域外行政公益诉讼原告资格的嬗变与借鉴

□吴 凯

（广州市委党校荔湾分校，广东广州510360）

域外行政公益诉讼原告资格的嬗变与借鉴

□吴 凯

（广州市委党校荔湾分校，广东广州510360）

原告资格的确认是整个行政公益诉讼过程中的核心问题。笔者基于行政公益诉讼原告资格的语义分析，通过对美国、英国、法国、德国等域外行政公益诉讼原告资格的比较与借鉴，试图从内涵和外延两个层面，建构我国行政公益诉讼原告资格的抽象标准和起诉主体。

原告资格；公益诉讼；行政诉讼；诉讼制度；公共利益

“没有原告就没有法官。”古罗马的这一法谚非常形象地说明了原告在整个诉讼过程中的重要地位。特别是在英美法系国家，享有原告资格即被认为享有了被诉行政行为的诉权，诉权的核心问题就是原告资格的确认。［1］（p621）在我国，大量的行政公益诉讼案件被拒之于法院大门之外，其中最主要的原因在于原告起诉资格的限制。可以说，原告资格的限制已经成为我国建立行政公益诉讼制度的瓶颈。因此，对行政公益诉讼的原告资格进行探讨，就成为研究行政公益诉讼制度的一个不可回避的现实问题。实际上，行政公益诉讼原告资格问题已经成为我国建立行政公益诉讼制度急需解决的一个核心问题。

一、行政公益诉讼原告资格的语义分析

从语义上看，“资格”即意味着限制，“原告资格”的概念表明，并非每个主体都可以依自己的意愿启动诉讼程序。实践中每一个启动诉讼程序的人，都必须具备一定的条件，即要受到这样或那样的限制。［2］（p216）根据《布莱克法律大词典》的解释，原告资格，又称之为起诉资格（standing to sue），是指某人在司法性争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够的利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。［3］根据布莱克的定义，原告资格主要包括两个方面的限制：一是属于司法性争端的范畴；二是该司法性争端对起诉人的影响是否充分。也有学者从形式和实质两个方面来分析原告资格的涵义：原告资格具有双重涵义，即在形式上是指能否启动诉讼程序的资格，而在实质上是指能否让法院对其争议进行实体审查的资格。［4］（p112）

但是，也有学者认为，行政公益诉讼原告资格的命题本身似乎就包含着一个无解的悖论：一方面，在现代国家权力配置中，立法创制法律，司法实现争议中的法律，行政实现公共利益。［5］（p130）因而行政机关多半被视为公共利益的直接代表和化身，其任何行为或不作为都攸关公共利益，因此，任何人在任何时候都可以对行政机关的行为提起诉讼。至于诉讼是否在理，有没有依据，那是影响和决定诉讼结果的因素，并不影响其诉权的享有。因此，对提起行政公益诉讼的主体进行任何限制看起来都背离维护公共利益的目的。另一方面，原告资格则要求对起诉人必须进行必要的限制，既防止利益无关者占用司法资源，同时也避免好事者扰乱行政机关正常的工作秩序。也许正是这一逻辑悖论决定了即使在西方法治较发达的国家，行政公益诉讼制度化的实践虽已经年累月，但是在立法上也无法对行政公益诉讼的原告资格作出抽象的一般规定：要么通过相关立法“个别规定”，要么借助于判例确立行政公益诉讼原告资格类型。［6］（p217）

笔者认为，我国可以从内涵和外延两个层面界定行政公益诉讼的原告资格：一方面，在内涵上对行政公益诉讼原告资格作出抽象标准的一般规定；另一方面，在外延上对行政公益诉讼原告资格明确具体的起诉主体。

二、域外行政公益诉讼原告资格的嬗变

（一）域外行政公益诉讼原告资格的嬗变历程。

⒈美国行政公益诉讼原告资格的嬗变。美国被认为是现代行政公益诉讼制度的创始国，其原告资格标准的一个显著特点是首先从判例法方面突破对原告资格的立法限制，成文法的发展往往是滞后的。一系列判例显示了美国行政公益诉讼原告资格经历了“严格限制——适度放开——谨慎操作——再度松动”的嬗变。早期的司法判例对原告的起诉资格持一种严格限制的态度。1937年，美国联邦最高法院在审理“田纳西电力公司诉田纳西流域管理局”一案中确立了严格的“法律权利”标准。依据“法律权利”标准，除非原告能够积极证明其法律上保障的权利已经或者正在遭受侵害，否则原告不具有起诉资格。［7］1972年，联邦最高法院在审理“赛拉俱乐部诉莫顿”一案中确立了开放的“实质可能性”标准，即原告只需证明对违法行政行为进行司法审查能够减轻其所受的环境损失的“实质的可能性”。依据“实质可能性”标准，如果一个组织的成员将因违反环境法规的行为而受到严重的影响，该组织就享有原告资格。［8］1992年，联邦最高法院在审理“鲁坚诉野生生物保护协会”一案中再度确立了严格的“事实损害”标准。依据“事实损害”标准，要求原告必须证明被告的被控行为直接损害了自己特定的、明确的、真实的和具体的个人利益。据此，联邦司法实践中逐渐确立了以下三个原告资格标准：一是原告受到了一个具体的和独特的事实上的损害（injury in fact），该事实损害是真实的或即将发生的（actual or inuninent）；二是该损害可以公正地追溯至被告的违法行为；三是该损害可能（而非推测）会被法院所作的有利于原告的判决得以救济。［9］（p236）2000年，联邦最高法院在审理“地球之友诉兰得洛环境服务公司”一案中确立了开放的“利害关系”标准，即原告拥有的足够的私人利害关系（包括娱乐、美学和经济等利益）或多或少受到了违法行为的影响。地球之友案大大突破了鲁坚案所确立的严格的原告资格标准，放宽了对公民诉讼的原告起诉资格要求，使得原告可以比较容易确立自己的起诉资格，在美国行政公益诉讼，特别是环境行政公益诉讼中具有里程碑的意义。

⒉英国行政公益诉讼原告资格的嬗变。相对美国而言，英国在行政公益诉讼司法救济方面比较保守。19世纪的英国，因恪守“无利益即无诉讼”的传统观念，以致关闭了公共利益和公共权利的救济之门。“除非某个人有着自己的个人冤情，否则，法院是不愿意让任何人跨进自己大门的。一般来讲，一个人必须指出他自己的哪些合法权利受到了侵犯或哪些财产受到了损失，如果他仅是成百或成千的受害者之一，他就没有足够的资格来法院起诉。”［10］（p125）换言之，当事人只有在本人的法定权利受到侵害时才有起诉资格，即原告起诉只能以与自己权利或法律上的利益有直接关系为限。否则，即使因行政机关的行为遭受重大的非法律错误的损害，当事人也没有起诉的权利。这种原告资格标准被称之为“直接利害关系人”原则。英国之所以确立“直接利害关系人”原则作为原告资格标准，除了受到民主发展进程所形成的特定立法价值取向影响之外，还基于这样一种担心，即如果原告范围太宽，就会有很多人滥用起诉权，而行政机关则被裹缠于大量毫无实际意义和价值的诉讼中，影响社会效率和社会公共利益的实现。［11］但是，随着行政权力的不断膨胀，行政行为侵犯非特定行政相对人的非特定权益的现象越来越多，继续坚守原告资格的“直接利害关系人”标准难以维护当事人的合法权益、实现司法公正。1977年司法改革之际，修改后的英国最高法院规则第53号令中对原告起诉资格作出这样的规定：“除非法院认为申请人与申请事项是否有足够的利益，否则，不予批准申请许可。”据此，当事人在司法审查中，不论申请任何救济手段都取决于对申请事项是否有足够的利益。也就是说，“足够利益”标准是法院受理司法审查起诉案件的法定标准，也是判断原告是否具有起诉资格的法定标准。［12］“足够利益”标准明显突破了“直接利害关系人”标准对原告资格的苛刻限制，降低了原告的起诉门槛，扩大了原告范围。

⒊法国行政公益诉讼原告资格的嬗变。在法国，越权之诉是指当事人的利益由于行政机关的决定而受到侵害，请求行政法院审查该行政决定的合法性，并撤销违法的行政决定的救济手段。越权之诉是法国行政法上最具特色的制度，也是法国行政法在国外发生影响最大的制度。从其性质来说，越权之诉具有以下四个主要特征：一是越权之诉是一种诉讼的救济手段，不是行政的救济手段；二是越权之诉是当事人在其合法利益受到侵害时当然具有的诉讼救济手段，不需要法律明文规定；三是越权之诉属于客观的诉讼，诉讼的主要目的在于制裁违法的行政行为，保障良好的行政秩序，不在于保护申诉人的主观权利，这是一种“对事不对人”的诉讼；四是越权之诉属于撤销之诉，申诉人只能请求撤销违法的行政行为。越权之诉的独特之处在于其确立的申诉人（原告）资格“利益”标准的宽泛性：首先，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可以提起越权之诉，并不要求是申诉人的本人利益。其次，申诉人的利益包括物质利益和精神利益。例如，一个牧师可以提起越权之诉，请求撤销有损宗教尊严的行政命令；一个校友会可以提起越权之诉，请求撤销有损母校荣誉的行政决定。再次，申诉人必须在已经发生和存在利益被侵害的情况下，才能提起越权之诉；假定的利益不能提起越权之诉；但是，将来的利益如果确实存在，也可以提起越权之诉。最后，第三人如果因为违法的行政决定而个人利益受到直接侵害时，也可以提起越权之诉。［13］（p671－680）可见，法国通过越权之诉制度确立了行政公益诉讼原告资格的“利益”标准，而且该“利益”是一种非常宽泛的、间接的、甚至可以是道义上的利益。

⒋德国行政公益诉讼原告资格的嬗变。在德国，有一种宪法诉讼，也有学者称为民众诉讼，是指公民因宪法赋予的基本权利或其他权利受到某种法律的侵害，而向宪法法院提出诉讼，要求宣告该法律违宪并且无效的一种诉讼制度。任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能提起这种诉讼。［14］（p188－189）“宪法权利”具有以下特征：一是该权利必须是宪法明确赋予公民的权利；二是被侵犯的权利包括已经发生、正在发生，甚至将要发生的权利；三是该权利所涉及的利益可以是本人的利益，也可以是他人的利益，当然包括集体利益和国家利益。其次，德国建立了团体诉讼制度。根据《行政程序法》，公益团体可以提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可和项目批准等行政公益诉讼。另外，德国还建立了公益代表人诉讼制度。该制度授权联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公共利益代表人，参与联邦最高行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼。检察官属于司法行政官，只接受政府的命令和约束，在行政诉讼中作为参加人参与诉讼，为了维护公共利益，可以提起上诉和要求变更。［15］（p136）对于团体诉讼和公益代表人诉讼制度的原告资格，德国法院仅仅坚守“值得法律保护的事实上的利益”标准。该“利益”具有以下特征：一是该利益是值得法律保护的；二是该利益是事实上的，而非想象中的；三是该利益属于公共利益；四是该利益包括物质利益和非物质利益。由此可见，与“宪法权利”标准相比，“值得法律保护的事实上的利益”标准更加宽泛。

（二）域外行政公益诉讼原告资格的嬗变特点。

通过对美国、英国、法国以及德国行政公益诉讼原告资格标准的分析与比较，笔者发现他们具有一些共同特性和规律。

⒈原告资格标准的宽泛性。随着公益意识的增强，传统的法定权利标准和直接利害关系标准受到了前所未有的质疑和挑战，迫使在司法实践中不断降低原告起诉资格标准。正如施瓦茨所言：“行政法方面的任何变化都没有原告资格方面的变化迅速。在最近几年中，原告资格的栏杆大大降低了。”［16］（p419）各国原告资格标准都经历了由严格限制到逐步放宽，从法定权利向法律保护的利益甚至是法律上值得保护的利益或事实上的利益的扩张。［17］例如，在美国，行政公益诉讼原告资格标准经历了“法律权利——实质可能性——事实损害—利害关系”的嬗变历程，呈现出“严格限制—适度放开—谨慎操作—再度松动”的嬗变轨迹；在英国，行政公益诉讼原告资格标准经历了“直接利害关系人—足够利益”的嬗变；在法国，通过越权之诉制度确立了行政公益诉讼原告资格宽泛的“利益”标准；在德国，通过宪法诉讼以及团体诉讼和公益代表人诉讼等制度确立了行政公益诉讼原告资格的“宪法权利”标准和“值得法律保护的事实上的利益”标准。由此可见，无论是以美国和英国为代表的英美法系国家，还是以法国和德国为代表的大陆法系国家，原告资格标准都在不断降低。

⒉起诉主体的广泛性。美国通过设立公民诉讼、纳税人诉讼以及私人检察总长制度等行政公益诉讼制度，赋予包括公民、社会组织和检察机关，甚至是任何人在内的起诉主体资格；英国通过设立检举人诉讼和检察总长诉讼等行政公益诉讼制度，赋予任何个人、社会组织及特定国家机关（如检察机关）的起诉主体资格；法国通过设立越权之诉和检察机关提起公益诉讼等行政公益诉讼制度，赋予公民个人和社会团体的起诉主体资格以及检察机关的从当事人资格参加诉讼；德国通过设立民众诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼以及检察机关提起公益诉讼等行政公益诉讼制度，赋予任何公民和公益团体的起诉主体资格以及检察机关的从当事人资格参加诉讼。

⒊利益关系的不特定性。当下，行政公益诉讼原告资格标准，无论是美国的“利害关系”标准、英国的“足够利益”标准，还是法国宽泛的“利益”标准、德国的“值得法律保护的事实上的利益”标准，其所涉及的利益关系，不仅包括物质利益和精神利益，而且还包括娱乐、美学、环境等方面的利益。

⒋可诉对象的双重性。归因于西方国家建立的抽象行政行为的司法审查制度，行政公益诉讼中的“违法行为”，既包括具体行政行为，也包括抽象行政行为。例如，在美国，司法审查的范围既包括行政机关的大多数具体行政行为，还包括一些抽象的行政行为，甚至包括行政规章的制定行为；在法国，行政立法领域的行政不作为也是属于司法审查的范围。

⒌检察机关诉讼地位的差异性。关于检察机关在行政公益诉讼中的法律地位问题，学界一直存在争议。有学者认为，检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法系国家还是大陆法系国家，作为行政机关或司法机关的检察院，都具有提起公益诉讼的权利。［18］但是，也有学者持不同意见：在英美法系国家，检察机关只有在案件涉及环境公共利益时，法律才授权检察官以原告身份提起司法审查。例如，英美的私人检察总长制度即是检察官为维护国家或公共利益而提起行政公益诉讼的制度。而在大陆法系国家，检察官虽然有时作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益，参与环境行政公益诉讼，但不能以原告身份提起诉讼。［19］笔者赞同第二种观点，即检察机关在两大法系中的诉讼地位是不同的，具有明显的差异性。

⒍行政公益诉讼模式的多样性。受历史沿革和司法传统的影响，行政公益诉讼模式多种多样。例如，美国的公民诉讼、纳税人诉讼以及私人检察总长制度等模式；英国的检举人诉讼和检察总长诉讼模式；法国的越权之诉和检察机关提起公益诉讼模式；德国的民众诉讼、团体诉讼、公益代表人诉讼以及检察机关提起公益诉讼等模式。

三、我国行政诉讼原告资格的立法现状与缺失

众所周知，当下，我国并没有在立法层面确认行政公益诉讼制度，更不用说赋予当事人的行政公益诉讼原告资格。当然，行政公益诉讼属于行政诉讼的一种特殊形式，因此，从我国行政诉讼原告资格的立法现状也可以窥见行政公益诉讼原告资格的缺失。

现行《行政诉讼法》第2条明确规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第12条进一步规定：“人民法院不受理公民、法人、或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。”依据上述规定，行政诉讼原告必须同时具备以下四个条件：一是被诉行政行为属于具体行政行为，明确排除了抽象行政行为的可诉性；二是与被诉具体行政行为有行政法上的直接利害关系；三是必须认为自己的合法权益受到侵害；四是必须是自己的合法权益已经受到侵害。这样等于在立法层面上排除了行政公益诉讼制度的可能性。2000年3月10日发布的《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》（以下简称《解释》）第12条明确规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”该《解释》摒弃了“直接利害关系”的原告资格标准，确立了“法律上利害关系”的原告资格标准。“法律上利害关系”不仅仅解释为权利义务的增减、得失，只要某个行政行为对某个人或组织产生了实际影响，原则上该个人或组织就具备了原告资格。［20］因此，与《行政诉讼法》确立的“直接利害关系”的原告资格标准相比，《解释》所确立的“法律上利害关系”的原告资格标准，将我国行政诉讼原告资格范围扩展了一大步。但是，《解释》所确立的原告资格标准依然留下一些缺失：一是被诉行政行为属于具体行政行为，明确排除了抽象行政行为的可诉性；二是原告必须与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，明确排除了与被诉具体行政行为没有法律上利害关系的个人或组织提起诉讼的可能性；三是被诉具体行政行为已经发生，明确排除了将要发生的违法行政行为的可诉性；四是根据立法原意，“法律上的利害关系”一般仅指财产利益和人身利益，明确排除了精神利益，特别是娱乐、美学、环境等方面利益的可诉性；五是《解释》属于最高人民法院的司法解释，与作为基本法律的《行政诉讼法》相比，其法律位阶明显更低，因此《解释》不可能从根本上突破《行政诉讼法》关于原告资格标准的限制。由此可见，与《行政诉讼法》确立的“直接利害关系”的原告资格标准相比，《解释》所确立的“法律上利害关系”原则确实降低了原告资格标准，但是依然没有在立法层面上确立我国行政公益诉讼制度，更没有明确赋予公民、法人或其他组织的行政公益诉讼原告资格。

四、对域外行政公益诉讼原告资格的借鉴

（一）当下学界关于我国行政公益诉讼原告资格的讨论

行政公益的原告资格问题，是关系到什么人（包括组织和自然人）可以提起行政公益诉讼，并启动对行政行为司法审查的问题。在我国，究竟应当赋予哪些主体行政公益诉讼原告资格，学界正在进行广泛而热烈的讨论。综观当下学者们的观点，提起行政公益诉讼的主体主要有三种模式：一是提起行政公益诉讼的主体只能是检察机关，即行政公诉制度，自然人、法人或者其他组织要求主张对公共利益的保护时，需要先向检察机关提出，再由检察机关向法院起诉。持这种观点的学者认为，检察机关作为公共利益的代表，与公益诉讼之公共利益的基点相吻合，而且由检察机关对这些公益案件先行审查，不仅体现了司法权对行政权的监督和制约，还可以降低滥诉几率，减少法院的讼累。二是只赋予自然人、法人或者其他组织以诉讼主体资格，相当于直接建立我国的民众诉讼制度。持这种观点的学者认为，行政公诉的设计有违法理，这实际上是在法院进行司法审查前，检察机关变相行使了司法权，代替法官决定原告有无诉讼资格，这样很可能会因检察机关的不作为或以自身的价值判断为出发点而剥夺一定原告的起诉资格，从而妨碍了对公共利益的保护。三是前两种制度并存，即将行政公益诉讼的主体资格赋予自然人、法人、其他组织以及检察机关。［21］（p639－640）如上所述，美国、英国以及法国、德国均采取第三种模式，区别在于检察机关的诉讼地位不同，如作为海洋法系的美国和英国检察机关处于原告地位，可以单独提起行政公益诉讼；作为大陆法系的法国和德国检察机关处于从当事人地位，不能单独提起行政公益诉讼，只能作为从当事人参加诉讼。

（二）对域外行政公益诉讼原告资格的借鉴。

综观域外行政公益诉讼原告资格的司法实践与理论创新，行政公益诉讼的原告实际上就是从法律上赋予其在行政诉讼中拟制的主体资格，依法代表实体上的主体，对行政机关的行为提起诉讼，促进对行政活动的监督和合法权益的维护。［22］因此，笔者认为，当下，讨论我国行政公益诉讼原告资格问题，既要结合我国国情和司法传统，又要借鉴域外关于行政公益诉讼原告资格的成功实践和成熟理论，从行政公益诉讼原告资格的抽象标准和起诉主体两个层面加以分析。

⒈我国行政公益诉讼原告资格的抽象标准。笔者认为，我国行政公益诉讼原告资格的抽象标准必须实现“五个突破”、做到“五个确立”：一是必须突破“直接利害关系”标准，确立“法律上利害关系”标准；二是必须突破具体行政行为的限制，确立抽象行政行为的可诉性；三是必须突破已经发生的违法行政行为的限制，确立包括正在发生和将要发生的违法行政行为的可诉性；四是必须突破“法律上利害关系”的内涵，确立包括财产利益、人身利益和精神利益，特别是娱乐、美学、环境等方面利益的可诉性；五是必须突破司法解释的低位阶限制，在基本法律层面上确立原告资格。综上所述，笔者认为，我国行政公益诉讼原告资格的抽象标准可以概括为：行政行为侵犯公共利益的，检察机关以及公益组织、公民个人可以依法提起行政公益诉讼。

⒉我国行政公益诉讼的起诉主体。首先，检察机关可以行政公诉人身份提起行政公益诉讼。检察机关是否应当作为我国行政公益诉讼的起诉主体，学界一直存在争议。有学者认为，在现行政治体制下，人民检察院是最不适宜提起行政公益诉讼的主体，检察机关介入行政公益诉讼面临着诸多理论及现实上的障碍：一是中西检察体制殊异，域外的经验无法在中国简单复制；二是检察机关提起行政公益诉讼必然导致自身同时作为原告和法律监督者双重身份的角色冲突；三是检察机关提起行政公益诉讼逾越了行政诉讼检察监督不能干预审判权和当事人诉讼权利的应有边界。［23］但是，绝大多数学者认为，当下，在我国，检察机关可以而且应当作为行政公益诉讼的起诉主体：一是检察机关的法定职责所在。《宪法》第129条规定，中华人民共和国人民检察院是国家法律监督机关。因此，检察机关对国家法律实施包括行政行为进行监督是其职责所在。二是检察机关独立于行政机关的法律地位使然。当下，我国检察机关作为国家法律监督者，与行政机关相对独立，地位比较超脱，能够较好地履行保护公共利益的职责。三是检察机关具备基本条件。检察机关拥有一支受过专业训练的职业检察官队伍，而且享有比较充裕的物力和财力，可以有效地保障其履行法定职责。不仅如此，检察机关还应当以行政公诉人身份提起行政公益诉讼。检察机关是国家法律监督机关，同时也是公共利益的代表，检察机关提起行政公益诉讼时，不是一般的原告，应当处于公诉人地位。检察机关起诉的目的一是在于维护公共利益，二是在于对违法或不当行政行为行使法律监督权。因此，检察机关提起行政公益诉讼，既是起诉者又是法律监督者，只有处于行政公诉人地位，才能与其法定职责与法律地位相适应。［24］

其次，公益组织提起行政公益诉讼。赋予依法成立的公益组织行政公益诉讼原告资格，学界基本达成了共识。首先，公益组织的公益性质所决定的。公益组织是基于某种社会公益的需要，依法成立的社会团体法人，其宗旨是为了维护社会公共利益。因此，赋予公益组织原告资格，符合设立公益组织的目的宗旨。其次，公益组织的自身优势所决定的。公益组织拥有一支熟悉其自身业务的专业队伍，并且具备一定的物力和财力。再次，公益组织的非政府组织地位所决定的。公益组织属于独立于政府部门的第三部门，赋予其原告资格有利于对行政机关发挥监督作用。

另外，公民个人提起行政公益诉讼。我国是否应当赋予公民个人行政公益诉讼原告资格，学界一直存在较大分歧。反对者的主要理由是：当下，我国公民的法律意识比较淡薄，法律素养不高，赋予公民个人行政公益诉讼原告资格必然导致滥诉，浪费有限的司法资源。笔者赞同大多数学者的观点，可以而且应当赋予公民个人行政公益诉讼原告资格：首先，赋予公民个人原告资格具有宪法依据。现行宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”该条规定的“通过各种途径和形式”当然包括公民通过行政公益诉讼的途径和形式保护与自己有利害关系的公共利益。另外，宪法第41条进一步规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”该条规定公民享有对国家机关，包括行政机关的监督权，这也必然包含了公民通过行政公益诉讼手段对行政机关侵犯公共利益行为的监督。其次，赋予公民个人原告资格是设计行政公益诉讼制度的内在要求。行政公益诉讼制度设计的宗旨就是为了更好地保护公共利益，公共利益本来就是由公民的个体利益汇聚而成的。换言之，公民总是与公共利益具有某种直接或者间接的利害关系。再次，赋予公民个人原告资格是域外行政公益诉讼制度的通例。无论是美国的公民诉讼、纳税人诉讼、私人检察总长制度，英国的检举人诉讼制度，还是法国的越权之诉制度，德国的民众诉讼、团体诉讼等制度，都可以看到公民个人以原告身份提起或者参与诉讼的身影。最后，赋予公民个人原告资格有利于以公民权利制约国家权力。以公民权利制约国家权力，包括行政权，是当下法治国家的一个发展趋势，不仅有利于监督国家权力包括行政权力的行使，而且有利于培养公民的法律素养。

⒊检察机关、公益组织以及公民个人诉权的冲突与化解。在行政公益诉讼原告资格多元化体系下，起诉主体比较广泛，完全有可能产生诉权冲突问题，即检察机关、公益组织以及公民个人对同一案件提起行政公益诉讼。如何化解这一诉权冲突，笔者认为，首先，适用“起诉在先”原则。即先起诉的主体享有原告资格，当然阻却后起诉主体的原告资格。其次，适用“起诉中止”原则。如果检察机关、公益组织以及公民个人（或者检察机关与公益组织，或者检察机关与公民个人）同时对同一案件提起行政公益诉讼，那么检察机关优先享有原告资格，公益组织和公民个人中止原告资格；如果公益组织与公民个人同时对同一案件提起行政公益诉讼，那么公益组织优先享有原告资格，公民个人中止原告资格。但是，如果优先享有原告资格的主体怠于行使诉权或者不作为，那么诉权被阻却或者被中止的其他主体有权依次恢复行使诉权。另外，不管是因为“起诉在先”原则，还是“起诉中止”原则，先诉的判决或者裁定效力及于诉权被阻却或者被中止的其他主体。

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［24］张晓玲．行政公益诉讼原告资格探讨［J］．法学评论，2005，（06）：139－140．

（责任编辑：徐虹）

The Evolution and Reference of the Plaintiff Qualification of Extraterritorial Administrative Public Interest Litigation

Wu Kai

The confirmation of plaintiff qualification is the core subject during the process of administrative public interest litigation．Based on the semantic analysis，and through the comparison and reference of the plaintiff qualification of extraterritorial administrative public interest litigation such as America，Britain，France and Germany，the author attempts to establish the abstract standard and concrete plaintiff of the plaintiff qualification of China＇s administrative public interest litigation from the angle of both intension and extension．

plaintiff qualification；public interest litigation；administrative litigation；litigation system；public interest

D925．3

A

1007－8207（2010）07－0091－05

2010－03－12

吴凯（1972—），男，江西宁都人，广州市委党校荔湾分校教研科科长，法律学高级讲师，《荔湾学刊》主编，硕士，研究方向为法理学及行政法学。