民族地区农地保护与城镇化协调发展问题探讨＊

李凤梅

民族地区农地保护与城镇化协调发展问题探讨＊

李凤梅

民族地区城镇化发展是历史的战略性选择。民族地区城镇化建设催生政府强行征地欲求,加速农地数量的减少,加剧农地质量的下降。合理调整城镇化建设与农地保护之间的关系要求民族地区城镇化建设必须统筹规划、集约用地,必须规范政府的供地行为,必须完善相关法律制度。

民族地区;农地保护;城镇化;协调发展

城镇化是农业工业化和农村现代化的必然趋势。民族地区必须紧抓西部大开发的历史机遇,坚持科学发展观,大力推进城镇化建设。这对于扩大内需,缩小城乡差别,促进区域协调发展,构建社会主义和谐社会都深具意义。在强调民族地区加快城镇化建设的同时要注意农地资源的保护。城镇化必须以用地为依托,城镇化发展过程必然伴随着部分农地非农化的问题,两者之间产生矛盾和冲突通常是不可避免的。农地保护是我国的一项基本国策,他关系到国家的生态安全、粮食安全和社会稳定。农地保护的真正含义并非绝对不允许农地非农化,而是强调农地非农化应当合法与适度。因此,针对民族地区城镇化建设中出现的土地供需矛盾状况,在我国实行严格的耕地保护政策的前提下,探讨如何合理调整城镇化与农地保护之间的关系,做到既保证城镇化发展对建设用地的需求,又防止农地不至于发生过度非农化,无疑具有十分重要的意义。

一 、民族地区城镇化发展是历史的战略性选择

民族地区城镇化发展是构建和谐社会的重大举措。2005年 2月 19日,胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话中指出,我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这就明确界定了社会主义和谐社会的基本特征和科学内涵。这六个方面的特征,概括起来就是人与人、人与社会及人与自然的和谐。其中,人与人之间的和谐是核心,因为人是社会活动的主体。而我国目前人与人之间最大的不和谐就是巨大的城乡差别的存在,这一点在民族地区表现得尤为突出。2007年西部地区的城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比为 3.73,东部地区为2.90,西部地区城乡之间的差异远远大于东部地区水平。其中,甘肃、云南、贵州的这一比值更是分别高达 4.30、4.36和 4.50[1]。“木桶原理”告诉我们:木桶的容积决定于构成它的最短的那块木板。因此,构建和谐城乡关系的重点和难点在农村,“三农”问题是构建和谐社会的最大问题。推进城镇化发展是解决“三农”问题,打破民族地区突出的城乡二元结构的有效途径。 (1)城镇化有利于促进民族地区农业的发展。城镇化有利于整合农业生产资源、加速生产要素流转、推广先进技术开发应用、推动农业产业化、规模化、市场化、现代化进程,提高农业生产效率。伴随着城镇化进程,农业生产效率不断提高,农业人口不断减少,进而改善了农产品的供求关系,扩大了农产品消费市场,提高了农产品的价格,促进了农业的良性发展。民族地区水土流失、沙漠化严重,自然灾害频繁,生态环境失衡,严重影响了农业的可持续发展。城镇化有利于促进农村剩余人口转移,协调经济发展与人口、环境、资源的矛盾,实现退耕还林等生态建设,提高土地等资源利用率,达到农业与生态环境的良性互动,进而实现农业的可持续发展。 (2)城镇化有利于民族地区农民收入的增加。城镇化的发展,在数量上,有利于拓展劳动力转移路径,减少农民数量;在质量上,有利于发挥农民人力资本优势;在效果上,有利于提高农民的增收效益。“离土不离乡”和“过度分散”的劳动力转移模式目前已经充分暴露其不足,而城镇化有利于建立和完善劳动力市场,带动乡镇企业向城市集中,发展第三产业,提高资源利用率,形成规模效应,提高对农村剩余劳动力的需求。解决农民增收问题,最大资源是劳动力,提高人力资源开发力度、配置农村劳动力最直接、最有效的办法就是城镇化。城镇化有利于完善教育培训体系,加强思想政治教育工作,提高农民的教育文化程度,促使农民思想观念的转变。提高农民增收效益,是解决增加农民收入问题的关键所在。城镇化有利于农村人口向城市集中、农村土地和资金等生产要素向少数人集中,减少农民数量,改善供求效应以及农产品成本高、价格低等问题和增产不增收的局面。同时,城镇化有利于全面推进综合配套改革,合理配置农村各类资源,优化农村经济发展的内外部环境,改善非农岗位就业不足、剩余劳动力输出和就业、农民负担过重、基层组织机构臃肿、社会保障体系不健全等抑制增收效益的深层次体制问题。 (3)城镇化有利于民族地区农村经济社会的全面发展。通过城镇化,促进民族地区城镇基础设施、服务设施等相关城市建设,不仅直接带动民族地区城镇经济发展和就业需求,还有利于推进民族地区农村基础设施建设,改善农民住房、交通等生活环境,发展农村公共事业,提高农村公共产品供给水平,完善教育、医疗、社会保障等体系的物质支持。城镇化作为城乡政治、经济、文化融合过程的最直接、最有效的途径,有利于实施“工业反哺农业、城市支持农村”、实现城乡资源的共享和城乡结构的战略性调整,对民族地区农村、城市以及社会的发展和稳定有着重要的意义。

民族地区城镇化发展是推进西部大开发的机遇期。一方面,西部大开发为民族地区城镇化发展提供了千载难逢的历史机遇。 (1)西部大开发为西部地区城镇建设发展提供了良好的政策环境。中央在西部大开发中明确提出,要把大力推进西部地区城镇化发展作为实施西部大开发战略的重要工作来抓。据权威资料显示,自西部大开发战略实施已来,中央政府不断加大对西部地区的政策和资金支持力度。仅 2003年至 2008年,国家在西部地区新开工建设 56项重点工程,投资总规模6600多亿元。中央财政各项转移支付和专项补助累计安排西部地区约 12000亿元,中央预算内建设资金和长期建设国债资金累计安排西部地区近 3000亿元,有力地支持了西部地区经济建设和社会事业发展[2]。作为城镇化载体的基础设施建设取得较大进展,事关西部大开发全局的一批重大工程相继完工。西气东输工程全线实现供气,川气东送工程全线开工建设;四川紫坪铺、宁夏沙坡头、广西百色、内蒙古尼尔基等一批大型水利枢纽工程相继建成投产。到 2007年底,西部地区高速公路通车里程约 1.4万公里,占国家规划总里程的 39.1%。铁路建设除青藏铁路等标志性工程外,郑西客运专线、石太客运专线、宜万铁路、太中银铁路等在建项目稳步推进,兰渝铁路等重点项目也已获准建设。西部通信走廊、数字化城市、宽带接入和电话普遍服务等通讯基础设施四大工程进展顺利[2]。随着大批基础设施项目的建成,长期制约西部社会经济发展和城镇化的交通、水利、通信等问题得到缓解,投资环境、资源开发条件大大改善,必将有力地推动城镇化的发展。(2)西部大开发为高起点、高水平、高标准建设城镇提供了保证。由于受自然、社会、经济、区位等条件的限制,西部地区城镇建设起点普遍较低,规模较小、标准和水平不高,50万至 100万人的大城市普遍缺乏,严重影响了城镇聚集、辐射、扩散功能的发挥。西部大开发为西部地区城镇建设摆脱低水平重复建设提供了保证。不论是国家政策,还是西部大开发战略本身,不论投资者利益要求,还是城镇长远发展目标,都要求城镇建设必须高标准、高要求、高水平,避免重复建设。近年来,我国还通过进一步深化体制机制改革,促进西部重点区域率先发展:重庆和成都获批建设统筹城乡综合配套改革试验区,先行试验统筹城乡重大改革措施;广西北部湾经济区加快开放开发,中国—东盟区域经济合作新格局初步确立;关中—天水经济区积极促进生产要素跨区域流动,西安咸阳经济一体化发展状况喜人。另一方面,民族地区城镇化发展也将有力地推进西部大开发目标的实现。(1)城市的经济功能是西部大开发的强大动力。城市聚集了先进生产力的各类要素,并有条件实现资源配置优化。城市在自身飞速发展的同时,对周围地区的辐射、带动功能也日显强大起来。城市一方面作为商品生产源生产出各类商品流向农村,提供了充足的社会供给;另一方面又是一个巨大的消费中心,为农副产品提供了不断扩大的销售市场,从而带动农村经济发展。供给与消费需求的相互作用,推动城市和农村经济持续增长,最终为经济社会发展起到了加速器的作用。(2)城镇化是西部经济社会发展的必由之路。改革开放以来,中国的经济社会发展取得了举世瞩目的成就,工业化水平迈上了新台阶,城镇化也必须与工业化发展水平相适应。西部大开发必须立足于城镇化。通过城镇化推动经济社会加快发展是必由之路,同时也是西部民族地区今后长期的重要战略任务。

民族地区城镇化发展是城乡扩大内需的现实基础。扩大内需是应对国际金融危机,确保我国经济长期健康快速发展的关键。2008年 11月 5日,国务院召开常务会议提出 10条具体措施,计划到2010年国家总共投资 4万亿元人民币,以扩大内需,促进经济增长。在当前全球经济衰退与国内经济下行的严峻形势下,积极扩大内需,不仅是弥补当前外需减弱、保持经济平稳较快发展的有效途径,更是改变内需与外需的失衡状况,进而构建内需驱动、消费支撑的发展模式的长期战略。根据有关资料显示,中国的外贸依存度 2005年已达到 80%,远远高于发达国家和发展中国家的水平,居世界之首[3]。这说明了国内经济对出口和国外市场的高度依赖,一旦别国经济风吹草动,中国经济即时受挫。这样就使我们的发展变得十分被动和危险。因此,要保证我国经济可持续发展必须有强大的内需做支撑。加快民族地区城镇化发展是扩大内需的强劲动力。 (1)城镇化为加强民族地区基础设施建设扩大投资需求提供了契机。正如前文所述,自从西部大开发战略实施以来,国家将城镇化作为西部大开发的着力点,高度重视西部城镇基础设施的建设,不断加大对基础设施的投资,这不仅有利于实现西部大开发战略目标,而且有利于以投资拉动内需,从而保证全国经济的较快速度的增长。(2)城镇化为增加民族地区农民收入启动消费提供了动力。城镇化不仅有利于增加农民收入,同时,进入城镇的农民,消费方式将发生质的变化,一个市民的消费水平高于农民三倍以上。这无疑将改善原有农村消费市场的需求结构,增加对工业消费品的需求量,从而为城镇市场中已趋于饱和的消费品开辟出一个新的更为广阔的市场,进而使目前因需求不足而聚集起来的巨大工业生产能量得以释放。推进城镇化引发对工业品、房地产等需求的增加,这就意味着城市二,三产业开工率的提高,开工率提高也就意味着就业的增加,从而进一步带动需求及经济的增长。(3)城镇化为民族地区产业结构调整提供了支撑。产业结构调整实质是一个资源优化配置的问题,只有生产要素在各个产业间实现了优化配置,产业之间关系趋于协调,国民经济才能够实现持续发展。民族地区目前的产业结构不合理,根本原因在于现代大工业生产与自然经济色彩浓厚的农业小规模分散经营之间的冲突,表现为以工业生产方式为主的城镇收入水平大大高于以农业生产方式为主的农村收入水平,形成城乡经济的巨大差别。同时,生产方式的不同,决定了生活方式的差异,城镇消费的商品化、社会化程度远远高于农村。生产和消费的巨大差异,最终导致强大的工业生产能力与弱小的消费能力之间的冲突,这就是产业供给相对过剩和内需不足的根本原因。要继续推进民族地区的工业化进程,就必须改变工农业生产方式之间的根本差别,按照生产方式与生产力相适应的农业经济发展规律的客观要求,大力推进农业规模化集约化生产,走产业化经营的路子。要做到这一点,必须解决农业剩余劳动力的非农化问题,解决的根本途径在于城镇化,特别是通过农村城镇化,发展小城镇来转化农业剩余劳动力,已经被实践证明是一个极为有效的途径。

二、民族地区城镇化建设促成土地供需的矛盾

民族地区城镇化建设催生政府强行征地欲求。主要体现在以下几方面: (1)城镇化建设带来的巨大收益激发政府强烈的征地动机。在我国城镇化进程中,政府是土地征收的唯一主体,同时也是土地一级市场的唯一供给者,同时掌握着土地征用和出让两把“利剑”,导致政府必然会利用各种“暗箱操作”来寻求最大的利益。据 2006年 9月 2日《21世纪经济报道》提供的资料显示,2001-2003年我国土地出让金合计 9100多亿,约占同期全国地方财政收入的 35%。2004年“8.31大限”使土地有偿出让进一步市场化。当年全国出让的价款更达 5894亿元,占同期地方财政总收入的 47%,2005年我国执行收紧地根政策,出让金收入占比虽有所下降,但总额仍有 5505亿元。随着房地产市场的火爆,2006年一季度全国土地出让金总额己达 3000亿元左右,预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破 50%[4]。可见,征地收入空间巨大,弹性极强。只要民族地区地方政府将所征土地按照市场价格公开招标、拍卖能获得高于征地成本的收益,民族地区地方政府必将大肆征地。(2)为晋升竞相发展经济大搞城镇化建设导致政府巨大的征地热情。政府是由政府官员所组成的,政府行为在某种程度上就是政府官员的行为。而政府官员与私人经济中的个人一样,也是一种“经济人”,他们同样是个人私利的追求者。一般来讲,政府官员追求的利益因素是多种多样的,如权力、声望、舒适的办公条件、货币收入、提拔等等。相对应,政府官员的行为目标也是多种多样,但概括来讲,政府官员的行为目标可以归结为两个方面,一是经济目标,即前述的努力获得收入的最大化;二是政治目标,即追求连任或晋升。而连任或者晋升往往是政府官员追求的首要目标。因为官员的所有的个人效用,只有在获得了一定职位的基础上才能获得。而政府官员要实现再任命的目标,就必须做出自己的政绩,实现自己政绩最大化。目前民族地区地方政府官员实现政绩最大化的途径主要是促进地方经济快速增长和兴建 “政绩工程”,而这两种途径都与政府的征地行为有密切联系。首先,征地在吸引资金中发挥着巨大作用。追逐利润是资本的“天性”。一个地方投资成本越低,就意味着资本的盈利空间越大,就越能对资本产生吸引力。而一方面自从土地资源从无价变为有价,土地方面的税费无疑是资本所要考虑的重要成本之一;另一方面自我国加入了WTO,政府强调规范管理税收统一,已不能随意给企业特殊税率,而提高政府工作效率说起来容易但改进起来慢。这样,民族地区地方政府为了更多的招商引资就越来越依赖低价出让土地,甚至免费赠送土地。其次,征地是大肆兴建 “政绩工程”的基础。目前,民族地区各地都在拓街修路,起楼架桥,建广场种草坪,美化城市形象。显然,这需要大量的资本投入。但由于民族地区地方财政长期处于困境,难以为当地城市建设提供足够的财力支持。那么搞建设资金从何而来?民族地区各地政府不约而同采取了“低价征用、高价出让”手段,从征地中攫取大量资金。征地行为不仅本身可以为城市建设提供大量的资金,而且还可以通过征地后的建设用地抵押从银行取得大量的建设资金。正是由于民族地区地方政府可以从征地中获得大量的城市建设资金,许多城市的城建投资才能够呈逐年翻番的态势,能够远远超过财政收入和 GDP的增长速度。此外,为了加快经济发展速度,民族地区各地普遍加大了招商引资力度,设立了各种类型的经济园区,如经济技术开发区、高新技术产业开发区、旅游开发区、民营经济区等。而这些开发区用地位置大多在市郊,绝大部分为农用地,占用耕地多,征地数量大。

民族地区城镇化建设加速农地数量的减少。尽管由于工业化、城镇化发展,城镇建设过程中不可避免地还要占用部分农地,但也不可否认,目前民族地区城镇化过程中仍然存在比较严重的浪费土地现象,主要体现在以下四个方面: (1)盲目追求城镇化速度,超出资源环境综合承载能力。城镇化的速度不是越快越好,应和经济、就业、用地等因素的增长相协调。在加速城镇化阶段,无论是经济发展的物质承受基础,还是社会利益关系调整,以及政府协调组织能力,都需要时间进一步完善。片面追求城镇化速度,土地资源配置缺乏长远考虑,是当前民族地区城镇发展存在的主要问题之一。(2)“两栖”占地现象导致城镇化后节约的土地资源难以补充耕地。从理论上讲,随着农村人口的城镇化,布局零散、占地较大的农村居民点必然成为土地整理的对象,这部分土地经过整理既可转化为农地,也可以作为农村城镇化建设折抵指标,这样就大大减少了建设占用农地数量,并在一定程度上补充了农地总量,从而有利于实现土地集约利用。但是,由于在农村人口向城镇流动过程中存在农村居民点用地“两栖”占地现象,即部分农民进入城市占了城镇住宅用地,又不退出农村宅基地,这就大大加剧了建设用地和农地之间的矛盾,导致对农村居民点进行整理来增加农地和补充建设用地的构想难以实现。 (3)城市用地结构不合理,土地利用效率低。从目前民族地区城市内部用地结构看,普遍存在的问题是第二、三产业用地比例不协调,工业用地比例偏高,住宅、商业服务及交通、市政用地比例偏低。特别是最近几年,工业用地低成本扩张较快,存在大量占而不用现象,有的还对环境污染破坏较大。城市用地结构的不合理造成老城区住房紧缺,交通阻塞,中心城区企业缺乏发展空间,住宅生态环境恶化等问题突出,从而使城市土地总体效益下降。此外,城市特别是中小城市建筑物容积率相对较低,导致土地利用效率也较低。适当提高容积率将是今后民族地区城镇化加速发展过程中集约利用土地的有效措施。 (4)开发区用地粗放是民族地区多数城市用地不集约的集中体现和问题焦点所在。一方面,开发区规划占地面积过大,而实际开发利用的面积却有限,譬如,甘肃省定西市一个国家级农业科技园的最初规划占地总面积36万亩,其中核心区占地一万亩,但目前核心区实际占地只有 4200多亩[5];另一方面,在已经占用或者开发的土地上,又存在大量的土地闲置,譬如,定西国家级农业科技园内的多数企业生产经营不景气,4200多亩土地许多已经撂荒了。与此相类似,新疆昌吉回族自治州呼图壁县的四大工业园区占地 67平方公里,可吸引企业不过百家,年产值不过 10亿元,势必造成大量土地浪费[5]。

民族地区城镇化建设加剧农地质量的下降。主要表现在: (1)占优补劣导致高质量农地数量持续减少。城镇建设占用农地的特点是占用的大多是沿主要交通干线两侧和城镇周围较平坦区域的优质耕地。虽然,为了保护耕地资源,我国制定了占补平衡政策,但占优补劣现象非常突出。据国土资源部提供的资料显示,2005年在全国建设占用耕地面积中,有灌溉设施的占 67%,而补充耕地中有灌溉设施的只占 35%[6]。另外,有学者研究分析我国过去 20年国家水平和省级水平的耕地变化后认为,中国的耕地总量动态平衡是通过西部生态脆弱区的土地开发和复垦弥补东部发达地区耕地数量的减少来实现的。西部地区大量的坡地荒地被开垦为耕地,不仅质量明显低于被占用的耕地,而且加剧了生态脆弱区的土地压力,从而造成了大面积的水土流失和土地沙化现象。 (2)农地污染严重、性能恶化。首先,乡镇企业的超常规发展带来严重的农地污染问题。由于农村乡镇企业普遍缺乏防污、治污措施,致使工业“三废”未经处理就大量随意排放,同时乡镇企业布局分散致使污染扩散程度和影响范围极大。另外,乡镇企业的固体废弃物一般就地堆放在田边地头,废物中有毒有害物质在雨水的冲淋下会造成水体和土壤污染。其次,农地过度利用致使农地性能恶化。随着民族地区城镇化的不断发展,农业人口大量转化为非农业人口,农业生产人力投入减少,为了满足人口增加、经济发展的需求,增加农地产出,往往对现有农地过度利用,普遍依赖于农药、化肥,使施肥结构和土壤养分失调,土地性能趋于恶化。据《2007年中国环境状况公报》显示,我国耕地肥料施用总量中,有机肥仅占 25%。土壤养分状况失衡,耕地缺磷面积达 51%,缺钾面积达 60%[7]。农地性能的恶化不仅影响农地的产出,而且导致了严重的环境问题。由于有机肥投入不足,化肥使用不平衡,造成耕地土壤退化、耕层变浅,耕性变差,保水肥能力下降。特别是近几年西北民族地区大面积频繁出现沙尘暴,与耕地性状恶化、沙化有十分密切的关系。

三、合理调整城镇化建设与农地保护之间的关系

民族地区城镇化建设必须统筹规划、集约用地。人多地少,耕地资源尤为珍贵是我国的基本国情。“十一五”规划强调,要坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构。因此,民族地区城镇化建设必须统筹规划、走集约用地的路子,这既是我国土地国情的客观要求,又是城镇健康发展的重要保证。为妥善处理好城镇化与集约利用土地的关系,在民族地区城镇化过程中必须做到以下几点: (1)必须确定合理的城镇化发展速度。城镇化是一个系统工程,不仅直观表现为乡村人口向城镇转移和城镇土地的空间扩张,而且内涵表现为生产要素向城镇地区集中、城镇功能逐步完善以及社会经济生活从乡村型向城市型的转变。因此,在城镇化进程的任何阶段,都不应该片面追求过快的发展速度,而应和特定阶段的经济社会状况和资源环境基础相协调。我们要坚持健康的城镇化发展道路,防止任何超越实际的过度城镇化行为。民族地区城镇化水平落后,大力推进城镇化进程是应当的。但这并不意味着城镇化发展速度越快越好。民族地区地方政府亟需更新观念,切实贯彻落实科学发展观,特别是要树立科学的政绩观,杜绝 GDP增长第一的错误倾向,从地区实际出发,合理确定区域城镇化发展速度。除合理确定区域城镇化发展速度外,要严格控制城镇用地盲目扩张,坚持土地城镇化与人口城镇化相协调,合理调控城镇用地增长的规模与速度,防止超越人口城镇化和就业结构转移的进程。 (2)必须优化调整区域城镇用地结构和布局。民族地区要根据区域经济社会发展实际,按照“大中小城市和小城镇协调发展”的思路,有序发展各类城市,既要防止大城市“空洞化”,又要预防中小城市盲目扩张和小城镇遍地开花。为了有效减少农地占用,要努力改善城镇空间布局,科学规划构建高效用地的城镇体系,严格控制城镇土地盲目扩张,走有中国特色的集约式城镇化道路。此外,各城镇也应在划定的增长边界线内加强内部用地结构调整和布局优化,为城镇土地集约节约利用奠定基础。民族地区各地要围绕提高城镇用地效率和促进城镇和谐发展的目标,优化调整居住、商业、工业、公共服务、基础设施、环境卫生、生态保障等用地的比例,优先保障城镇基础设施用地和普通住宅用地,严格限制低密度、大套型住房的土地供应,提升城镇用地整体效益;同时,要在空间上合理布局不同功能用地,加强对城镇内部低效工业企业用地的产业升级或拆迁,加快对城中村的改造,使城镇内部各地块本身所具有的区位优势和潜力得以充分发挥。(3)必须配合农业人口转移做好农村居民点整理。相对而言,城镇较之农村是集约利用土地的一种组织形式。随着城镇化的推进和农村人口向城镇转移,人均城乡居民点占地面积理论上应趋于减少,即农村居民点占地的减少足以弥补城镇建设用地的扩大。但在我国“二元化”城乡土地制度下,“入城”农民宅基地往往并没有被及时整理,加上“留守”农民改善居住条件的需求非常旺盛,近些年民族地区农村居民点面积不仅未出现预期的逐步减少局面,反而持续增加。为在城镇化进程中尽量确保农地特别是耕地数量不致减少过多和过快,必须从统筹城乡土地利用的角度,加强城镇土地和农村土地的集中统一管理。当前民族地区应配合城镇化过程中农村人口的相应减少而尽早开展城乡建设用地的增减挂钩,将城镇建设用地的扩大建立在农村居民点的逐步缩减基础上,最大限度减少城镇建设占用对我国既定耕地保护目标的冲击。 (4)必须继续落实清理整顿开发区工作。民族地区应将加强开发区的规划管理作为提高城市土地集约利用的突破口。撤消未经审批、各地或各部门自行设立的开发区,核减未经批准、擅自扩建的部分,依法收回所占用的土地,切实有效保护耕地,促进开发区土地集约利用。对符合规定的开发区,要进一步严格规划管理,控制开发区规模。开发区范围内规划制定、审批权必须集中由所在市、县城乡规划行政主管部门行使,不得下放。申请设立开发区或扩区的,必须报经省级城乡规划行政主管部门依据规划审查,核定用地范围并出具审查意见。挖掘现有开发区内部用地潜力,提高土地利用效率和产出效益。通过科学规划、合理布局、优化配置、充分发挥土地资源的利用空间和潜在价值,走集约化发展的道路。

民族地区城镇化建设必须规范政府的供地行为。规范政府的供地行为要从以下几方面着手:(1)加强教育,使政府官员树立科学的发展观和正确的政绩观。2003年中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展。”[8]这就明确了科学发展观的内涵。民族地区政府官员在征地行为中必须树立科学的发展观和正确的政绩观。在我国,土地具有多重功能,既是重要生产资料和财产,也是人民安身立命之本,还是重要的环境资源要素。土地问题在我国既是环境问题,也是经济、社会问题,在土地问题上引入科学发展观是十分必要的。只有树立科学的发展观与正确的政绩观,才能在征地中,既关注征地对经济短期增长的影响,又关心其对经济长期发展的影响;既关注征地对经济发展的影响,又关心其对社会、生态环境的影响;既关注征地对城市发展的作用,又关心其对农村发展的影响。 (2)完善政府官员的业绩考核指标和方法,减少政府从征地中获得的政治收益。民族地区地方政府从征地中获得的政治收益主要为通过农地非农化促进当地经济快速增长以及兴建一些“政绩工程”。因此,减少民族地区地方政府从农地非农化中获得的政治收益,首先应完善政府官员业绩的考核指标,在原有的国民生产总值及其增长率、人均收入及其增长率之外,再增加诸如固定资产闲置率、环境保护、研究和开发费用占国民生产总值的比重、人均教育费等指标;使考核指标既能反映短期经济增长情况,又考虑到长期经济发展情况以及与社会发展之间的协调程度。特别地可提高土地指标在干部政绩考评指标体系中的权重。土地利用总体规划和土地利用计划执行情况、耕地保有量、基本农田面积、建设占用耕地补充情况、违法批地用地和查处情况等都应成为考核民族地区地方政府政绩的一项重要指标,并将之与领导干部的评优评先,提拔重用挂钩,严格奖惩。(3)完善财税体制,减少政府从征地中获得的经济收益。当前民族地区地方政府盲目扩大征地规模的一个重要原因就是地方财政收入严重依赖于土地收益。因此,进一步完善财税体制,使民族地区地方财政摆脱对土地收益的依赖,无疑可以降低民族地区地方政府盲目征地的热情。为此,应合理、明确界定各级政府间的事权范围,并按照事权与财权相对称的原则来划分中央政府与民族地区政府以及民族地区地方政府之间的税收分享;完善财政转移支付制度,加大对民族地区财政转移支付力度,以换取政府不规范的竞争行为。

民族地区城镇化建设必须完善相关法律制度。城镇化是人类社会发展的必然趋势,因此不能以阻止城镇化的进程的方式加强对农地资源的保护。而只有在城镇化过程中采用一套完善的法律措施来保护农地资源,通过严格的执法,规范城镇化进程,加强对农地资源保护,以此平衡城镇化与农地保护之间的利益冲突。(1)必须完善农地权属法律制度,进一步明晰农村土地产权关系。重视产权、明晰产权关系是中国农业扩大再生产和实现土地规模经济效益的保障,也是农村城镇化得以实现的理论基础。要以体现对农民集体土地财产权的尊重、赋予集体土地财产权应有的法律地位为重点,进一步加快农村土地产权制度改革步伐。要合理界定和安排农地产权关系,明确农民集体土地所有权和使用权等权利主体的权利边界,并由法律法规对各产权主体的权责利予以保证,以法律法规形式明确农村集体土地产权主体及各项权能,使农村土地的占有权、使用权、收益权、处置权都逐步做到有法可依、有规可循。通过界定和明晰产权关系,运用法律等手段保证各种与农地产权有关的契约或协议得以实现,减少土地产权运行特别是征用土地过程中的不确定性和随意性,努力从农地产权关系的处理和制度安排上促进农地资源的合理流动和优化配置。明晰产权关系,首先就要明确集体土地所有权主体代表。依据中国现行法律和农村实际情况,应当明确村民委员会作为集体土地所有权主体代表的身份,赋予其在法律规定范围内对土地占有、使用、收益和处分权,通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现土地使用权再配置。其次是合理界定土地使用权主体的权利范围。《物权法》明确将土地承包权确定为物权,其涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、转让权等权能,是可以交换价值的独立资产。承包权主体有权再次转让其使用权,依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款抵押等活动,实现土地资源的合理流动与优化配置。(2)必须尽快建立新型的征地制度。国家对建设用地总体上采取耕地总量动态平衡加异地置换政策,主要操作手段是利用规划机制加土地用途管制机制。这种计划经济办法缺少灵活性,易导致资源配置系统运行的僵化。应当允许集体土地使用权流转,提供多样化用地方式,这样做有利于突破现行土地政策局限。当前要允许并适时扩大集体土地使用权流转试点,改变唯一的国有化供地方式。首先必须丰富征地制度的内容,在原先“征用”的基础上增加“征购”制度。对于“征用制度”严格限定其范围,可将标准限定在“公共利益”方面,并且对 “公共利益”的含义作出清晰的界定。对“征购制度”可适用城镇化过程中的非“公共利益”用地,但需要参照土地市场价格进行土地价格评估,避免低标准征用国有土地后按市场价格进行交易而形成权利主体的巨大差异。其次是要成立完善的相对独立的征地机构,代表政府负责城镇化过程中的集体土地“征用”和“征购”工作。征地机构根据城市的发展需要,按城市土地利用总体规划和土地利用年度计划,实行土地的统征、预征制度,逐步建立土地储备制度。彻底改变过去征地过程中按项目由用地单位去同被征地单位谈条件,土地管理部门在其中起协调作用的片面做法。这样做一方面有利于明确产权,减少土地纠纷,规范土地市场,有效地掌握管理土地交易的主动权;另一方面可以优化土地资源配置,充分体现规划和计划的调控作用。(3)必须健全土地管理法律制度。首先是要制定独立的《土地规划法》。规划是管理的依据,规划法律制度应在整个土地管理法律体系中居于龙头地位。我国目前用于规范土地规划的《土地利用总体规划》由于缺乏权威性而难以有效贯彻执行,没有将土地规划单独立法是土地被滥用的一个重要原因。因此,必须加强土地利用总体规划对土地利用关系的宏观调控作用,这就需要运用强有力的土地规划法来确保土地利用总体规划修编的科学性和实施的权威性。其次是要健全土地登记制度。必须统一土地登记,确保证出一家。土地作为不可移动、不可分割的特殊资产,一经登记具有法律效力的特点,决定了国家负责土地登记的职能部门职能有一个,即土地登记机关必须坚持受一个部门领导,原则上同一区域只能有一个土地登记机关,登记结果也只有一个。只有这样,目前存在的证出多门的现象才可能得到有效解决。另外应发挥市场功能,重视土地登记中介机构的作用。土地登记中介机构在土地登记工作中,不仅能为权利人服务,通过传播土地产权流动信息,活跃土地市场,还能通过社会监督促进土地登记机关依法行政。当前,国家土地登记机关应将土地登记中介服务提上议事日程,尽快出台土地登记中介管理办法,建立中介机构准入制度,引导现有土地登记中介机构、人员,按照国家规定,规范土地登记中介行为。最后必须完善土地法律责任制度。土地法律责任主要规定于《土地管理法》、《刑法》,同时散见于《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《房地产开发经营管理条例》等土地管理法律、法规。现行土地法律责任规定存在的主要问题是法律规定与实际不符或过于原则、不明确;法律规定存在空白;法律规定的部分条款内容有抵触、立法精神不一致;法律规定表述不准确或不规范;法律的立法环境已发生变化,部分条款的规定已不适应社会经济发展需要;不同的法律关于土地法律责任的规定不协调等方面。完善土地法律责任制度必须要修改现行土地法律、法规关于法律责任的规定,做到表述规范、清晰、具体;与时俱进及时对法律条文进行更新;弥补法律的漏洞;使不同法律之间、同一法律不同条款之间的有关规定相互协调。此外,还应就法律的具体应用制定规范性文件,对在法律适用中争议较大的问题予以统一和明确,以规范土地行政执法行为,确保土地行政执法的严肃性和统一性。

[1]中华人民共和国国家统计局 .中国统计年鉴 2008[Z].北京:中国统计出版社,2008:322～346.

[2]江国成 .大开发促进大发展 [N].光明日报,2008-03-02(5).

[3]孙慧敏 .经济全球化背景下的外贸依存度与扩大内需 [J].内蒙古科技与经济,2008(16):11.

[4]土地出让金改革的宏观经济效应 [N].21世纪经济报道,2006-09-02(1).

[5]武勇,毛海峰,邓华宁 .西部部分开发区土地闲置浪费惊人 [N].经济参考报,2007-03-27(004).

[6]中华人民共和国国土资源部.2005年中国国土资源报告 [R].北京:地质出版社,2007:8.

[7]中华人民共和国环境保护部 .2007年中国环境状况公报[Z],2008:41.

[8]中共中央 .关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定 [N].光明日报,2003-10-22(1).

D iscussion on the Coordinated Development of RuralLand Conservation and Urban ization in M inority Areas

L i Fengmei

The development of urbanization in minority areas is a historical strategic choice.The construction of urbanization in minority areas has caused governments’desire for rural land expropriation,aggravated reduction of rural land quantity,quickened drop of rural land quality.In order to adjust the relationship between construction of urbanization and rural land conservation,it is necessary,for the construction of urbanization in minority areas,to plan layout as a whole,to utilize the land intensively,to regulate governments’action,and to improve lawsystem.

Minority area;rural land conservation;urbanization;coordinated development

＊本文为国家民委 2004重点科研项目 “中国少数民族地区公共政策创新研究”的阶段性成果。

【作 者】李凤梅,博士研究生,中央民族大学管理学院讲师,北京,100081

F127

A

1004-454X(2010)01-0151-008

〔责任编辑:邵志忠〕