垃圾围城，危及政府公信力——对垃圾焚烧事件的反思

□蔡德林

（辽宁对外经贸学院，辽宁大连116023）

垃圾围城，危及政府公信力
——对垃圾焚烧事件的反思

□蔡德林

（辽宁对外经贸学院，辽宁大连116023）

在广州番禺和北京六里屯等地发生的垃圾焚烧事件引发了当地居民的强烈反对和媒体的广泛关注。垃圾焚烧发电是目前科学技术领域中的一个有争议的问题，而在其背后却存在着不同利益主体间的博弈。面对垃圾围城，政府极力推进垃圾焚烧受阻，反映了政府公信力的不足，值得我们反思。

垃圾焚烧；政府公信力；博弈

2009年12月，在广州番禺和北京六里屯等地，政府因建立垃圾焚烧厂而引发了当地居民的强烈反对。解决垃圾围城问题关系到每个人的切身利益，但采用什么方式解决却存在着较大的分歧。随着对垃圾焚烧事件的深入报道和相关信息的进一步公开可以发现，这一事件所引发的问题比事件本身还重要。因为这一事件已经危及到政府的公信力，值得我们反思。

一、垃圾焚烧的是与非

垃圾焚烧处理方法是在1901年由美国人提出的。当初的主要任务是使垃圾减容，但由于当时垃圾燃烧的烟尘无法控制，一直未被广泛采用。到上世纪60年代，随着烟气处理技术的进步，这种焚烧处理垃圾的方法在欧洲得到了普及和发展。国外垃圾焚烧处理技术起步较早，生活垃圾处理技术工艺和设备已较为成熟。目前，全球约有垃圾焚烧厂2100座，主要分布在发达国家和地区。

近年来，因为焚烧技术暴露出许多环境问题，发达国家纷纷采取了谨慎的态度或限制措施。2009年8月24日在中国北京召开了“第29届国际二噁英大会”。全球400多位顶尖的科学家聚集一起，在探讨持久性有机污染物时，不约而同地把焦点落在了城市垃圾处理上。二噁英是毒性最大的化合物之一，其毒性是氰化物的130倍、砒霜的900倍，有“世纪之毒”之称，被国际癌症研究中心列为一级致癌物。二噁英之所以可怕，还因为它溶于脂肪，难以降解，半衰期时间长，属于持久性污染物，一旦进入人体很难排出。

作为发展中国家，中国的垃圾量正以10%的年增速向人们的生活圈不断逼近。2005年世界银行就曾发布报告警告说，中国如果过快建造垃圾焚烧厂且不限制排放物，世界范围内大气中二噁英含量会加倍。由此看出中国的垃圾处理问题已成为世界关注的焦点之一。

在国内，北京、上海、天津、重庆4个直辖市均已建成了垃圾焚烧厂。江苏省已建成和在建垃圾焚烧项目15个，浙江省共建成和在建的近30个，广东省近20个。此外，辽宁、山东、福建、海南等15个省均已建成或拟建设垃圾焚烧厂。

在垃圾焚烧问题上，存在“主烧派”与“反烧派”之争。“反烧派”的代表来自于民间、部分专家和一些国际组织。反对垃圾焚烧的最主要原因就是垃圾在焚烧过程中会产生二噁英。“主烧派”的代表以政府为主，包括部分专家。他们认为，垃圾焚烧发电是目前国际上普遍使用的一种技术，是一种成熟稳定的技术，已被国际社会普遍认同，不会危害人体健康。

对于孰是孰非的问题，我们目前无法做出判断。因为目前尚不能充分证明垃圾焚烧是否对健康存在危害及其危害的程度。如同转基因食品对人体健康是否有影响一样，需要科学技术的进一步发展和时间的检验。

二、垃圾焚烧背后的博弈

垃圾的处置方式有卫生填埋、分类处置、焚烧发电、沼气发电等，每种方式既有优点也有缺点。我国一直以填埋为主。但由于存在着二次污染，尤其是随着城市垃圾的不断增多，会占用大量土地，与城市化发展产生矛盾，因此是不可持续的。垃圾处理是公共产品，是政府的职责。在可供选择的垃圾处理方式中，焚烧发电应当是最积极有效的方式，可以一劳永逸地解决垃圾问题，而且能一举多得。有经验证明，焚烧垃圾可以使垃圾的容积减少90%，重量减少70%以上。同时，每2吨生活垃圾相当于1吨原煤的热值。因此，焚烧垃圾发电是使垃圾减容化、无害化、资源化最有效的方法，也可以节省土地资源用于城市发展。在我国，包括建设部、国家环保总局、发改委等一直支持垃圾焚烧技术，将其视为代替垃圾填埋的优先选择，并在政策上予以支持。

垃圾处理在我国曾是一项长期无人重视的行业。在一系列反对垃圾焚烧的抗议活动中人们发现，很多从事垃圾焚烧的国外公司正在极力开拓在华业务，这显然有利可图。以广州为例，据当地媒体报道，该市政府与著名的电梯生产商广州日立集团签订了一份25年的特许经营权合同。许诺为每吨垃圾支付140元补贴给广日集团。仅此一项，广日集团在未来25年中就能从广州市政府得到100多亿元补贴，垃圾焚烧发电厂建成后还有发电收入。而作为回报，广日集团答应承担广州市政府18亿元的债务。此外，在国内还有一部分研究垃圾焚烧的专家、教授也期待着从中得到项目经费。

美国最大的垃圾能源化公司卡万塔（COVANTA）集团的中国副总裁、首席技术专家舒成光说：英国、法国、意大利都在大规模兴建垃圾焚烧厂，只要选用合适技术，垃圾焚烧最有利于控制不利因素。在广州番禺垃圾焚烧争议中，他一直是主要支持者。梳理中国现有及开建中的50余座垃圾焚烧厂不难发现，大量设备、技术均来自国外，关键设备或技术来自国外的总投资约100亿元人民币。全球垃圾发电“大腕”法国威立雅环境集团在中国耕耘多年。比利时公司KEPPEL SEGHERS，自称占中国垃圾能源化设备的60%。

我国的城市垃圾焚烧处理也引起了全球的关注，《纽约时报》曾刊文关注中国兴建垃圾焚烧炉的计划。认为这个计划一旦实施，全球的二噁英排放可能会在现在的水平上翻番。并根据卫星监测，二噁英能随空气流动越过太平洋，飘到美国海岸。日常生活所用的胶袋、PVC（聚氯乙烯）软胶等物都含有氯，燃烧这些物品时便会释放出二噁英，悬浮于空气中传播，也可以通过国际贸易传播。国际媒体及相关组织和专家对此十分担忧，一方面是出于对全球环境的保护；另一方面也不排除是为了防止我国大量焚烧垃圾所产生的二噁英会传播到其他国家，尤其是发达国家。这有点类似于“哥本哈根气候大会”上的博弈。

在这场博弈中，最弱势的一方是当地的居民。他们之所以做出如此强烈的反应是因为对未来健康的担心（有可能成为垃圾焚烧的受害者或不限于他们）。由于他们缺乏组织性，在信息方面又严重地不对称，面对强大的政府和利益集团不得不采取一些较为“极端”的行为，以示反抗并引起舆论的关注。

三、垃圾焚烧拷问政府的公信力

垃圾焚烧事件之所以能引起如此大的反响和广泛的关注，从表面上看是垃圾焚烧能否产生及能否有效控制二噁英的排放问题，但在其背后却反映了不同利益主体之间的博弈。解决垃圾围城问题是人们的共同利益所在。但在时间、地点和方式的选择上却是有矛盾的，需要协调各方利益。问题的关键在于是否存在一个合法有效的解决矛盾的程序和规则。程序正义决定实质正义，这是法治社会的基本理念。长期以来，政府主导着社会，推动着各项改革和相关政策及措施的出台。由于社会的参与度较低，政府对权力产生了严重的“路径依赖”，使政府权力与社会权利严重失衡。

如广州市政府在番禺建垃圾焚烧厂，遭到了来自“底线权利”的抵制。因为以往政府决策失误，其结果主要表现为经济上的损失，大多作为官员的“学费”被核销。而这一次却触及到了权利的底线——生命健康权。尽管政府再三解释：垃圾焚烧符合相关政策规划，焚烧发电技术十分成熟可靠，政府可以为此“担保”等。然而，这样的宣传教育在信息时代和公民意识觉醒的今天已经不那么奏效了。

任何人都没有权力指责他们是“刁民”，政府选择垃圾焚烧发电也应当是通过经验的借鉴和审慎的考虑后作出的选择。但为什么政府为社会提供公共服务并在为安全保障做出承诺的情况下仍不能解除人们的担忧呢？笔者认为，我们应当反思的是政府的公信力为什么不能取信于民。认清这一点对于下一步政府和社会改革以及构建和谐社会意义重大。

对政府公信力的评价虽然有多种指标体系，但科学、公正、公平应当是最基本的标准。首先，垃圾焚烧在国际上目前还是一个有争议的科学技术问题，在对二噁英的检测和控制上还存在着一些经济和技术性问题。据说在发达国家已成为夕阳产业。自上世纪70年代起，日本垃圾焚烧厂的数量一度占到全球的70%，这导致大气中的二噁英含量严重超标。上世纪90年代，日本大气中测得的二噁英含量竟然是其他工业国家的10倍。据日本环境保护部统计，仅1995年至2005年间就有500座垃圾焚烧厂被迫关闭。2008年，东京的垃圾年产量相比20年前减少了一半，而这也导致东京的25座垃圾焚烧厂中有10座因无垃圾可烧被迫关闭。同时，由于实行了严密的垃圾分类措施，现有的垃圾焚烧厂所燃烧的垃圾已经完全剔除了塑料等化学制品，这大大降低了焚烧所造成的有毒气体排放量。而我国在缺乏核心技术和经验又未严格执行垃圾分类的情况下，政府就做出安全无害的承诺，其科学性和公信力不能不令人怀疑。

其次，在垃圾焚烧的背后是一场利益博弈。在这场博弈中，由于信息的不对称和势力的不均衡，居民一方希望政府能够站在公正的立场和以民为本的角度维护其利益。从理论上讲，政府作为“守夜人”，应当具有第三方的公正性。但事实上政府也是利益的一方，政府不但参与博弈，而且还是博弈规则的制定者。长期以来，权力与资本结合，“利润侵蚀工资”，“税收挤压工资”，劳动者收入相对降低；政绩工程、豆腐渣工程、贪污浪费等尚未得到完全遏止；有的地方政府竟然拿着“拆迁条例”公然对抗“物权法”；在杭州“胡斌飙车案”发生后，公安机关第一时间认定肇事时车速为70码左右，可后经鉴定为每小时84．1～101．2公里。这些现象的存在不能不让居民对政府的公正性表示怀疑。更何况不能拿自己和子孙后代的生命健康做赌注。

第三，科学与公正的决策来自于不同主体的平等参与。政府处理任何公共事务都会涉及不同主体的利益，解决的方式应当是建立一套能使各方广泛参与的程序和规则。其前提是平等、公开和协商。如果不能平等参与，信息不公开，政府凭借权力单方决策，其公信力是不能得到公众认可的。

垃圾焚烧事件不仅“烧”出了二噁英问题，同时也“烧”出了政府存在的危机。公信力是政府的核心价值所在，也是政府组织管理社会的前提条件。缺乏公信力的政府不仅没有能力提供令社会满意的公共产品，而且会影响和谐社会的构建。

［1］新民周刊［N］．2009－12－02．

［2］国际先驱导报［N］．2009－11－23．

［3］央视《新闻1＋1》播出报道．垃圾面前：民意是黄金．2009－11－25．

（责任编辑：高静）

Garbage Siege，Threatening Public Trust in Government——Reflections on the Waste Incineration Events

Cai Delin

The garbage incineration in Guangzhou and Beijing and other places led to strong opposition from local residents and the media attention．Waste incineration is a controversial issue．In behind，there exists a game between different interest groups．Face to junk Siege，the action of government to promote garbage incinerations is blocked，it reflects the lack of the government＇s credibility and it is worthy of our reflection．

garbage incineration；government；credibility；game

D630．1

A

1007－8207（2010）10－0011－02

2010－01－05

蔡德林（1957—），男，吉林扶余人，辽宁对外经贸学院教授，研究方向为区域经济学、制度经济学。