解决公民信“访”不信“法”问题的对策

□张友直

（空军工程大学，陕西西安710051）

解决公民信“访”不信“法”问题的对策

□张友直

（空军工程大学，陕西西安710051）

信访制度是我国公民政治参与和民意表达诉求的重要渠道，也是实现和维护公民权利的具体形式。本文分析了当前公民涉法涉诉类信访存在的信“访”不信“法”问题的主要弊端，剖析了其深层次原因，结合我国法律、政治等实际提出了综合解决方案，以期对建设社会主义政治文明有所裨益。

信访制度；法治；公民政治参与

作为我国最基本的民意表达制度之一，信访制度历来是党和政府密切联系人民群众的重要桥梁和纽带。从建国至今，信访制度在充分发扬民主、了解社情民意、维护合法权益、促进社会和谐方面发挥了重要作用。［1］但是，改革开放以来，随着社会主义市场经济的深入发展，各种利益关系在调整过程中出现了许多新问题、新矛盾，公民信访方式和心态随之呈现出非理性趋势。一些涉法涉诉类案件的当事人宁愿通过信访寻求解决，也不愿走司法诉讼渠道，信“访”不信“法”的现象比较突出，特别是赴省进京越级上访事件不断发生，凸显了社会转型时期我国信访制度体系和法治环境面临的困境。对此，有关部门应当给予高度重视并从根本上予以有效解决。

一、公民信“访”不信“法”问题存在的弊端

（一）涉法涉诉类信访增多，将信访制度功能扭曲和异化

按照信访动机划分，公民信访诉求主要是请求政府解决个人或集体的纠纷与矛盾、利益诉求及对国家机关和工作人员的违法失职行为进行举报等。根据国家信访统计信息看，当前公民涉法涉诉类信访占全国信访总量的比例仍然较高，进京访、重复访仍然偏多，［2］特别是涉及政府行政执法、农村征地、城市改造拆迁和企业改制等行政诉讼类信访占了很大比例。据中国社科院相关调查显示，在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就到法院起诉过，其中不予立案的占42．9%，认为法院不依法办案判决败诉的占54．9%。［3］由于涉法涉诉类信访关系到基层群众的切身利益，又涉及到地方政府的行政行为和司法机关的执法效果，影响面大，稍有不慎，将“牵一发而动全身”，直接影响到社会的稳定与和谐。因此，涉法涉诉类信访问题已经成为基层群众关注的热点、社会矛盾纠纷的焦点和司法工作的难点。但是，当事群众绕开司法诉讼这一权利救济的法定渠道，一味寻求信访渠道解决问题，赋予了信访制度谋求矛盾纠纷解决和实体权利救济的超强功能，其本身具有的密切联系群众和反映社情民意的本体功能已被弱化，导致现实中的“信访”已非1995年国家制定的《信访条例》所界定的信访，也远远超出了国家各级信访机构本身的职能权限，最终将社会主义信访制度的功能扭曲和异化，成为超越了司法的矛盾纠纷的解决机制和公民权利救济机制。

（二）损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家的司法资源

涉法涉诉类信访问题的大量出现和增多，一方面显示了公众对司法公正的极度期盼；另一方面，涉法涉诉类越级进京访、群体访的日益增多也与和谐社会的构建形成冲突，损害了司法的权威。［4］诚然，一些地方少数涉法涉诉类信访事件是由于部分地方司法机关人员执法不公造成的（比如冤假错案），但有的则是因为诉讼败诉或者对国家法律法规误解造成的。当事人为了挽回官司，寻求所谓理想中的“公平正义”而越级上访，绕开了司法诉讼程序的权利救济途径，将问题的解决寄托在信访渠道，损害了法律的独立性和权威性，浪费了国家各级司法机关大量的司法资源（侦查、审判等投入），与依法治国方略背道而驰。

（三）形成了公民非理性信访心理，使信访方式的选择陷入恶性循环

就一个社会整体而言，公民选择信访的心理应当是理性的，对信访方式的选择也应当趋于理性。1982年之前的信访，主要是当事人反映个人政治待遇和历史评定问题，属于“文革”之后的政治秩序回归，方式主要是邮寄信件，比较理性客观。自1982年《宪法》颁布实施以来，公民民主和诉求的意识不断增强，一旦牵涉到个体切身利益，诉求愿望便异常强烈。近年来，公民涉法涉诉类信访的方式和心态也呈现出非理性趋势，有学者将其具体表现概括为“五少”和“五多”：一是“信”访减少，“人”访增多。当事人亲自到政府有关部门“人”访的逐渐增多，邮寄写“信”的越来越少；二是“单”访减少，“群”访不断增多。当事人少则三五人，多则成群结队几百号人上访；三是“按级”信访减少，“越级”上访不断增多。当事人绕开基层政府，直接赴省进京越级上访寻求解决问题；四是“初”访减少，“重”访不断增多。当事人一次上访不行，多次前去政府要说法，甚至“缠访”和“闹访”；五是“文”访减少，“武访”不断增多。通过正当方式心平气和反映问题的减少，而通过激烈手段信访的越来越多。［5］不少当事人甚至认为闹得越厉害越能引起领导重视，问题越容易得到解决，持有“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的非理性心态，使当前的信访形势日趋严峻，也从客观上导致公民涉法涉诉类信访方式的选择陷入了恶性循环，即“初访——无果——越级上访——无果——重复上访”，引发了新的社会矛盾，影响了基层干群关系，造成了新的社会稳定隐患。

二、公民信“访”不信“法”问题产生的原因

为什么诉讼案件还要依靠信访渠道解决？为什么终审判决案件，当事人还要上访？法律的权威性和司法的独立性在何处体现？

（一）传统的“人治”模式和公民的“青天”情结助长了信访情绪

纵观我国信访制度演变的历史，无论是古代的“拦轿喊冤”，近代的“上书请愿”，还是当代的“领导批示”，都是寄希望于当权者为百姓做主伸冤，体现的是传统的“人治”模式痕迹和老百姓骨子里的“青天”情结。几千年来，封建社会长期存在的“人治”统治模式使得广大民众缺少信仰法律的文化理念和心理习惯，更缺少“法治”的土壤，加之现实社会客观存在的一些司法不公和个别领导干部干预司法独立等现象也令许多人怀疑法律的公正和权威。部分民众始终认为政府比法院“管用”，领导“批示”大过“法律”。如此情结和观念便极大地助长了信访者的信访情绪，遇到纠纷和矛盾不找法院找政府领导，大事小事都要上访，已经进入司法诉讼程序的案件也要跑到政府机关上访。有些地方的群众法治观念淡薄，遇到涉及自己利益的事情，无论有道理还是没有道理，就纠集相关人员甚至无关人员上访闹访，甚至围堵政府大门，堵塞交通干道，向政府施压以求达到目的。对此，有学者认为，“公民针对诉讼案件的上访，属于法律的申诉，都是诉讼行为，应该依照法律规定进行，不应盲目”，“期盼以人治的力量实现公平和正义，无疑会对法治产生负面影响。”［6］

（二）现有司法救济无法有效解决社会纠纷和矛盾而进入信访体制渠道

“一个民主法制不断进步的时代，必定是一个权利高扬的时代”。［7］在法治社会，司法救济是公民最主要、最有效的权利保障救济途径。但是，我国现有的司法救济却不能有效解决大量的社会纠纷和矛盾，加之地方政府“疏导”缺位，势必导致大量繁杂的社会纠纷和矛盾直接进入信访体制渠道。第一，来源于改革转型期的社会纠纷和矛盾无法纳入国家司法救济体制。中国社科院2010年《社会蓝皮书》指出，2009年群体性事件发生仍然保持着多发态势，这是因为在加速发展和转型的过程中，由于征地、企业改制、房屋拆迁等政府行为与民争利，积累了很多矛盾得不到及时解决，造成的民怨太深。据统计，1993年我国发生群体性事件0．87万起，2005年上升为8．7万起，2006年超过9万起，2009年群体性事件的数量和激烈程度都超过以往。［8］这些群体性事件发生之前大都有过多次信访甚至上访的过程，但由于政策、体制、法律法规缺陷、司法体制和历史遗留等因素，从法律程序上司法救济无法进行，因此未得到有效解决。比如：当前的征地和拆迁问题，随着城市化进程的加快，越来越多的土地被征收、房屋被拆迁，而关于此问题，国家《宪法》和《土地管理法》只有原则性规定，缺乏具体操作条款，2001年出台的《城市房屋拆迁管理条例》在安置补偿标准、拆迁主体等重大问题上也存在缺失。2007年，《物权法》的出台也无法最大限度地保护拆迁户的合法权益，许多地方征地拆迁都是一举地方政府制定的规范性文件（有的甚至是红头文件）就进入拆迁状态（2009年全国发生数十起因为强拆而致的悲剧事件，比如成都市民唐福珍自焚身亡事件）。对此，《城市房屋拆迁管理条例》备受批评，修改呼声颇高。［9］第二，政府行政行为引发的社会纠纷和矛盾很难获得实质性司法救济。原国家信访局局长周占顺曾归纳目前群众信访反映的问题存在四个80%：80%以上反映的是改革和发展过程中的问题、80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决、80%以上是可以通过党委政府的努力加以解决的、80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。［10］目前，房屋拆迁、土地征用、企业改制、重大环境污染、矿难事故等类事件的信访都直接或间接涉及到地方政府的行政行为，但在现有的法律框架下，大多难以真正纳入司法审查渠道。比如：大量存在的抽象行政行为难以进入司法审查途径。［11］虽然国家制订了行政复议、行政诉讼和国家赔偿制度，但是，受制于行政诉讼立案范围和地方党委政府行政权力的压力，当地法院会以各种理由和借口不予受理立案，“甚至不说明理由而拒不受理行政诉讼案件的现象普遍存在，成为‘潜规则’”。［12］即使行政诉讼案件进入司法诉讼渠道，经过努力在程序上和道义上解决了行政争议，打赢了官司，但在实践中由于执行经费、人力、人情干扰等各种制约因素，实际执行起来就打了折扣，甚至无法执行落实，最后还是不了了之。

（三）诉讼渠道维权成本过高，致使公民“偏爱”信访渠道

在法治社会和市场经济法则下，公民维护和主张个人权利都需要付出一定的成本，包括时间、精力、物力和财力；通过信访维权，同样也需要付出一定的代价。但在现有的司法体制之下，当事公民一旦涉及诉讼，将需要花费更高更多的成本。无论是申请行政复议、劳动仲裁还是行政诉讼，都要面临繁琐的受理、立案、取证、调查和审理过程，往往还要涉及一审、二审和执行等若干环节，整个过程经常会延续很久。媒体报道的河南南阳农民工讨要3．6万元工资，打官司2年，先后60余次前往法院，共花费交通费、生活费和材料打印、复印等费用1．7万多元，加上为官司耽搁的误工费，反而倒贴1万多元，［13］这就让人无法也不敢再去相信司法诉讼渠道的权利救济效果。相反，通过当地信访局递交材料甚至赴省进京越级重复上访，如果得到了上级领导的关注，事情会得到更快、更直接的解决甚至“一步到位”，整个花费成本相对较低。这也是当前很多群众选择信访解决涉法涉诉问题的重要原因。

三、解决公民信“访”不信“法”问题的对策

（一）提高公民法治意识，规范公民维权方式

在法治社会，公民权利的保障和救济可以依照《宪法》、《行政（民事）诉讼法》和《国家赔偿法》等法律法规来主张，必要时也可以寻求新闻媒体的帮助。①2007年，被称为“历史上最牛钉子户”的重庆拆迁户吴萍夫妇，依靠媒体报道形成舆论压力，最终获得比较满意的拆迁补偿。备受社会关注的成都市拆迁户唐福珍和江苏连云港九旬翁携儿子阻止拆迁自焚事件留给了我们太多的反思。当事人之前都曾就拆迁问题向当地政府反映和交涉过，在多次求助交涉无果之后，没有进行司法诉讼便采取如此过激的方式维权，足以令人震惊和遗憾。类似的部分群众涉法涉诉案件越级重复上访、常年赴省进京“缠访”等行为都是以牺牲自己的生命健康和损害社会公共安全秩序为代价来维权。由此可以看出部分公民法治意识存在的误区和维权方式的极端色彩。因此，政府必须加大法治宣传教育的力度，提高公众的法治意识，做到信“法”用“法”，逐步规范维权方式，以理性的方式维护自己的合法权益。

（二）简化诉讼程序，降低维权成本

要从根本上解决群众信“访”不信“法”的问题，必须在现有司法体制框架下创造条件，进一步简化有关民事特别是行政诉讼程序，降低诉讼维权成本，使人民群众在权利救济过程中“打得起”官司。可以参照每年年底各级政府设立的农民工讨薪“绿色特别通道”，推行简易仲裁和诉讼方式，降低维权成本，方便人民群众维权。

（三）优化法治环境，杜绝非法定渠道，将争议引入法定解决主渠道

众所周知，在成熟的法治社会，任何争议和纠纷的解决都应当依靠法定的主渠道，杜绝各种非法定渠道。但在我国现有权力语境下，行政领域内存在着上级指示和领导批示往往胜过法律法规的效力的现象。就领导批示而言，其涉及的内容非常多，弹性非常大，1995年《信访条例》第5条对信访过程领导批示作了规定，即“各级行政机关的负责人应当批阅重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。”这也就成为各级信访当事人争相渴盼获得的“救命稻草”和“尚方宝剑”的根本驱动力，但同时也“意味着法律的虚弱，意味着权力的强势。”虽然大家都知道这是“人治”思维的结果，但却无力改变。中国政法大学副校长马怀德教授指出：“领导在重视信访工作的同时，应减少批示，增加指导，将各类争议逐步引导到解决的主渠道上来。”［14］因此，笔者认为，必须进一步优化我国的法治环境，完善相关法律法规和执行机制，全面捍卫法律的权威性、独立性和有效性，让“法律真正变得可及、管用，值得信赖托付。”应杜绝单纯依靠领导批示、制造轰动效应引起官方和社会重视（比如拆迁自焚事件和“开胸验肺”事件）等非法定解决渠道，千方百计将群众反映的问题引导到法定渠道上来，以求得解决。

（四）推行和完善涉法涉诉信访终结机制，维护司法的终局性和权威性

针对当前涉法涉诉类信访反复申诉和重复上访的问题，2009年8月，中办转发了《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》（以下简称《意见》），《意见》明确提出，对合理诉求确实解决到位、实际困难确已妥善解决的问题，经过公开听证、质证和答复，由省级以上政法机关审核后，做出终结决定，各级政法机关不再受理，以维护司法裁判的权威性和终局性。笔者认为，《意见》提出的涉法涉诉信访终结机制具有创新意义，体现了中央坚持依法治国的方略，同时又充分考虑了我国初级阶段的实际国情，必须全力推行。但是，由于担心信访考评、成本等因素，一些地方政府和政法机关在具体执行过程中很有可能打折扣，比如以《意见》为依据，随意启用该终结机制而忽视实际问题的解决等。所以，在推行的过程中，必须不断完善该机制，把坚持司法公正放在首位，完善调节衔接环节，为农民工、下岗失业人员、残疾人、妇女儿童、孤寡老人等弱势群体申诉维权提供表达诉求的渠道，提供最大方便，特别是涉法涉诉信访案件按照程序已经终结，当事人确实还需要帮助的，政府要将其纳入社会救助体系，使其生活得到保障，这样，既能体现司法权威，又能化解社会矛盾。

（五）依法执政，从源头上杜绝涉法涉诉类“信访源”

从现实看，在许多涉法涉诉类信访事件的背后，一些地方政府的确存在着不同程度的依法执政的缺位和越位现象，甚至与民争利。2010年1月7日，中纪委通报了2009年严肃查办群体性事件背后的官员腐败案件情况，针对云南孟连“7．19”等群体性事件，查处了孟连县原县委书记胡文彬等腐败案件。这些群体性事件及背后的腐败案件给基层政府敲响了警钟，即必须坚持科学发展观，带头遵守国家《宪法》和其他法律法规，坚持依法执政，科学执政，杜绝侵害涉及群众利益的行政行为，不与民争利，减少干群矛盾和社会纠纷的发生。实践证明，社会纠纷和矛盾在第一时间、第一环节的解决成本最小，效果最直接，因此，必须始终坚持预防为主、调解为先的原则，及时畅通民众的诉求表达主渠道。在地方社会经济发展过程中，要注重科学规划，统筹安排好城市与农村、经济发展与环境保护、企业改制与职工利益等关系，将一切矛盾纠纷处理在萌芽状态，最大限度地维护和保障人民群众的合法权益，这样，才能从根本上减少、杜绝涉法涉诉类信访事件的发生。

［1］秦佩华．为党分忧、为民解难——新中国成立60周年信访工作综述［N］．人民日报，2009－11－11．

［2］中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉类信访工作的意见［N］．人民日报，2009－08－16（1）．

［3］赵凌．国内首份信访报告获高层重视［N］．南方周末，2004－11－04．

［4］［5］赵德群．破解涉诉信访难题应引入甄别机制［EB／OL］．http：／／www．dffy．com，2009－11－24．

［6］庞大的“接访”大军［EB／OL］．中国新闻网，2009－11－24．

［7］孙爱东．直面非理性维权之痛［N］．半月谈，2009，（24）．

［8］群体性事件多发因政府与民争利［EB／OL］．人民网，2009－12－22．

［9］国务院法制办征求法学专家修改意见［J］．半月谈，2009，（24）．

［10］国家信访局长：调查显示80%以上的上访有道理［N］．深圳商报，2003－11－21（2）．

［11］［12］曹建强．回归：法治语境下信访制度的再检视［EB／OL］．http：／／www．dffy．com，2009－06－20．

［13］张贵峰．信“访”不信“法”［N］．西安晚报，2010－03－29（3）．

［14］李学人．群众缘何“信访不信法”？［N］．华商报，2010－03－29（4）．

（责任编辑：高静）

Some Thoughts on How to Solve the Problem of Citizens＇Trust in Petition Instead of Law

Zhang Youzhi

This paper gives an analysis of the main defects of the problem of citizens＇trust inpetition instead of law existing in their petition related to suing and law，digs out its deep reasons，and promotes some comprehensive solutions，which should be of important realistic significance to the political civilization of socialism and long－term stability of our country．

citizen petition；defects and reason analysis；solution；thoughts

D632．8

A

1007－8207（2010）10－0028－04

2010－05－14

张友直（1978—），男，陕西周至人，空军工程大学理学院社科系讲师，军事学硕士，研究方向为思想政治教育和政治学。