完善我国公共服务建设对策刍议

□孙晓莉

（国家行政学院，北京100089）

完善我国公共服务建设对策刍议

□孙晓莉

（国家行政学院，北京100089）

改革开放以来，我国在建设公共服务体系，推动公共服务改革方面取得了很大成就，但仍然存在着公共服务的供给结构不平衡，对社会性公共服务投入不足，公共服务显失公平以及公共服务监管有待改善等问题。本文分析了公共服务体系存在的问题及成因，并在此基础上提出了相应的对策和建议。

公共服务体系；公共服务；改革

近年来，社会发展中的公共服务问题受到广泛的社会关注。从2004年温家宝总理的讲话中明确提出服务型政府的概念，到2006年党的十六届六中全会对“基本公共服务均等化”问题的重视以及2007年年初“两会”上人大代表和政协委员对于民生问题的强烈关注，直至2008－2009年全球金融危机的影响由经济领域向社会领域的波及，这一问题还有不断升温的趋势。纵观其发展历程，我们在建设公共服务体系、提供公共服务方面取得了很大的成绩，较好地解决了社会公众对公共服务的需要，但仍然存在进一步改进和完善的必要。

一、现状分析：我国公共服务存在的问题

⒈公共服务的供给结构不平衡。公共服务的供给结构包括横向结构和纵向结构，前者指的是公共服务主体单一化的问题，目前主要依靠政府提供公共服务的局面并没有从根本上加以改变；后者指的是中央政府和地方政府公共服务事权和财权不均衡的问题。

首先，公共服务的主体相对单一，市场和社会在提供公共服务方面所起到的作用还比较有限。德鲁克指出，社会是一个复杂的有机体，各类组织是其不同的器官，只有这些器官有效地发挥各自的功能，一个社会才能健康长寿。知识社会需要发挥不同功能并能协调配合的三种器官是政府、企业和非营利组织。［1］强调公共服务横向结构的平衡，就是要打破传统体制下政府对于公共服务生产和提供的垄断，鼓励和支持市场和社会组织参与公共事务，发挥其重要作用。我国公共服务供给制度的显著特征是政府在公共服务生产和提供过程中的过度垄断。近些年来，政府放松了一些公共物品的生产规制，但并未从根本上改变公共服务生产领域中主体单一的市场结构。市场组织和社会组织在公共服务供给中的参与程度较低，一方面不利于成本控制，缺乏竞争而导致效率低下；另一方面则导致公共部门规模膨胀，财政负担过重，公共资源配置效率低下，公共服务供给不足等诸多积重难返的问题。此外，还增加了权力寻租的可能性。

其次，政府间公共服务事权缺乏明确划分，支出责任比较模糊，财权与事权不匹配的现象比较突出。我国五级政府间的公共服务事权职责以及相应的支出范围的划分，从大的方面看比较清楚，但不够具体、不够明确，也不够稳定和规范。我国的《宪法》和《地方组织法》对中央政府和地方政府的职能进行了规定，但规定主要是原则性、概括性的，可操作性不强。2002年，党的“十六大”首次明确提出政府职能应该涵盖“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四项基本内容，但是，这四项基本职能尤其是公共服务的职能究竟如何在中央政府和地方政府之间进行理论上和实践上的划分依然需要进一步澄清。公共服务事权和支出责任的模糊，导致有些本应由地方财政负担的支出却由中央政府承担；而有些本应由中央财政负担的支出却由地方政府负担。省以下地方政府特别是县、乡两级政府支出责任较重，提供了当地大部分公共服务支出。政府间财权、财力的不均衡，在中央政府和地方政府之间分别出现了“大马拉小车”和“小马拉大车”的失衡格局。［2］

⒉对社会性公共服务投入不足。建国之后的很长一段时间内，由于实施赶超战略，使得我们的财政职能一度主要体现为建设性财政，而这本应由市场和社会负担。在由计划经济向市场经济转轨的过程中，依然包括了庞大的经济建设费支出。另外，在迅速增长的各类事业费的供给范围中，如有些培训中心、报社、出版社、协会、学会等，既不属于公共产品也不属于准公共产品之列，都不应由财政供给资金。再加上历年来行政管理费支出不断增长，导致公共服务方面的支出严重缺失。尽管我们目前的社会保障覆盖面和保障水平得到了很大的提高，但还没有真正达到市场经济“稳压器”作用的标准。公共支出的越位挤占了稀缺的公共资源，分散了财力，使得社会急需的公共服务尤其是社会性的公共服务如教育、医疗、社会保障等供给不足或无力供给，加剧了公共服务的供求矛盾。

⒊公共服务的公平问题需要进一步重视。近年来，国内学者正在形成一种共识——高风险社会正在到来。避免高风险社会到来的重要因素之一就是能否解决好社会公正问题，其中，公共服务中的社会公正是不容忽视的重要内容，其存在的主要问题表现为公共服务在地区、城乡以及人群之间的差异。

经济发展水平的差异以及转移支付制度的不完善导致公共服务的地区差异明显。我国有自己独特的国情，一是幅员辽阔、人口众多，二是处于社会主义发展的初级阶段。由于现实发展中各地区自身的自然资源禀赋、经济发展水平和人口状况等存在很大差异，所以笼统地来说，东中西部地区的财政收入能力各不相同。1994年以后，尤其是实施西部大开发战略以来，西部地区12个省市区经济发展速度都超过了自己历史最好水平。但从东西部地区之间的差距来看，一些研究表明，其差距扩大不仅没有停止，反而呈现继续扩大的趋势。再加上各地区提供公共服务的成本也存在一定差异，体现在公共服务总的格局上就是公共服务的地区差异明显。如义务教育是公民应享有的基本受教育权利，但我国不同省区之间的入学率和完成率依然存在着很大的差别。

长期的城乡二元政策取向导致了公共服务资源在城乡间分配不平等，进一步拉大了城乡差距。如与居民生活直接相关的经营性公共服务（包括水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施项目等），在城市地区供应比较充裕，提供主体通常是政府，建设资金来自于财政拨款，对于这些公共服务的管理也有比较完备的管理体系，而农村地区这些基本公共服务则较为匮乏。而外溢性很强的社会性公共服务如基础教育、基本医疗卫生和社会保障之间的城乡差异就更为显著。城乡公共服务之间的巨大差异对中国经济社会的均衡以及可持续发展是非常不利的，制约了农村居民生活水平的提高和社会再生产以及自身再生产的质量，也是影响社会稳定的重大因素。

公共服务的人群差异突出表现在我国规模庞大的农民工群体还没有享受到适当的公共服务。我国现有大约1．45亿左右的农民工，这些人处于一种尴尬的身份夹层，既不属于严格意义上的农村居民，也没有真正成为城市市民。他们所享受到的公共服务亟待引起重视。

⒋公共服务的监管问题有待改善。一是在监管的法律法规和标准方面，目前的规则体系缺乏统一性，不同位阶和不同部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾。且有的法规体系或标准体系陈旧落后，已不能适应新的经济和社会发展形势的要求。二是在监管主体方面，一方面，很多政府主管部门同时扮演着事业单位的资产所有者、政策制定者、付费者、监管者等多重角色，缺乏有效的问责机制。政府多重角色之间存在着严重的利益冲突，妨碍了公共服务事业的发展和效率的改进。另一方面，各级政府、各个管理部门、各类事业单位在公共服务供给方面的职能和责任不清楚、不落实，没有建立政府内的有效监管机制。此外，监管主体单一，没有形成一种监管合力。公共服务的监管主体以政府机构为主，但同时应充分发挥行业协会、新闻媒体和社会公众的力量，协同作战，共同提高公共服务的效率和质量。三是问责机制不完善。从目前的经营性公共服务的监管结果来看，某些垄断企业滥用市场力量对消费者权益产生了不利影响，破坏了市场竞争，严重地阻碍某些产业的快速发展，对于这样的问题应该有相应的措施加以制止和惩罚。在一些社会性公共服务领域，对公共利益和消费者权益的损害，对居民健康和安全的威胁，对环境质量的破坏等问题，都应通过有效的措施进行纠正和处罚。

二、着眼点：完善我国公共服务的可能选择

完善公共服务体制必须充分考虑本国经济、政治、行政以及历史传统和现实状况。改革只有着眼于本国实际情况，才能减少社会阻力，克服思想障碍，从而取得较大成效。

⒈明确政府在公共服务中的职能定位，随着社会经济发展的变化，适当进行调整。按照现代政府管理理念，政府是提供社会公共服务的第一责任人。但是，随着现代社会事业领域的逐步扩大，单纯由政府提供公共服务不仅造成了政府的过度膨胀和低效，也难以满足社会对公共产品和公共服务的需求。在此背景下，推进公共服务的改革成为发展的必然趋势。但从发达国家的改革实践来看，包括基础教育、基本医疗卫生、社会保障、环境保护等在内的基本公共服务仍然由政府直接组织。当然，政府在部分公共服务领域的退出，也不意味着政府脱离了公共服务供给和放松对公共服务的监管。

⒉根据公共服务本身的分类和特点实施分类改革和管理。公共服务是一个范围广泛、门类齐全的庞大体系，对于不同的社会事业，不应该也不可能按照统一的模式进行组织管理。发达市场经济国家的通行做法是，对于具有很强公益性的公共服务如基础教育和医疗卫生，主要由政府直接提供，机构的设立以及业务活动内容由政府确定，人员为政府雇员甚至是公务员；对于公益程度相对较弱或因其自身特点不宜由政府直接组织的公共服务，交给独立于政府的非营利组织承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关的规制性手段鼓励、引导其发展；此外，还有些公共服务采取政府出资购买营利性市场主体服务的方式提供。这种分类组织和管理模式，既保证了社会公正和政府责任的实现，同时也避免了政府直接组织公共服务的生产和提供而带来的效率低下问题。

⒊重视社会性公共服务的投入，建立基本公共服务体系，将享受基本公共服务作为实现人的基本权利的重要形式。从国外的经验来看，普遍重视对教育、医疗卫生、社会保障、环境保护等社会性公共服务的投入。从我国的情况来看，目前仍然需要进一步提高国家财政用于基础教育、基本医疗卫生、社会保障等投入占中央财政总支出的比重，重视通过财政转移支付等多种形式实现基本公共服务在城乡、地区以及人群之间的均等化。

⒋推进公共服务改革，充分发挥市场主体和社会组织应有的活力。很长一段时期内，政府垄断公共服务的根据是建立在公共与私人、国家与市场两分法的政治学和经济学之上的传统公共行政理论。这种理论的缺陷就是把政府和市场、公平和效率、公共服务和私人服务截然对立起来，由于政府包揽公共服务，因此，政府财政负担愈来愈沉重。成本高、效率差、质量低，几乎成为世界范围内公共服务的通病。为从根本上改变公共服务所面临的困境，20世纪70年代末80年代初，英、美、法、新西兰等国掀起了公共服务改革的浪潮。针对我国长期以来在计划经济体制下形成的政府大包大揽提供公共服务，从而直接或间接带来的公共服务效率低下、质量有待改进、政府财政压力过大等问题，我们也可以采取政府、市场与社会多种手段提供公共服务以满足社会的需求。在公共服务的供给上引入适当的竞争机制，运用市场化、社会化手段增加公共服务的供给，从而既保证公共服务的最优供给，又实现政府规模的适度化。当然，公共服务市场化和社会化需要一系列的条件作支撑，并非所有的公共服务都能成为市场化和社会化的对象，也并非所有的市场化和社会化改革都能取得成功，英美等多国的实践已经充分说明了这一点。政府在进行公共服务市场化和社会化改革的过程中，除了经济和效率因素之外，还需要考虑其它众多的因素，有些领域尤其是基本公共服务领域包括基础教育、基本医疗卫生、基本社会保障等并不适合推行市场化或者社会化改革。另外，公共服务改革在节省政府直接投入的同时，也对政府在谈判技巧、监管能力、评估水平等方面提出了更高的要求。因此，政府在作出最终的决定之前，应该组织机构和人员就有关问题进行研究。

⒌合理配置政府间公共服务的事权与财权，为改善公共服务提供制度基础。在合理划分事权的基础上理顺中央与地方关系，按照权责一致原则调整上下级政府之间以及同级政府各部门间的职责权限。为了使包括中央政府和地方政府在内的公共服务制度达到最理想的状态，不同层次政府之间的事权与财权应该有明确的划分。这些原理不仅适用于联邦主义国家，也适用于任何兼有集权和分权特点的统一国家。要合理界定各级政府在提供公共服务方面的事权与财权，并随着经济社会形式的变化，公共服务职能以及相匹配的财权应按照优化、效能等原则在中央政府和地方政府之间进行不断地调整和变动。

⒍加强对公共服务的监管，兼顾公共服务的效率和公平。公共服务领域的市场化和社会化改革，打破了政府提供公共服务的垄断地位，提高了公共服务供给的质量和效率。但同时，由于私营部门与公共部门追求目标的不一致，这些改革也有可能在很大程度上弱化政府对公益领域的政治控制，并进而影响社会公益目标的实现。在此背景下，建立一套完备的法律、法规与配套制度体系，对于防止垄断权力滥用和保证社会公益目标的实现具有重要的意义。在这一点上，各发达国家既有成功的经验，也有失败的教训。从我国情况看，目前有关公共服务领域的法制建设相当滞后，政府对各类公共服务主体的监管还比较薄弱。因此，通过建立有效的公共服务机制，加强对各类公共服务主体的政府监管，不仅是各发达国家公共服务市场化改革中一个重要的指导思想，也是深化我国公共服务改革值得借鉴的一个基本经验。

三、结语

公共服务是维持社会存在和社会发展正常进行的基础条件，人的公共服务需要实际上包含两个层面，一种是公共服务需要的形式方面，这是人们对公共服务作为政府一种基本职能的期待，人们希望借助于政府提供的政权性公共服务和社会性公共服务等来保障和安排自己的生活，其中包含着对市场失灵越来越充分的认识。人的公共服务需要的形式方面其实就是人们对公共服务制度的呼唤，但这里的一个潜在危险是，对政府的过度依赖和对政府能力的过度信任有时可能反而会造成效率和公正的双重缺失。另一种是公共服务需要的实质方面，主要强调的是公民内在的对自身生存和发展的需求，而公共服务作为满足这一需求的载体可以由多元化的主体来提供，政府不是唯一的公共服务主体。

总之，笔者认为，完善公共服务体系要抓住两个中心问题：一是效率问题，公共服务是政府运用公共财政满足公共需要的过程，涉及到管理学的问题，针对我们长期以来公共服务中缺乏竞争和成本观念的做法，需要集中解决效率问题；二是公正问题，公共服务缘起于对社会的价值关怀，其意义就在于实现人的发展，是实现人的基本生存权和发展权的载体，涉及到伦理学的问题，需要关注其中的公正问题。

［1］（美）德鲁克．非营利组织的管理［M］．吴振阳译．机械工业出版社，2007．

［2］冯兴元．我国各级政府公共服务事权划分的研究［J］．经济研究参考，2005，（26）：2．

（责任编辑：王秀艳）

The Study on the Construction of China＇s Public Service System

Sun Xiaoli

China has made great achievements in the construction of public service such as education，medical care，and social insurance and so on．But there are some challenges needs to be addressed such as the imbalance of providing object，and the lack of enough input，fair and effective inspection．The author proposes several suggestions to solve these problems．

public service；reform

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0005－03

2010－07－30

孙晓莉（1973—），女，江苏盐城人，国家行政学院政治学教研部教授，博士，研究方向为社会发展、政府改革。