民族区域自治建设的重大问题分析

汤法远

民族区域自治建设的重大问题分析

汤法远

我国的民族区域自治建设取得了伟大的历史性成就,但也存在着一些亟待改进和完善的问题,主要包括自治权的双向流失、政府政策过程的完善、政府政策理念的创新、政府职能模式的构建、少数民族干部队伍建设、民族法制建设、各民族权利义务关系的平衡等。新世纪新阶段的民族区域自治建设就是要着力解决这些问题。相应地,民族区域自治建设的成效也取决于这些问题解决的程度。

民族区域自治;民族自治地方;民族区域自治建设

在少数民族聚居区实行民族区域自治,是中国解决民族问题的基本政策,也是我国一项重要的政治制度。自 1947年内蒙古自治区建立以来,我国的民族区域自治建设取得了伟大的历史性成就。进入新世纪,随着西部大开发、国家全面建设小康社会和社会主义和谐社会,以及社会主义新农村建设等战略的实施,民族自治地方的政治、经济、社会等各项事业更是发生了根本性的变化。与此同时,民族区域自治建设也存在着一些亟待改进和完善的问题。

一、自治权双向流失问题

在民族区域自治的实践中,为保障少数民族自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的权利,《民族区域自治法》明确规定了自治机关在政治、经济、财政、教育、文化等方面享有 27条自治权。然而,由于自治意识较为淡薄、制度供给不足、党的领导机关与自治机关的关系不够明确和规范以及中央权力分配结构等原因,民族区域自治的自主性和制度化程度比较低,以致自治机关的自治权得不到充分的尊重和行使。在纵向上,中央权力分配结构,造成民族自治地方政府同其它地方政府一样 (特别行政区政府除外),主要是执行上级政府的政策,从而塑造了民族区域自治制度过于浓厚的行政特征,上级国家机关存在着向民族自治机关“侵权”的惯性,导致民族自治地方政府自治权的纵向流失;在横向上,党政不分往往造成民族自治地方普遍的政治行政化和行政政治化现象,民族自治地方党委同时承担着政策的制定和执行两种功能,自治机关则丧失了其相对的独立性和自主性,且在运行时带有明显的政治化色彩,而不具备应有的民族化特征,自治权的横向流失较为严重。

自治权是民族区域自治的本质、核心和生命之所在,没有自治权,就没有真正意义上的民族区域自治。确保自治权的真正实现和有效行使,具有重大意义。首先,从全局看,自治权的真正实现和有效行使关系到国家统一、社会稳定、边防巩固和民族自治地方的建设发展;其次,从发展看,自治权的真正实现能有效地缩小与内地非民族自治地方的差距,加快民族自治地方的发展;再次,从稳定看,自治权的有效行使是新形势下正确处理民族自治地方人民内部矛盾,增进各民族团结的有效办法。基于此,自治权的真正实现和有效行使便成为民族区域自治建设的重要内容。

在民族区域自治建设的实践中,要确保自治机关的自治权得到真正实现和有效行使,关键是要处理好上级国家机关、自治地方党委、自治机关三者的关系。第一,上级国家机关和自治地方党委应充分尊重和保障自治机关的自治权,还权于自治机关;第二,以制度的形式进一步明确和规范民族自治地方党的领导机关与自治机关的关系,促进各自职能的充分发挥;第三,民族自治机关应不断增强自治意识,提升自治能力,为自治权的有效行使奠定良好的思想和能力基础;第四,改进党对民族干部的管理制度,实现党对民族干部的管理重心从党委管理民族干部向党管民族干部转移;第五,改进党委领导下的行政首长负责制的政绩考核制,转移对民族自治地方各级党委的考核重点;第六,完善党委领导下的选举制,改进民族自治地方党委对民族干部任免机制;第七,改革民族自治地方的党政兼职制,改变党委领导与自治机关领导互相兼职的现状。

二、政府政策过程的完善问题

决策和执行是一个政策过程的两个基本阶段。由于单一制的国家结构形式的桎梏、中央集权制的权力分配结构的制约、社会利益格局的变动、制度化参与渠道的不足、民族宗教关系错综复杂等原因,民族自治地方政府的政策过程在决策和执行两个阶段均面临着挑战。一方面,政策制定过程难以实现充分的利益表达和利益综合。随着经济社会的发展,利益分化不断走向深入,利益表达和政治参与也渐趋旺盛,而政府的整个政策过程却呈现出一种自上而下的走向,体制内的利益表达和政治参与渠道比较缺乏,政治参与的民主监督机制也不健全,导致政府难以将各种利益诉求加以分析和综合并将其变为政策选择。另一方面,民族宗教因素影响着政策的有效执行。大多数的民族自治地方都是多个民族的杂居区。生活于同一民族自治地方的各民族之间不仅存在着巨大的利益差异和分殊,而且存在着不同甚至是相互排斥的宗教信仰,造成民族自治地方的政治关系不仅包含民族关系和宗教关系,还夹杂着民族因素与宗教因素的纠缠。这种政治关系,往往使复杂的利益关系与民族宗教关系交汇于政策执行过程,降低了政策执行的有效性。

在民族自治地方的利益分化不断深入的情况下,尤其是在利益表达逐渐趋于旺盛的情况下,如果民族自治地方政府在政策制定和政策执行中不重视下级的意见,不重视利益表达,就无法全面地处理好辖区内的各种矛盾,就无法保持民族自治地方的社会稳定及和谐,也无法有效地实现民族自治地方经济社会的发展和有效的治理。在这样的情况下,民族自治地方政府应不断完善其政策过程,注重利益表达,把各种利益诉求加以分析和综合并将其变成政策选择,从而使不同利益主体的利益在政策制定过程中都得到代表和体现,在政策执行过程中都得到实现、维护和增进,通过政策的制定和执行来调整和维护各个利益群体正当的利益要求。

就目前的情况而言,调整民族自治地方政府政策制定的价值取向,完善民族自治地方政府的政策过程,必须切实解决好以下诸方面的问题。第一,民族自治地方党委和政府要把协调利益关系、促进各民族的平等发展和人的全面发展作为制定政策的主要价值取向;第二,民族自治地方党委政府要尊重不同利益群体合理的利益诉求,并将其整合于政策之中;第三,要处理好政策制定过程中的“向上”与“向下”的关系,将上级指示、政策制定者的调查研究与利益群体的利益诉求有机结合起来;第四,拓宽利益表达和政治参与的渠道,维护有序的利益表达和政治参与;第五,建立和完善多元化的矛盾纠纷解决机制,弱化民族矛盾和冲突对政策有效执行的影响。

三、政府政策理念的创新问题

当前,民族自治地方的总体发展水平相对落后,特别是其经济发展相对滞后和公共财政的匮乏,这往往迫使民族自治地方的政府出于发展经济的历时使命感、对发达地区的盲目追赶、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等原因而在制定和执行政策的过程中有意识地将公共政策的价值天平向发展经济的方向倾斜,在政策选择时奉行经济本位、经济压倒一切的理念和方针。这种政策理念和方针造成了如下问题:一是造成了经济发展过程中成本与效益的失衡,政策效益与政策产出之间的矛盾突出;二是造成了成本高度分散、效益高度集中的不合理的分配格局,拉大了贫富差距,引发社会矛盾;三是造成了政府职能结构的不合理,社会发展失衡;四是造成了公共产品缺失,企业缺乏生机和活力,经济发展后劲不足。诚然,“为了满足自己生存的需要,人类从事的第一件事就是生产满足自身需要的物质资料”。①经济建设是这种生产活动的主要形式。但是,经济建设本身并不是目的,而是满足人的全面需要、实现人的全面发展的手段。如果以经济发展来挤压甚至否定社会其他方面的发展,最终将影响社会的整体发展,进而影响人的全面发展。因此,民族自治地方政府经济本位的政策理念亟待创新。

当然,创新民族自治地方政府的政策理念,不是要抛弃经济本位的理念,否定经济发展的重要性,而是要进一步深化以经济建设为中心这一政策主题,只是这种深化是用以人为本的理念作为引领,在政策过程中要更加重视人文关怀,即是说,要树立“以人为本”的政策理念。这种政策理念的意义在于:第一,有利于民族自治地方的公共政策更加关心民生、改善民生,增进政策的合法性,减少政策执行的阻力;第二,有利于调整民族自治地方的政策结构,促进社会各方面的均衡协调发展;第三,有利于尽可能地实现民族自治地方政策成本和效益的公平合理的分配,缩小贫富差距,缓和社会矛盾,为经济的发展创造良好的环境;第四,有利于培育民族自治地方公民的公民意识和政治能力,实现决策的民主化、科学化,提高政策的质量和政策过程的有效性。

政策理念是以文化的形式存在的,因而创新民族自治地方政府的政策理念,必须立足于政策文化的建设。然而,政策文化建设并非易事,会受到原有的政策行为观念、信念和规范的影响。因此,创新民族自治地方政府的政策理念是一个长期的艰巨的过程,需要从理论认识到实践巩固的不断反复。首先,应深化对经济发展的工具性价值的认识,明确经济发展只是促进社会全面发展进而实现人的全面发展的手段,避免用经济发展来挤压甚至否定其他方面的发展;其次,打破经济主导的政绩考核指标体系,淡化经济指标在绩效考核中的权重,构建以人本理念为指导的激励和约束机制,为政策理念的创新提供激励;再次,展开具体的以人本理念为指导的政策过程,用政策实践强化以人为本的政策理念,使人本政策理念在政府文化中沉淀下政府职能模式有两层涵义。一是指各职能间的结构和关系。这一层面的政府职能模式有平衡型、倾斜型和从属型三种类型;二是指政府职能的边界和范围,即政府介入私域的广度和深度。在这一层面,政府职能模式包括保护型、干预型、优化型、全能型和引导型五种类型。在计划经济体制残余、权力主体的权力欲望、经济发展滞后、公共财政匮乏、以经济指标为核心的政绩考核指标体系的刺激等因素的影响下,民族自治地方政府的职能模式不合理。从各职能间的结构和关系的视角看,这种不合理性表现为经济倾斜型的职能结构,政府以经济职能为主、其他职能为辅,权重过大的经济职能造成其他职能的萎缩;从政府介入私域的广度和深度的视角看,则表现为全能型的政府职能范围,政府在职能供给过程中存在着过度“侵占”私营组织和第三部门活动空间的巨大惯性,全能主义政府的身影随处可见。

民族自治地方政府不合理的职能模式直接造成了如下两个问题:一是社会各方面的均衡、协调发展对政府的职能需求与经济从属型模式下的政府职能供给之间的差距过大,导致经济以外的发展缺乏必要的引导和管理,社会各方面的发展极不平衡;二是经济社会和公民社会的发展对有限政府的需求与全能型政府职能模式之间的矛盾突出,造成市场发育水平低、市场化进程缓慢、社会发育不良、社会机制不健全、政府的宏观调控机制与市场经济的调节机制无法实现有效的衔接等后果。因此,在民族区域自治建设的过程中,应通过渐进式的行政改革促进政府职能模式的不断改进,构建适度平衡型和引导型的政府职能模式。这种职能模式的构建,一方面,有利于遏制民族自治地方政府职能供给过程中普遍的越位、缺位、错位和进位现象,给经济以外的发展以必要的引导和管理,促进社会各方面的均衡协调发展,防止“长短腿”现象;另一方面,有利于打破“强政治社会、弱经济社会和公民社会”的格局,加快市场化进程,提高社会发育水平,健全社会机制,提升政府职能供给的有效性。

对于民族自治地方而言,改革和完善政府的职能模式,任重而道远,需要长期的努力。在当前的民族区域自治建设中,必须切实做好以下几个方面的工作:第一,在政府的职能激励机制中赋予统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督等指标以更大的权重,为职能主体构建适度平衡和引导型的政府职能模式提供动力;第二,转变“经济本位主义”和“国家本位主义”的传统思想,塑造以“人本主义”和“社会本位主义”为主要价值取向的职能文化;第三,转变政府的职能方式,通过经济杠杆、信息、政策、法律等导向强化政府调控宏观经济、培育成熟的公民社会的职责。

四、少数民族干部队伍建设问题

在新世纪,少数民族干部队伍不断发展壮大,在自治州和自治县的人大和政府中,实行自治的少数民族人员担任了人大常委会主任、州长、县长,在自治机关的其他组成人员中,也配备了实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。但就整体而言,仍存在一些不足之处。在数量上,少数民族干部的数量与该民族在自治区域内所占比重不相符合。在质量上,一是知识结构不合理,拥有大专以上学历的人数偏少,且理工等自然科学专业人员较少;二是性别比例失衡,妇女干部严重不足;三是职业结构不平衡,党务行政管理人员所占的比例明显高于专业技术人员;四是少数民族干部的知识水平和能力水平不能适应自主管理本民族内部事务和地方性民族事务的要求,一些干部自治观念淡薄,不能主动争取、维护和行使自治权。

民族区域自治的核心在于自治民族享有自治权。自治权的实现依赖于自治机关的民族化,而自治机关民族化的关键则是自治机关干部的民族化。因此,加强民族区域自治建设,必须不断发展壮大少数民族的干部队伍。只有具备一批在数量上和质量上都达到一定水平的少数民族干部,才能更有效地促进民族自治地方社会的发展、实现各民族共同的繁荣发展。因而要着眼于现实,从数量和素质两方面强化少数民族干部队伍建设。在数量上,要继续大力培养和提拔少数民族干部,逐步实现少数民族的干部同该民族在当地民族构成中的比例相适应,并在干部数量上给予少小民族适当的照顾。在质量上,应从知识和能力等方面提高少数民族干部的整体素质。为此,第一,进一步加强培训,加大力度在各大专院校开办各种类型的民族干部专修班,组织民族干部离职培训,提高民族干部的知识水平和学历水平;第二,健全和完善民族干部定期轮训制度,提高民族干部的理论水平和政策水平;第三,强化组织民族干部到外地特别是经济发达地区进行参观考察的工作,开阔民族干部的视野,更新陈旧观念。

五、民族法制建设问题

从法制的视角看,民族区域自治体现为一系列尊重、体现和保障自治民族各项平等权利的法律法规。坚持和完善民族区域自治制度,必须不断加强民族法制建设。诚然,目前,民族自治地方已基本上形成了以《宪法》为基础,以《民族区域自治法》为主干,包括国务院的行政法规、自治地方的自治条例、单行条例以及地方性法规和规章等一系列规范性文件组成的民族法规体系。但客观地讲,民族区域自治的法制建设仍存在一系列问题。一是《民族区域自治法》存在着体系上缺少“法律责任”条款,内容表述具有浓厚的政策性特征等问题;二是《民族区域自治法》的配套法规建设相对滞后;三是民族立法的内容单一、质量不高;四是制定和修改自治条例和单行条例的进程较慢;五是散杂居少数民族权益保障法的建设力度明显不够;六是民族法制的实施缺乏有效的监督机制。

在现代法制社会条件下,民族区域自治制度优越性的充分彰显和发挥,必须有健全和完善的民族法制体系作为保障。同时,随着社会主义市场经济体制的逐步确立,各种经济利益关系也处在不断的变化和调整之中,这种局势不可避免地会影响到少数民族政治、经济和文化等各方面的自治权利的行使。因此,新世纪新阶段的民族区域自治建设,应将健全和完善民族区域自治制度的法律体系视为又一重要目标。首先,要加强民族立法,根据新形势的需要制定相应的法律法规,并对以往的立法包括《民族区域自治法》进行适当的修改和补充,逐步形成更加完备的适应时代要求的民族法制体系;其次,进一步普及民族法制的宣传教育,提高全体公民特别是各级领导干部的民族法制意识;再次,要建立和健全与实施《民族区域自治法》相配套的法规体系以及执行和监督机制,强化民族法律、法规贯彻执行情况的检查和监督,加强民族执法;最后,加快散杂居少数民族权益保障法的建设步伐,为散杂居少数民族权益的保护提供法律保障。

六、各民族权利义务关系的平衡问题

中国的历史孕育了 56个民族,各民族之间是一种平等、团结、互助、和谐的关系。唯有如此,才能促进各民族的发展和进步,也才能维护统一多民族国家的稳定和统一。然而,在解放前,我国各民族地区以及各民族特别是汉族与少数民族之间在发展水平、民族权利、民族义务等方面存在着巨大的差距和不平等。基于这种差距和不平等,我国逐步 “实行了一种以少数民族利益为基本取向的民族政策”②,并在民族区域自治的过程中“大力提高各个少数民族的社会地位和政治地位”③,有效地缩小和降低了各民族地区之间、各民族特别是汉族与少数民族之间原有的差距和不平等。然而,在此过程中,新的民族性权利和利益的失衡问题却越来越突出,主要表现在:一是自治民族与非自治民族的权利不平衡呈拉大之势;二是自治主体重视权利而轻视义务的问题渐趋严重;三是某些少数民族特别是自治民族的政治权利和利益需求过度增长;四是获得利益的方式和能力有很大差异的不同民族群体在利益实现水平上产生了新的差异,民族性利益分化逐渐加深。

诚然,造成新的民族性权利和利益失衡的原因是多方面的,但族际主义取向的民族政策无疑是一重要因素。因为,族际主义取向的民族政策将民族自治地方内的不同民族区别开来对待,这必然造成各民族在获得权利和利益以及所承担的义务方面产生新的差距和不平等,进而导致民族自治地方内的非自治民族特别是汉族产生了双重受挫感,即相较于非民族地区人民的高水平生活和本民族地区内部获得更多权利和利益的民族而产生的挫败感。因此,在民族区域自治建设的实践中,应对现行民族政策的价值取向进行调整,用区域主义代替族际主义,以期平衡民族自治地方内各民族间的权利义务关系。当然,用区域主义代替族际主义,并不是不要照顾少数民族的利益,也不是不要促进民族自治地方的发展,而是要促进民族自治地方内部的各民族平衡发展。区域主义取向的民族政策的基本逻辑,就是要按照社会发展水平的差异,将全国范围内的民族自治地方划分为不同的区域,对生活于同一区域内的不同民族,均按相同的民族优惠政策给予照顾和支持。

①马克思恩格斯选集 (第 1卷 78页)[M].北京:人民出版社,1995;②③周平 .中国族际政治整合模式研究 [J].北京:政治学研究,2005(2).

An Analysis of the Key Issues concerning the Construction of Regional Autonomy

Tang Fayuan

China havemade the great historical achievement in the construction of regional national autonomy,at the same time,a great deal of problems exist,which include the two way loss of the autonomy,the completion of the government’s policy course,the innovation of the government’s policy idea,the construction of the government’s function mode,the construction of the contingent of national cadre,the construction of the national legal,the equilibration of the new unequal of national right and interests,and so on.In the new century,the construction of regional autonomy of China aims to solve these problems,on which the future achievements rely.

RegionalAutonomy;NationalAutonomousAreas;Construction of RegionalAutonomy

【作 者】汤法远,云南大学公共管理学院博士生,昆明:650091

D562

A

1004-454X(2010)01-0006-005

[责任编辑:覃彩銮 ]