以规则话语应对国际贸易争端论析

陈爱蓓

“绿色经济”与碳标准

绿色经济最早起源于欧洲,发展于欧盟与日本,从理念的诞生到实践,已有十余年的历史,这本是社会进步一种标志。然而,在这一轮全球性经济危机中,一些发达国家和地区频繁利用环境保护手段,推行贸易保护,使绿色经济蒙上了浓厚的政治色彩。当前,美国通过倡导绿色经济概念,一方面为其国内经济寻找新的增长点,另一方面在气候变化、节能减排等全球议题中获得战略主动;欧盟通过制定农药残留、铅含量等标准来设置技术门槛;部分发达国家提出要对进口产品征收“碳关税”。虽然这些策略在理论研究、政策设计上都占据上风,并在国际上占领了“道德”高地,但是,绿色经济暗含的战略性贸易保护动机是不容置疑的。全球环境问题实际上是经济、能源和发展方式相互交织的问题,绿色经济和碳政治给全球气候与环境问题谈判带来很多不确定因素的同时,也为中国发展绿色经济,争取国际贸易规则话语权提供了契机。

(1)WTO法律框架下碳关税等措施的合法性尚不确定。WTO宪章规定,WTO的宗旨是“通过有效地降低关税和减少其他贸易壁垒以及取消国际商业中的歧视待遇,以提高生活水平”。WTO这样的宗旨和制度安排,背后的核心价值取向是鼓励自由贸易,认为私有产权、市场竞争和法治社会是人类最有效的制度安排,环保只有在这个框架内才能得到妥善的解决。因此,WTO提出“为持续发展的目的而扩大对世界资源的充分利用,寻求对环境的保护和维护,并根据各自需要和不同经济发展水平情况加强采取各种相应措施”。目前,部分发达国家征收“碳关税”的逻辑是,来自发展中国家的进口产品由于在本国生产时排放了“二氧化碳”,“牺牲”了共同环境,要向其征收补偿税款。欧盟和美国在这方面都开始有所行动。美国于2009年通过了《清洁能源和安全法案》,规定美国将对未达到美国碳排放标准的外国产品征收高额惩罚性关税。欧盟也通过制定相关政策,意图通过气候变化方面的诉求来实现保护主义,这可能危及WTO重要基石之一的最惠国待遇原则。如果“碳关税”条款在WTO中合法化,最惠国待遇关税将与碳排放量全面挂钩,这将使最惠国待遇原则岌岌可危。当前,由于“碳关税”征收的基础是什么,国际上尚没有统一的标准,美国等西方国家一旦实施,相关措施很容易具有“武断性”和“不合理性”,从而有违WTO规则。

(2)对话“碳政治”须依靠国际规范。首先,我国要善于运用“国际法高于国内法”的法理原则。发达国家企图实施“碳关税”违背了《京都议定书》确定的发达国家和发展中国家在气候变化领域“共同而有区别的责任”原则,是“以环境保护为名,行贸易保护之实”。在“碳标准”中,国际公约和《京都议定书》之类的国际法对我国有利,相反美国的《清洁能源与安全法案》以及欧盟国家通过的征收“绿色关税”等国内法不利于我国。我们目前的减排压力与其说来自国际法层面,不如说来自欧美国家的国内法层面。因此,在气候问题上强调国际法高于国内法,能为反击美国和欧盟各国的国内立法奠定合理的法理基础;其次,要使规则的解释有利于我国。如何测量和计算每个国家的“碳排放量”,如何在法律上分割碳排放权,直接影响着“碳政治”的利益分配。目前,国际通用的计算方法是从生产角度来计算每个国家的碳排放量。但是,如果从消费的角度来计算,在每个国家碳排放量中扣除出口产品中的排放,并将其计算到产品进口消费国的“碳排放量”中,就对中国非常有利。而且,当前各国碳排放量计算以国家为单位,采取“国家碳排放总量指标”,我国的碳排放量因此仅次于美国,如果采用“人均碳排放量指标”,那么我国碳排放量排名会远远落后于发达国家。所以,我国应重视在国际谈判中积极地提出一套更为合理的碳排放量计算标准,以影响国际规范的解释。

反知识产权垄断与技术标准

商务部的一项调查显示,我国每年约有70%左右的出口企业遭遇到国外技术型贸易壁垒的限制,在这些技术壁垒中,多与知识产权有关。由知识产权因素造成的贸易纠纷,是未来我国规范市场竞争秩序需要着重化解的问题。在应对国外技术贸易壁垒方面,我国应进一步明晰反知识产权垄断操作规范和推动中国在国际技术标准领域的话语权。

一是细化反知识产权垄断的法律规范。知识产权与垄断利润和价格歧视往往是直接牵连的。有资料显示,中国生产的DVD每台要交的各种专利费是20美元,而其出口价格每台仅为35美元,制造商每台DVD的利润只有1美元;美国微软公司WINDOWS操作系统在我国大陆市场零售价为1980元,在美国为90多美元,在日本售价合为600—1 200元人民币,在香港为1600元人民币;微软给我国内地市场大厂商的视窗98预装许可费为300元左右,而中小品牌PC厂商则达到690元,IBM公司则只需支付不到100元。我国消费者因为微软公司的差别价格一年要多支付10个亿;①王先林.跨国公司知识产权滥用行为的表现与法律规制.安徽科技,2005(3)因此,为了保证公平竞争,世界各国都非常重视反知识产权垄断和滥用的法律规范。目前,我国尽管已经出台并实施了《反垄断法》,但并没有配套的法律来遏制知识产权的滥用行为。我国《反垄断法》第55条规定:“经营者依照有关知识产权的法律、行政法规规定行使知识产权的行为,不适用本法;但是,经营者滥用知识产权,排除、限制竞争的行为,适用本法。”然而,对什么是滥用知识产权,什么是排除、妨碍竞争,并没有明确的规定,需要借鉴美国、欧盟、日本和我国台湾地区的相关经验,制定符合我国国家利益的相关规定。对拒绝许可、搭售行为、差别对待、掠夺性定价、过高定价、知识产权交叉许可与联合经营等知识产权垄断行为做出明确的定义和相关惩罚条款;适当调低知识产权的保护年限;建立专门的知识产权准入审核和监管机构,对于知识产权的消费者进行保护。

二是创建中国的国际技术标准。近年来,中国企业因卫生、安全、环境等具体的技术指标不合格而被外国制裁的案例越来越多,其中的原因,一是新的国际标准层出不穷,二是各国有不同的技术标准。因此,国际技术标准既是一种贸易壁垒,也一张通向国际市场的通行证,一旦达到国际标准,就解除了入市障碍。随着全球化的进展,技术标准对国家利益具有越来越重要,新型的国际贸易新壁垒也主要体现在技术标准上。所以,在现代经济体制下,掌握了标准就等于掌握了市场的主动权,否则就只能搞附加值低的替代加工。目前,中国企业要走出去,就必须熟悉国际上标准之争的竞争策略,并根据国情和WTO《技术壁垒协议》的规定,在国家安全、防止欺诈、保护环境、保护人类健康和安全、保护动植物生命和健康等五个正当目标的范围内,推出自己的技术标准和法规,争取国际同行认可。

企业社会责任与国际劳工标准

西方国家对中国的贸易制裁措施往往有较多的政治原因。金融危机以来,西方国家的高失业现象是很敏感的政治话题。比如美国为兑现总统竞选期间“保护制造业工人利益”的承诺,就牺牲中国的经济利益,就中国输美轮胎案,美国钢铁工会单方面申诉,认为中国输美轮胎增加造成美国5 000多个工作岗位流失,要求对中国轮胎征收惩罚性关税,美国据此做出了对中国输美轮胎征收反补贴税的决定。①肖婧等.美媒称轮胎案中国表现得当胡奥会将谈贸易摩擦.经济参考报,2009-09-10从此案的视角出发,当前的国际贸易摩擦,主要的症结在于发达国家与发展中国家的劳工标准存在着巨大的差距,世界自由贸易对于发达国家和发展中国家的劳工有着完全不同的利益,资本的流动青睐于劳动力成本低的国家,贸易和投资繁荣的地区并非是劳动者福利高的地区。从世界范围看,21世纪的世界自由贸易对发展中国家及其企业、劳工有利,而对发达国家及其劳工不利因素较多。企业和资本按照惯性将不停地向劳动力更低的国家寻求超额利润时,最终使各国达到接近平均的富裕水平。在此期间,它将降低发达国家劳工的工资水平,提高发展中国家劳工的工资水平,直至两者大致平均。①阚敬侠.从美国新贸易保护主义和法国工人罢工看国际劳资关系的治理.北大法律信息网,2009-02-05因此,中外经贸摩擦在很长的时期内,将受制于发达国家的劳工利益是必然的。

针对国际劳工标准的客观差异,我国不能以牺牲中国劳工权益参与竞争,也不能超越经济能力提高中国劳工的经济收入。具体而言,在与发达国家进行谈判时,应尽力争取有利于发展中国家的制度安排,发展中国家不可能在短期内提高本国的劳工标准,要争取有利于发展中国家的标准或例外条款。同时,应当要求发达国家在资金和技术等方面提供援助,用于提高发展中国家的劳工标准推广。另外,就是加快批准《国际劳工公约》和对企业社会责任的认证。到目前为止,我国共批准了23个国际劳工公约,仅占全部国际劳工公约的17%,不及各会员国平均数目的1/3,这与我国作为国际劳工组织的创始国地位不相适应。我国应加快批准国际劳工公约,尤其是我国已经具备基本条件的公约。以此,扩大我国的国际影响,并在我国的出口企业中,要加快企业“社会责任”标准(如SA8000等)的认证。

参照国际劳工标准,完善和加强中国的劳动标准立法也是当务之急。我国的劳工标准立法有较好的传统基础,在最低工资、工时、劳动安全卫生、女职工和未成年人劳动保护等方面均有明确规定,但法律的操作性还不够,需要使劳动法规进一步趋于细化。现行的劳工标准与国际劳工标准有较大差距的部分,诸如,在自由结社和集体谈判、平等就业、强迫劳动和童工使用等方面,有责任及时改进。当前,完善劳工标准立法,最可行的办法就是用单行法规的形式建立劳动关系中几个根本方面的最低标准,而在其他方面则由当事人通过谈判加以调节,通过出台《社会保险法》、《社会保障法》、《集体合同法》、《劳动合同法》、《劳动监督监察法》、《劳动争议处理法》、《反歧视法》以及《反不正当劳动行为法》等与《劳动法》配套的法律,建立完善的劳工权利法律体系。

解决问题的出路

当前,很多专家有一个含糊的抽象理论,即确立务实的双边磋商解决方案。事实上,从贸易争端的解决机制来看,双边贸易磋商机制在解决贸易摩擦中是一种常用的方法,但往往无益于贸易摩擦的有效解决,WTO的争端解决更讲规则与程序。

1.化解摩擦要依靠国际贸易规则话语

美国和欧盟不断对来自中国的产品采取各种贸易救济措施,国内有关行业疲于应对。这表明,我们对欧、美等国家采取的救济措施缺乏足够的准备,相应的措施不力。欧美的贸易限制是有一定法律依据的,那就是中国加入WTO法律文件之一的《中国加入工作组报告书》,由于报告书的一些条约用语比较松散,以至于WTO成员国只要想利用相关条款达到限制中国贸易的目的,非经由WTO争端解决机制裁决,难以认定这些国家的救济措施是违反WTO规则的,而WTO遵循条约约定至上的法律原则,不考虑条约约定本身以及约定实施结果的公平性。国际义务的履行,政治和外交之外,法律占有很大的比重,依据WTO多边规则比靠双边的,主要依靠政治、实力解决问题的途径要可靠。因此,要适当调整过去只依靠双边解决问题的传统做法,养成尊重、遵守、适用多边规则与机制的习惯,要敢于和善于在WTO法律框架下解决贸易争端。许多提到WTO的争端,其目的并不完全在于争端事件本身的对错、争端各方的输赢,更在于裁决结果对今后贸易秩序所起到的规范作用,这才是每一个具体的争端裁决结果的核心价值所在。WTO解决争端最重要的方式是要求违反规则的成员修改其规则,而不是授权贸易报复。因此,我国的相关企业要学会从规则上降低对出口不利的根源的做法,积极争取解决贸易争端的主动权,更加主动地组织国内产业参与争端解决,变被动为主动,变后期应对为前期预防。

在改善我国出口产业外部环境方面,我们首先需要力争改进世贸组织有关规则,加大政府交涉、磋商和法律抗辩力度,消除、改进其中不公平和不明晰的条款,以此赢得相对宽松的国际贸易政策环境。近年来,随着国力增强,中国发言权不断加强,已经进入了由美国、欧盟、印度、巴西、澳大利亚等国组成的WTO规则谈判核心圈,从而可以将自身的利益诉求体现在WTO规则之中。因此,要有效地应对贸易摩擦,除了做规则的遵守者,更要参与到规则的制定和解释中去。另外,中国国内相关法律的修订对合法解决中外贸易摩擦也非常重要。当前,哥本哈根气候会议的中心议题碳排放,表面上是应对气候变暖的手段,本质上是各国根据自身经济实力所得到的额度——碳排放权之争。今后各国国际收支平衡、贸易摩擦、汇率问题都会与碳市场联系起来,我国作为全球最大的清洁发展机制项目注册国,在碳减排交易市场上却没有定价权,处于全球碳交易产业链的低端,无法在碳交易市场掌握规则话语权,因此,需要建立一个包括碳排放在内的统一的排放权市场,修订相关标准,以增强在碳排放方面的话语权;就保障措施而言,我国的问题是出台相关法律,以解决WTO有关协定的条款对如何认定“产业损害或产业损害威胁”规定的问题。美国《1974年贸易法》第“421条款”是根据2000年中美关系法案补充写入的,并在与中国加入WTO相关的中美协议过渡性保障条款中加以体现。根据该条款,如果美国国际贸易委员会认为,中国出口至美国的产品数量的增加或者所依条件,对同类产品或直接竞争产品的生产商造成或威胁造成市场扰乱时,此美国国内产业可以接受保障措施救济。“市场扰乱”把WTO《保障措施协议》的“严重损害”改成了“实质损害”,从而使援用保障措施的条件放宽了。①尹晓春.WTO保障措施规则与美国对华特保措施规则比较.国际商务研究,2007(2)目前,我国的《对外贸易法》还不具有可操作性,国家贸易法律尚没有恰当的对策应对国际贸易争端,只能应用国际贸易法及WTO规则去据理力争,加紧完善《对外贸易法》的已是当务之急。

2.内部贸易政策的调整仍是关键

学界普遍认为,即使经济全面复苏,2010年及以后中国的出口也不会再现2008年之前那样的高速增长,这有两个原因:一是外需持续低迷,欧美等传统市场的消费者不会再像之前那样超前消费;二是从主观上来说,出口的平稳增长而不是快速扩张将是贸易结构调整的必然结果。因此,要化解贸易摩擦力所带来的负面影响,实现贸易增长,内部贸易政策的调整将非常关键。

首先,加快贸易结构调整。美国越来越多的企业正利用“337调查”这一法律手段,对中国商品设置障碍,说明知识产权保护是我国进出口贸易的软肋。我国过去的贸易增长主要依靠低成本的优势,依靠要素的投入,如资金、资源、土地、劳动力等,属于粗放型增长。随着经济的发展,企业需要加快自主创新,谋求进入产业价值链的高端。一是对于某些自然资源型的出口商品,要尽量提高其出口加工程度,以避免某些国家为保护资源和环境,对自然资源密集型产品出口的征税和限制;二是对于一般工业制成品,要通过深加工和精加工,增加其出口附加值,提高产品的技术标准、安全标准、卫生标准和环保标准;三是企业要以国际市场需求为导向,实现竞争优势向高层次的品牌、技术等方面转移。政府应着力研究解决完善技术创新和结构升级的制度条件,化解制度约束,加强知识产权保护,使技术创新和结构升级能够获得更高的比较利益。

第二,扩大服务贸易出口。目前,全球服务贸易发展越来越迅速,在贸易中的比重不断提高。据统计,全球服务贸易出口额占商品与服务出口总额的比重为19%,美国为29.6%,日本和德国为14.1%。①国务院办公厅资料.转变外贸增长方式.中央门户网站.www.gov.cn,2009-03-15我国是一个商品贸易大国,服务贸易发展相对滞后。因此,扩大服务贸易规模,改善对外贸易结构,是提高参与国际分工和竞争能力,转变外贸增长方式的重要举措。要努力促进服务业的发展,没有发达的服务业,服务贸易就不可能有大的发展。通过建立和完善符合国际规则的服务业和服务贸易统计分析体系、监督管理体系和政策支持体系,鼓励重点领域的服务贸易出口。扩大旅游市场,拓展国际运输、机械设备维护、货物贸易结算等传统服务发展空间;发展信息网络服务、视听娱乐服务、知识产权与专利服务、软件和信息服务外包、技术转让等新兴服务业,稳妥地扩大服务业的对外开放,鼓励外资参与商贸、软件开发、物流服务等行业投资;同时,尽快完善我国服务贸易法律规章,建立不同层次、内容齐备的服务贸易法律体系。

第三,推进市场多元化。如果出口贸易过于集中,容易形成买方垄断,造成对出口商品市场和价格的控制,甚至附加一些不合理的要求,也容易受制于固定的国际分工模式,不利于提升在国际分工中的地位。因此,企业应通过调整和完善出口战略,实现市场多元化,分散被采取反倾销、反补贴等措施的风险,减少贸易摩擦。今后,中国外贸市场多元化的重点,应是推进开发新兴的发展中国家的市场,这些国家的加速工业化会给带来很多机遇。但开拓发展中国家市场有一些自然及人文障碍,比如,这些国家经济发展水平低、贸易规模不大、外汇短缺、交通运输不便、气候不利等。应在政策上对发展中国家出口有所倾斜,如提供税收优惠、出口风险担保和运输担保等。企业开拓国际市场首先遇到的是大量市场进入的法律问题。我国有些企业对国际贸易规则不熟悉,对市场开拓对象法律的不了解,对加入WTO后新贸易规则一知半解,往往很难适应国际竞争。因此,一些企业依靠自身力量无法独立解决的法律问题,需要政府以建立法律援助体系的方式予以支持。

第四,以“走出去”带动出口。中国的对外贸易要学习日本、韩国在上世纪90年代的模式,不仅是扩大商品、服务出口,也要鼓励企业对外投资。通过扩大对外投资来实现企业更大规模的发展,并带动产品的出口。在选择走出去的产业时,一要选择净出口额大、对国际市场依赖程度高、受贸易壁垒影响较大的产业,把一部分加工生产能力转移到第三国,绕开国外对我国设置的贸易壁垒;二要选择那些具有潜在比较优势的产业,引导这类企业走出去实现市场内部化,并在市场内部化的过程中,掌握科技的最新动态,以此带动国内相关产业的升级;三是选项择一些在国内即将淘汰,出现了过剩生产能力,但在其他发展中国家还有一定生存空间的产业,比如像纺织业、家电业等;四是独具民族特色,可以到其他国家直接投资的产业。从法律法规层面上看,我国“引进来”的法律及相关实施细则已相当完备,但对企业海外投资的规划却没有上升到法律层级。应该参照日本、韩国等国通过制定法律对企业海外并购进行政策引导的做法,完善鼓励我国企业走出去的政策法律体系,从更开阔的法律层面,调整贸易政策,化解中外贸易摩擦。