传统执政观念，强化政治参与过程的互动性。

（四）构建公民社会，拓展公民政治参与的新途径

公民社会或市民社会 （Civil Society），是指具有自治性、自律性和自主性，公私兼顾的社会组织或民间公共领域。按照哈贝马斯的看法，公共领域“首先可以理解为一个由私人集合而成的公众的领域”，它可以“有效地使用自己的交往和参与权利”。［8］一个成熟的公民社会的存在，是实现良好的公民参与的基本社会条件。参与性政治文化的产生、发育、发展和传播，都离不开公民社会这个根基。简单地说，公民社会是政府和单个公民之间的缓冲和中介，它能够整合个体公民的利益诉求，调节政府与公民个体之间的冲突，减少政治运作中的非理性因素，降低政治成本。

现代民主政治要求，凡是有政治权力涉及的地方，都需要有公民参与其中［9］。公民社会是现代民主制度生长的土壤，公民的每一项权利和义务都应有实现的组织和体制载体，具有相对独立性的民间非盈利组织、城市社区和村民委员会是整合与表达公民利益、沟通政府与社会的重要桥梁纽带。因此，政府应转变观念和职能，放松对公共领域的管制，减少对社会生活的干预，在政策、法律上为公民社会的发展营造宽松的环境。加大对社会组织的扶持力度，及时将新生的社会阶层、社会群体所使用的参政方式、参政渠道纳入参政体系。改革创新现有的参政渠道和参政方式，缓和公民对制度性政治参与的不满和抱怨，改变其消极抵制的态度。同时，也要重视社会团体组织自身的缺陷，在积极培育的同时，实施科学引导和依法管理，发挥其公益性和灵活性等优势，规制其自利性和无序性等不足，使其成为政府与公民之间沟通和协调利益的平台。

（五）加快公民政治参与的制度化建设，提高现有参与渠道的有效性

根据社会发展的状况，不断建立和完善政治参与的制度体系，是现代民主政治发展的客观要求，也只有这样，规范化、程序化的公民政治参与才能在制度规定的范围内得以实现。规范的政治参与制度体系包括公民在政治体系中的地位和角色、政治参与的准则和程序、政治参与的组织形式等多方面的内容，而政治参与的规范体系健全与否又集中表现为政治参与的制度化程度和公民参与渠道的效能状态。新中国建立后我国建立了多渠道、多层次的公民政治参与机制，在很大程度上满足了公民的参政要求和参政欲望。但从目前的政治实践来看，我国现有的政治参与渠道在一定程度上仍存在着制度化程度低、配套性差的问题。特别是随着经济社会的发展，公民参与的范围和程度逐渐扩大，现有的公民参与渠道就暴露出效能不足的状况。这一方面是因为民众对这些参与渠道认同性差，另一方面也确实是因为我国现行的公民政治参与体制还存在着分化程度不高、自立性较低的问题。因此，要加快制度创新，疏通参与渠道，建立健全政治参与制度规范体系，推动公民政治参与的制度化、程序化和规范化水平，提升公民政治参与的有效性。一是落实宪法规定的公民自由政治权利，给公民政治参与以法律的保障。二是建立健全公民政治参与制约公权力的制度。三是不断健全大众传播媒介的组织机制，减少参政渠道的中间环节，缩短信息传递距离。

［1］［美］格林斯坦,波尔斯比.政治学手册精选（下）［M］.商务印书馆，1996：300－303.

［2］敖带芽.发展社会主义民主，推进公民有序政治参与——“扩大公民有序政治参与”理论研讨会综述［J］.探求，2008，（2）.

［3］陶东明,陈明明.当代中国政治参与［M］.浙江人民出版社，1998.

［5］迈克尔·罗斯金.政治科学［M］.华夏出版社，2001：197.

［6］马克思恩格斯选集（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1972:82.

［7］［美］塞缪尔·亨廷顿等.难以抉择——发展中国家的政治参与［M］.北京：华厦出版社，1989：174.

［8］哈贝马斯.公共领域的结构转型［M］.曹卫东,王晓珏，刘北城译，上海：学林出版社，1999：13.

［9］李元书，刘昌雄.论政治参与制度化［J］.江苏社会科学，2010，（5）：61.

责任编辑 宋桂祝

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1672－2426（2010）08－0019－03

刘建伟（1975－），男，内蒙古赤峰人，中共辽宁省委党校公共管理教研部副教授，主要从事公共管理及政治学研究。