构建服务型政府的途径：行政问责制的完善

□薛晓东 贺瑞婷 [电子科技大学 成都 610054]

构建服务型政府的途径：行政问责制的完善

□薛晓东 贺瑞婷 [电子科技大学 成都 610054]

构建服务型政府是适应时代发展的要求，服务型政府应该把为人民服务、让人民满意作为一切工作的出发点和落脚点。服务型政府应体现以人为本的行政理念，构建服务型政府的途径之一就是政府问责制的完善，然而现实存在的一些困难阻碍了政府问责制的有效推行。问责制的完善对于我国行政体制改革具有十分重要的意义。

服务型政府；现实问题；问责制

在党的十七大报告中，明确指出了今后我国行政体制改革的主题就是要构建服务型政府，这不仅是我国行政体制改革的迫切需要，也是适应国际竞争的战略需要。

一、构建服务型政府的理论基础

服务型政府是指以公共利益为目标，以社会公众的客观需求为尺度，逐步使公共服务职能成为政府的核心职能，努力为公众提供满意的、高质量的公共产品和公共服务的现代政府。服务型政府的内涵应是：政府运行更加民主、负责、规范、高效；政府公共服务职能更加突出，或公共服务逐步成为政府核心职能；公共服务支出在政府财政支出结构中所占比例逐步增大，逐渐成为政府的主要支出。服务型政府的本质要求就是政府在提供公共物品与服务时，对公众负责，让公众满意。

构建服务型政府的理论起源于西方，其理论基础主要包括社会契约理论、委托——代理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等。

《社会契约理论》是法国思想家让·雅克·卢梭于1762年写成的一本书，卢梭相信，一个理想的社会建立于人与人之间而非人与政府之间的契约关系[1]。他阐明政府必须分成三个部分：主权者代表公共意志，这个意志必须有益于全社会；由主权者授权的行政官员来实现这一意志；最后，必须有形成这一意志的公民群体。他相信，国家应保持较小的规模，把更多的权利留给人民，让政府更有效率。人民应该在政府中承担活跃的角色。人民根据个人意志投票产生公共意志。如果主权者走向公共意志的反面，那么社会契约就遭到破坏；人民有权决定和变更政府形式和执政者的权力，包括用起义的手段推翻违反契约的统治者。社会契约理论认为，政府的权力是公民赋予的，来自公民与公民之间的契约关系。这种契约关系的缔结是为了全体社会成员的利益。这就意味着政府在享有权力的同时也承担着服务社会，维护公共秩序，满足公共需要的义务和责任。

委托——代理理论。委托——代理理论是过去30多年里契约理论最重要的发展之一。委托——代理理论的主要观点认为：委托——代理关系是随着生产力的发展而产生的[2]。就原因来说，一方面是生产力的发展使得社会分工进一步细化。权利的所有者由于受到知识、能力或者精力的限制不能高效地行使所有的权利，在这种情况下就产生了使权力得以高效行使的要求；另一方面是专业化的社会分工产生了很大一批具有专业知识的代理人，他们有精力、有能力代理行使好被委托的权利。但在这种委托——代理的关系中，由于存在着委托人和代理人之间的利益矛盾，因此，如果没有有效的制度调节这种矛盾，那么委托的结果就很可能最终损害委托人的利益。根据代议制民主理论，政府及其公务人员的权利可以看成是受公众的委托。在这种委托——代理关系中，委托人是公众，代理人是政府及其公务人员。政府代表了公共利益，行使公共权力，并承担维护公共安全，保障社会秩序的责任。但是，因为在任何的委托——代理理论中，委托人和代理人之间都存在着矛盾，因此必须建立科学的制度，保证公众的权利和利益，当政府的行为损害了公众的利益时，就必须承担责任。

新公共管理（new public management,NPM）是80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调文官对社会公众的响应力和政治敏感性，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理[3]。新公共管理认为，那些已经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公有部门的管理中。

新公共服务理论强调政府这个公共管理者的根本性质是服务性。政府的角色不再是掌舵者更应该是服务者。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船[4]”？现代社会是一个复杂的多元化社会，它时时刻刻体现着一种民主性，即使是在公共行政领域。公民才是真正重要的角色，他们既是公共权力的授予者，又是公共服务的对象，同时也是社会生活的创造者、参与者和公共利益的监督者。新公共服务理论认为，政府及其公务人员应该意识到，公共资源和公共项目不是属于他们自己的，而是全体公民的。他们只是参与者，甚至是公共资源的“管家”，作为一个负责任的“管家”，他们将越来越多的扮演协调、调解甚至是裁决的角色。公众作为公共权力的最终授予者，在某种情况下甚至可以向其他的公共组织授权，授权的选择对象不再仅仅是政府一个，政府作为公共权力行使者的地位就将受到挑战。可见，新公共服务理论更强调尊重公民，服务公民，而不是掌控公民。

在中国，构建中国特色社会主义服务型政府的理论基础更多的是来自马克思主义。马克思主义的“人民民主”理论中指出，社会主义制度是不存在任何剥削的制度，与资本主义的剥削制度不同，社会主义国家是人民当家作主的国家，人民才是国家真正的主人，国家的一切权利都是属于人民的。在马克思主义中国化的一系列理论中，毛泽东同志曾根据中国共产党建党建国的实践经验指出，人民是国家的主人，提出全心全意为人民服务的思想。邓小平同志根据新时期的新要求，提出“领导就是服务”的思想。江泽民同志在“三个代表”重要思想中指出，我们的党要始终代表中国先进生产力的发展要求、我们党要始终代表中国先进文化的前进方向、我们党要始终代表中国最广大人民的根本利益。胡锦涛同志在新世纪提出科学发展观，科学发展观就是坚持以人为本。它是全面、协调、可持续的发展观[5]。科学发展观之所以强调以人为本，就是要把人民群众的利益作为一切工作的出发点和落脚点，不断满足人民群众的物质需求和精神需求，促进人的全面发展。因此，坚持以人为本的科学发展观，既是构建服务型政府的指导思想，也是构建服务型政府的理论依据。

可见，构建服务型政府，在中外都存在着深厚的理论基础。服务型政府就是以为人民服务、让人民满意为一切工作的出发点，就是以人为本的政府。对人民负责，为人民提供高质量、符合人民要求的公共服务，让人民满意。

二、构建服务型政府面临的困难

党的十六大以来，一些地方政府开始全方位探索构建服务型政府活动，通过一系列的实践活动，积累了许多经验，有些地方政府取得的成绩是显著的，但是应该指出的是，由于各种原因，我国不少地方在构建服务型政府中还面临诸多现实问题。

（一）服务理念不强

从理念角度来说，由于封建传统思想的影响，大部分政府的理念停留在“官本位、政府本位、权利本位”的基础上[6]。不少政府工作人员为人民服务的观念淡薄，没有把为人民服务落到实处。对于人民赋予的权利，没有清晰的认识，官僚主义严重，认为“官”就是要管，要控制。而对于群众的心声，充耳不闻；对于群众的疾苦，视而不见。一些政府部门权责脱节、有权无责，有的部门之间职责不清、推诿扯皮。

（二）服务效率不高

我国政府服务效率不高主要体现在办事效率低，服务态度不好。很多部门提供的公共服务属于垄断性质，没有竞争，服务效率自然不高。例如铁路部门，人称“铁老大”，铁路人员的服务态度问题一直得不到改善。

（三）政府信息透明度不高

政务信息公开是构建服务型政府的基础。虽然现在政府大力推行电子政务，但是在政务公开方面仍然存在许多问题。有些政府部门虽然开通了政府网站，但是很多重要的信息并没有及时在网站上公开。网站上信息的更新不及时，使政府网站形同虚设。对于公开的信息也是有选择性的，只选择那些不重要的信息公开。而对于群众关心的信息、关注的重点、关注的热点问题，则持回避的态度。有些地方政府的电子政务只是形式主义，应付上级的检查，检查过后就再没有人关注。这种做法不仅损害了政府形象，而且会造成浪费。

三、解决这些困难的途径：行政问责制的完善

解决服务型政府建设中的现存问题关键在于加强和完善责任追究制度建设，如行政问责制等。一些政府部门和公务人员因为不需要对事故负任何责任，因此责任观念相对淡薄，缺乏为民服务的理念，他们没有意识到公共权力是来源于人民的，在行使公共权力的同时也承担着为人民服务的义务和责任，而且部分公务人员还将手中的权力视为牟取部门或个人利益的手段。同时，对自己行为造成的消极后果，不愿主动承担责任，总是以种种理由为借口，互相推诿扯皮，千方百计推卸个人责任。完善行政问责制，可以从以下几个方面进行。

（一）实行政务信息公开

信息不公开，公众不了解政府的工作内容和工作进程，是造成问责乏力的一个主要原因。政府与公众的交流沟通不畅通，既不能实现公众对政府的监督，又不能了解公众的意愿，实现顺应民意。行政问责制的基础就是公民的知情权得以保证，这是保证公民参政的前提条件。但是，在政务公开方面我国还存在着许多亟待解决的问题:如行政官员由于拥有自由裁量权，往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息，公众了解的都是过时的信息或者不重要的信息，而对于那些需要监督和审核的内容只有较少的政府官员知晓，公众对此完全不知情；行政公开程序缺乏制度保障，公开的方式比较简单，通常采用网上公开的方式，而且网页上的信息更新得较慢或者只在领导检查时更新，更新的内容随意性大。中国虽然网民的数量大，但是网民比重在人口比重中就不能算得上是大多数，群众通过政府网站了解的信息是有限的，而了解这些信息的群众更是有限的；立法听证会难以取得实效，很多情况下都是形式主义。针对以上问题，实行政务信息公开应该在以下几个方面进行改善：明确信息公开的范围，对于政务信息的保密程度进行划分，除了明确需要保密的信息外，其他信息都可以对群众进行公开；除了通过政府网站公开信息外，还可以通过设置政府信息公开栏公开政务信息，政务公开栏应该及时更新，更新的内容应该丰富、全面；立法听证会应该落到实处，避免形式主义。

（二）扩大问责范围

纵观官员被问责的事件可以发现，被问责的事件一般是影响比较大、涉及的范围比较广，引起社会和媒体的广泛关注的，等等。事件发生后，中央派出调查组到事故现场进行调查，根据调查结果及事件的严重程度进行处理。首先，对于事故的发生负有直接责任的人被问责，对于事故发生承担间接责任的人需要负部分责任，或直接免职，或引咎辞职。然而，对于那些影响较小，涉及的范围比较窄，特别是没有引起社会和媒体广泛关注的事件，例如：用人不当，决策失误等，却很少被问责。这些在当代的“小失误”却可能对未来产生重大的、恶劣的影响。问责制之所以存在，就是为了在法律不起作用的领域发挥作用，填补法律的空白。如果只问责那些受人关注的重大事件，那么问责制就失去了存在的意义。与法律的范围相比，问责制的范围更广更大，内容也更丰富。问责制不仅仅是对重大事故、重大过错的追究，更要对不作为，无为等非过错的追究，例如，乱作为、碌碌无为、决策失误等。否则，一旦形成“不求有功，但求无过”的行政风气，政府及其公务人员难免为了逃避责任而无所作为。

（三）问责主体多元化

问责的主体，即由谁来问责。这决定着问责是否符合民主的基本要求和公共权力运行的基本原理。问责是对谁负责，由谁来问责。目前存在两种问责形式，即同体问责和异体问责。所谓同体问责，是指政府对官员的问责，或者政府系统内部上级对下级的行政问责，其主体是“上级”；所谓异体问责，是指权力机关、社会公众对政府及其官员的问责，其主体是权力机关、社会公众。民主政治下的行政问责，重要的不是同体问责，而是由权力机关、社会公众对各级政府及其官员的异体问责。人民群众应该成为问责的根本主体。社会主义社会是一个民主的社会，它强调人与自然的协调发展，人与人之间的协调发展，政府与公众之间的关系是平等的。因此，作为追究政府及其官员责任的问责制，当然不能只存在公务人员的声音，群众更应该有话语权。人民代表大会制度是中国的根本政治制度，这种制度是因为人民代表大会作为民意代表机构高于行政、司法等其他国家机构的权利机构而得名。权力是人民赋予政府的，人民应该享有问责的权力，成为问责的主体。如果权利的监督只是上级监督下级，或者下级监督上级，因为存在行政上的层级关系，监督就会失去效力。如果公众失去了由他们授予政府的权力的监督权，那么这种授予实际上就是变相的对权利的剥夺。是否是由公众来问责政府、问责官员，公众能否成为问责制的主体，决定着行政问责制能否常态化。完善的行政问责体系应该包括同体问责和异体问责。上级对下级的问责，行政体系内部的问责机构的问责，行政体系外部的问责都应该包括其中。具体来说，审计机关、监察机关属于行政体系内部的问责机构，群众监督、人大监督、司法监督和舆论监督属于行政体系外部的问责。

（四）明确责任，界定对象

严格的职责划分是问责的重要前提，没有明确的责任体系的问责制度只不过是一种“花架子”而已。权利与责任相伴相生，谁拥有权利，谁就应该负有责任，有多大的权利就应该承担相应的责任[7]。问责事件一旦发生，需要承担责任的官员众多，这其中包括党委官员和政府官员，上级官员和下级官员，正职官员和副职官员，显然不能全部问责，真正被问责的只有有限的几个。那么，什么样的责任需要负责？究竟应该负多大的责任？有权必有责是确定问责对象的首要原则。对于党委部门，可以根据党章规定：党内各级委员会实行集体领导与个人分工相结合的制度。在重大问题上，党的部门必须召开党委会，通过集体讨论最后作出决定。党委会委员根据集体讨论结果进行分工，履行职责。在集体决定正确的情况下，某个成员在执行的过程中出现了错误，只需要这个人承担责任，与集体无关。对于行政机关，主要依据宪法和其他相关法律法规，实行首长负责制，即“一把手”负责制。至于副职干部需不需要负责，负多大的责任，法律中并没有明确的规定。在这种情况下，可以根据分工范围和执行的情况来划分责任。但是无论副职干部需要负多大的责任，正职干部也都需要负责。副职干部需要就分工范围内的事故负直接责任。在确定问责对象的过程中，要注意两个问题。其一是无权有责的问题。所谓无权有责，是指在行政机关或者党内有一定的分工，但是在执行的过程中，这些副职干部或者党委委员却没有实际的权利。他们只是形式上的“负责人”，看似有了一定的权利，应该对事故负相应的责任，但是实际上处于无权状态。要防止对无权干部的问责。其二是集体问责。现实中往往存在这样的人，面对着功劳，就是一个人的，而面对着责任，就是集体的。把个人的责任推卸给集体，逃避个人责任。推卸给集体后，又因为“法不责众”，从人人有责任，人人需要负责变成了没有人负责。要防止借集体逃避个人责任的问题。做到无权的人不负责，有权的人无法逃避责任。

（五）健全问责制度

为了使政府以及公务人员正确履行自己的职责，有效高效地行使人民赋予的权力，更好的为人民服务，除了靠自身的觉悟外，还应有有效的制度设计。虽然中央出台了一些行政问责法规，但是，从整体上来看，在某些方面仍然存在着法律缺失。例如，在问责的事件中，性质方面，对于什么是“重大”，什么是“一般”没有具体的界定。应该确立领导干部绩效考评制度，运用多层次、多角度、多渠道的评价方法，对领导干部的政治业务素质和履行职责的情况做出准确客观的评价，才能为行政问责制的实施提供科学依据。我国现有的政府考核制度是侧重定性的一种评估方法，考核中人为主观因素所占比重较大，并且这种考核的主体是政府，考核客体也是政府本身，考核的结果公布给政府的行政人员，根本谈不上透明度和公众监督，这种考核从某种意义上讲不能成为行政问责的唯一标准。要建立可行的行政问责制必须创新原有的旧的政府考核制度，从原有的定性考核变为有标准数量参照标准模版的定量考核；由原来的内部考评变为面向公众的公开考核；由原有的政府内部决定考核结果，变为社会主体对考核结果具有支配权力；把政府行政人员考核法定化，参加考核的主体法定，考核标准法定，考核程序法定，政府部门对考核结果回应制度也法定。在推进政府行政人员考核制度的进程中应该把惩罚机制和激励机制同考核结果有机结合起来，将政府领导责任追究制度和政府领导晋升制度相挂钩，即把政府领导履行责任的业绩作为其晋升的重要依据，使政府领导对自身利益的关注与对工作的负责结合起来，刺激官员的积极性，防范行政权的消极行使。

（六）打造全新的行政文化

行政问责制的建立和完善是民主政治发展到一定阶段的必然产物。应该说，它的出现反映了我国政治文明的进步[8]。但是，行政问责制的实施和完善离不开全新的行政文化。在公共行政领域中，由于制度不可能无时无刻都无所不至，它总是会有失灵的时候，而道德素质的提高可以弥补这方面的不足，起到补充的作用。现行的行政文化中，仍然存在着“官本位”的思想，并且这种思想还占据着优势地位，问责制的理论还不成熟，处在发育阶段。在这种情况下，政府及其公务人员的服务意识与责任意识淡薄，为人民服务、让人民满意的宗旨得不到落实。因此，要积极打造良好的行政环境，加强对政府及其公务人员的职业道德教育和素质教育，加强责任意识。只有当这些职业道德教育被公务人员吸收并成为指导其行动的思想时，政府及其公务人员才能自觉的为人民服务，自愿的为公共利益服务。

四、总结

完善行政问责制，建构责任政府是完善政府公共管理的必然趋势。我国政府问责制虽然已有所进步，但总体而言还未制度化、规范化、法律化。要进一步推进行政问责制的实施不仅要靠各级政府及官员自身的努力，更要靠社会、公众等多方支持和协调，只有这样，才能打造出体现现代政治文明的全新的政府形象和官员形象，使之更好地服务于社会。

[1] 卢梭. 社会契约论[M]. 何兆武, 译. 北京: 商务印书馆.1980: 41-45

[2] 唐铁汉. 强化政府社会管理职能的思路与对策[J].国家行政学院学报, 2005,(6): 18-22.

[3] 胡锦涛. 在“三个代表”重要思想理论研讨会上的讲话[R]. 北京: 人民出版社,2003.

[4] 刘厚金. 我国行政问责制的多维困境及其路径选择[J]. 学术论坛,2005,(11): 46-50.

[5] 康之国. 构建服务型政府的理论逻辑与现实选择[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2008, (05):15.

[6] 史敏. 构建和谐社会的政府问责制[J]. 天水行政学院学报, 2008, (04): 26.

[7] 朱凤霞. 完善官员问责制 构建责任政府[J], 中共四川省委省级机关党校学报,2006, (06): 25.

[8] 许卫林. 完善行政问责机制的理性思考[J]. 江苏省社会主义学院学报, 2005, (11): 30.

The Ways to Construct a Service Government: the Improvement of Administrative Accountability System

XUE Xiao-dong HE Rui-ting
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)

Constructing a service government is to adapt to the requirements of the times development.Service government should be a people-oriented government. Serving the people and making the people satisfied should be the starting point of all the work. One of the methods to build a service government is to improve the accountability system of government. However, there are some reality existence difficulties that prevent the effective implementation of the accountability system of government. The improvement of the accountability system plays an important role in the reform of administrative system in China.

service government; practical problems; the accountability system

D035

A

1008-8105(2010)03-0057-05

编辑 范华丽

2010 − 04 − 21

薛晓东（1956 −）男，电子科技大学政治与公共管理学院教授；贺瑞婷（1986 −）女，电子科技大学政治与公共管理学院行政管理理论和实践研究生.