农民工社会风险识别与抗风险能力评估

顾永红 杨五洲

(1.中南财经政法大学 公共管理学院,湖北 武汉430073;2.西南财经大学MBA中心,四川成都 610074)

人们为了规避风险,运用各种技术手段,探索、总结了许多预测和防范风险的措施与方法,形成了一些有效的制度安排。这些制度安排大致遵循两种思路:一是“不要把所有鸡蛋放在一个篮子里”,二是通过保险来分散风险。当人们主动涉足风险领域时,如面临可能发生的疾病、意外伤害、财产损失时,通常遵循后一种思路［1］(P5)。保险是消除风险或降低风险的一种制度安排,但是保险制度并非完美无缺,它与所有新制度一样,在解决已有问题的同时也带来了新的问题。基于这种缺失才有了本文对农民工抗风险能力的评估。

一、农民工社会风险源探析

(一)农民工具有与就业不稳定相关的临时性

我国采取的城乡二元经济结构和以户籍制度为主的人口静态管理模式,阻碍了城乡之间的劳动力流动,形成了一个半封闭的城乡二元社会结构。农村剩余劳动力流动受限于农村经济潜力的释放,在农民工由农村向城市流动过程中,进城就业不稳定是其流动的常态。农民工流动的不稳定性演化出农民工的失业风险、生活费用来源不稳定以及家庭贫困化趋向。在不同的经济发展阶段,农民工流动形式和流动规模各不相同,但都表现为城乡之间的“亦工亦农”流动和城市间的职业工种的改变:既有在比较利益级差导向下大量农村人口涌入城市的“向心式”流动,又有在城市环境质量下降时农民往返于工作地点和居住地点之间的“钟摆式”流动;也有大城市高集聚效应和高辐射效应带来的功能性梯级流动,又有功能性相似的城市之间的同级流动。无论哪种流动方式,都决定了农民工就业、居所的不稳定性,以此产生众多问题即形成了风险冲击。

在农民工结束城市中的打工生涯回流到农村的时候,这种农村经济潜力释放受限的因素引发了回流农民工寻求可持续性生存方式的困境［2］。这时农民工面对的将不再是个体性社会风险,而是以缺乏后续发展能力的农民工家庭面对的群体性系统风险。

(二)城市社会保障供给制度排斥农民工群体

一般来说,农民工流动的集聚量和扩散量与城市的功能呈显著相关关系。城市较大的经济就业容量吸引着从事各类经济活动的农民工流入城市。城市企业雇主也乐于聘用农民工,原因是农民工平均成本低于城市劳动力。据测算,一个城市劳动力成本大体等于2个甚至2个以上的农民工的人工成本。这种用工成本的显著差异主要来源于我国城市就业制度与福利制度、保障制度的三位一体、高度重合特性,但进城务工农民处于社会保障和单位社会保障的圈子之外［3］。

这种用工需求与农民工保障给予量的不协调无法为农民工构筑社会风险的立体防线。农民工在城市缺乏基本的社会保障和公共服务,缺乏正常的权利保障;农民工收入持续相对下降,缺乏基本的医疗卫生条件;实际失业率和贫富差距都已经达到或超过国际公认的警戒线,等等。这些复杂的矛盾日趋严重化、显性化,社会风险潜伏于农民工群体,其造成社会不稳定因素增多,同时更是酿成社会危机的不确定因子。

(三)农民工基本享受不到城市政府提供的公共服务

一是农民工子女接受义务教育困难。农民工家庭父母长期在外打工,留守农村的孩子缺乏良好的教育,缀学、失学人数不断增多［4］。二是城市政府无法为农民工居住集中区域提供有效的公共管理服务。农民工落脚于近郊区尤其是城乡结合部地带的概率远高于在城市市中心的可能性,但是农民工流动的平均密度则是市中心远高于近郊区。农民工这种居住特点成为城市政府提供公共管理服务的“阳光普照不到的独立王国”。三是城市政府无法控制农民工生活居住区的“常态管理”。乱搭乱盖,摆摊占闹市、挤便道,不仅影响市容市貌,还造成火灾和交通隐患。农民工集中居住的临时工棚附近、出入地带连同施工现场,往往是垃圾遍地、蚊蝇孽生、臭水横流,是城市中脏乱差的死角,成为各种疾病滋生的传播源。农民工自身也是各种传染性疾病的主要传播者,城市卫生防疫管理工作基本上是“真空”状态。

二、农民工的社会风险及结构识别

农民工面临的风险主要由其进入城市后的就业模式决定。由于他们的工作劳动强度高、操作简单、危险性高、稳定性差、收入偏低以及流动性强等特点,其面临的风险结构不再是传统的与小农经济相适应的“自然经济风险”,而是一种与市场经济和工业化、城镇化相伴随的现代结构风险。判断农民工面临的社会风险结构及其轻重程度,可依据课题组调研问卷涉及的“农民工参加社会保险项目意愿的重要程度”问题回答。因为需求源自于需要,是对象接受外界信息的直观而理性的反映,农民工对参加社会保险项目的意愿及选择次序,能够反映农民工在城市工作、生活环境状态下面临社会风险的内容与强度。虽然农民工在城市生活面临着各种社会风险,但农民工对于城镇职工所享有的各项社会保险存在着有差别的参保意愿。农民工对于养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险等五大险种的参保意愿分别为6.231%、5.07%、2.232%、1.33%、0.214%。可见,农民工判断面临社会风险冲击的轻重缓急的排序为:老年养老风险、医疗救治风险、工伤事故风险、失业救济风险以及生育防治风险①。

(一)老年养老风险

老年养老风险(即养老风险)与疾病风险比较而言,老年风险是有规律的并且确定,也是人人都将面临的,养老风险不仅一定会发生并且基本可预知在什么时间发生。因此,化解养老风险需要个人在生命周期内由年轻阶段为老年阶段做出谋划:或调节自身储蓄与消费比例关系,或在政府主导下实行相应的养老安排,或两者兼而用之。由于社会身份和职业定位的矛盾集结,农民工的养老风险比其他群体需要更多的关注。其一,农民工主要从事繁重的体力劳动,随着年龄的增长,他们的劳动能力和生理机能越来越弱,将逐渐退出劳动领域而丧失为自己创造财富的能力;其二,由于从事的主要是城市中脏、乱、差的工作,在常年超负荷的劳作下,年老时身体素质下降、各种潜伏职业危害病频发,健康状况更容易出现问题;其三,农民工进城打工后通常把多余的土地转包予他人,若在城市陷入困境回到农村可能没有稳定的生活保障;其四,农民工外出务工的目的一般是为了谋生和养家,很少为自己的养老问题打算,也不可能为养老攒下多少积蓄。

从课题组调研数据库中抽取苏、皖、鄂三地农民工的调查数据,如表1所示。从表1中可知,67.552%的农民工并没有为自身计划养老金安排事宜,而进行老年生活保障积累的比重只有12.094%。受访农民工中16～40岁年龄组占三地区抽样调查样本的55.39%,其中有85.52%的农民工没有考虑过自身养老问题(“C.未予考虑”)、8.60%农民工有考虑年老生活来源但却暂时没有进行养老积累(“B.有计划但无积累”)、只有5.88%的农民工有考虑并有积累(“A.进行了养老积累”)。41～55岁农民工约占21.3%,其中有47.06%的人“未予考虑”;56岁以上群组中,有67.55%比例为“未予考虑”。由此可见,绝大部分的农民工在不久的将来都会面临严重的养老问题。

表1 农民工的自身养老打算情况(苏、皖、鄂三地抽样)

(二)医疗救治风险

疾病是人生难以预料的风险,个人抵抗疾病风险的能力亦很有限。在疾病侵扰时,以青壮年为主的农民工,仗着年轻、体质好硬挺过来或找一些江湖游医诊治。这种治疗疾病方式往往延误病情甚至危及性命。一旦农民工受到大病的侵袭,不但丧失收入来源,而且还要变卖家中房子、牛羊等家畜来筹集大笔资金医治疾病,农村家庭也因此容易“因病返贫”或“因病致贫”。农民工疾病风险有典型的“治病三步曲”:不愿看病,潦草吃药,住不起院。由于营养、卫生、医疗、保健等条件落后以及文化水平、收入等因素的影响,这些都加剧了农民工卫生健康问题。

(三)工伤事故风险

农民工的工伤风险分为职业工伤和职业病两类,两类工伤风险的时效和结果显现形式不尽相同,农民工应对此两类风险也具有不同的脆弱性考量。职业工伤事故对农民工的伤害是即时的,也是最惨烈的形式;职业病伤害则是对农民工生命的隐蔽性透支,潜伏在若干年后才可能显现,并且还可能发生后遗症。

我国每年与工伤直接相关的事故死亡人数超过1.5万人,主要集中在矿山开采、建筑施工、危险化学品生产等高危企业。这些职业伤害事故死亡的人员中很大部分是农民工,如建筑施工生产安全事故受害的90%为农民工。调查显示,我国遭受职业病危害的劳动者,已经由过去的国有企业正式工人转嫁给进城务工农民［5］。2008年认定的近100万工伤人员中,80%以上是农民工;全年享受工伤保险医疗的256万人中80%以上也是农民工②。《职业病防治法》颁布实施近7年,仍然难以有效控制农民工职业病危害。郑功成等人组织的农民工问卷调查显示,56.5%的农民工从未接受过劳动安全卫生教育,只有60.6%的人表示所占单位提供了必要的劳动保护用品,仅有47.2%的农民工反映所在单位能够定期进行健康检查,48.3%的女性农民工在孕期不能得到法律规定的特殊保护③。数据显示我国农民工的工伤风险防范能力较弱,企业对职工安全生产保护观念不强。

(四)失业救济风险

农民工的失业风险来源于农民工就业的不稳定特性。农民工在城里求职的途径主要有6种④,这6种主要都是非正规化的就业渠道,农民工从进入劳动力市场便决定了其就业稳定度不会很高。农民工就业基本上有两种情况:一种是临时工。虽然农民工所在的单位可能是正规部门,但是农民工只是从事临时的工作,与正式职工在收入、福利上均有明显差别;另一种情况则是,农民工所在的单位本身就是非正式组织或非正规部门。这两种就业模式都具有低收入、不稳定等特点,因此农民工随时都面临着失业的风险。

三、农民工的抗风险机制

(一)农民工传统的抗风险机制

农民工传统的抗风险机制源于农民工的“农民”身份,是农民工回流农村后能够享受到的保障项目。中国的经济改革虽然从农村开始,但是以城市为改革重点。目前农村以“自然就业”为基础的社会保障政策,与城镇相比,农村社会保障水平低,保障项目少,保障只具有应急性,缺乏制度化［6］(P276)。目前从全国地方开展农村社会保障情况来看,涉及农民工及其家庭的传统抗风险机制主要包括:(1)家庭养老保障;(2)土地保障;(3)农村社区养老;(4)商业保险;(5)“五保”制度与社会救济制度;(6)农村最低生活保障制度;(7)农村社会养老保险。

(二)农民工社会保障项目的制度供给

农民工抗风险社会政策体系有国家层面的指导性质的文件与农民工流入较集中的城市试点操作组成。《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发［2006］5号)以及原劳动与社会保障部《关于贯彻落实国务院解决农民工问题的若干意见的实施意见》(劳社部发［2006］15号)、《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》(劳社部发［2004］18号)等文件中对建立农民工社会保障制度明确了方向,并提出了建立农民工社会保障制度的基本原则。同时,全国各大城市亦结合本地的实际情况,先后制定农民工社会保障制度,有些地方的试点时间比上述三个文件的出台还要早。地方城市建设的农民工社会保障制度基本包括了农民工的养老、医疗、工伤、权益保护等项目。北京早在1999年就出台了《农民合同制职工参加北京市养老、失业保险暂行办法》,在2001年9月制定了《北京市农民工养老保险暂行办法》。该《办法》明确规定了用人单位应从招用农民工之月起,必须与其鉴定劳动合同,并为其办理参加养老保险手续。上海市从2002年9月执行《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》,2003年3月成都实施了《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》。

四、农民工抗风险机制评估

农民工社会保障政策能够在一定程度上化解农民工的社会风险压力。比较于20世纪90年以前国家“管理”农民工跨地区流动的社会政策,上述的农民工社会保障制度突破了“严格控制”、“消极应对”农民工进城务工的政策制度。各地根据本地农民工流动特点制定当地的农民工社会保障政策,自下而上地从地方经验摸索开始,逐渐推动建立国家层面的农民工社会保障制度,这有利于综合地方农民工社会保障制度的特点和优点,在国家层面规范农民工社会保障制度,从而在更高级别层面帮助农民工化解社会风险的冲击。

虽然上述社会政策制度构成的农民工抗风险机制能够缓解农民工的社会风险冲击,但从实施效果和资源整合方面来看,这种农民工抗风险机制还是比较薄弱,农民工抗风险能力未能得到及时、有效加强。

(一)传统的抗风险机制无法抵御农民工社会风险

随着计划经济向市场经济体制转轨,农村传统农业向现代农业转型,农村集体经济解体,使农民工失去了分散社会风险的组织基础和物质条件。貌似广泛的农村社会保障方式恰恰说明了农民工在传统农村社会保障上的无助:农村中除“三无”老人可享受部分社会保障、极少数富裕地区农民工能享受社区养老外,农民工在农村基本上都是依靠自己或家庭养老［7］。计划生育政策实施打破了农民工养儿防老的传统思想。农民工在城市流动若干年后回流农村是否还能适应土地耕作的农村生产方式?这在一定程度上弱化了土地保障功能的发挥。

农民工家庭养老、农村社区养老两种方式是否能够化解农民工养老风险、保障农民工老年生活?目前我国农民虽然还是以家庭养老为主,但是家庭养老功能明显弱化。一是市场经济的发展动摇了家庭养老的思想和道德基础;二是家庭规模小型化缩小了家庭养老的照料和赡养源,农村家庭规模小型化在逐渐瓦解家庭养老方式的“人口红利式”条件;三是农民工作为各自家庭支柱,其本身职业的非农化和频繁外出务工活动,削弱了家庭成员的互助功能。这样农村家庭养老方式难以满足农民工家庭的养老需求,农民工养老面临缺乏经济支持、缺乏家庭保障的双重困境。对于农村社区养老,改革开放30年来,农村社区养老只在少数农村集体经济发展水平较高的地区以社会福利的方式,提供退休费、举办敬老院、建设老年公寓等,其覆盖范围极其有限。所以说,农民工的养老风险也无法依靠这两种方式来化解。

(二)不协调的地方农民工社会保障制度尚未发挥化解社会风险的功能

以国发［2006］5号、劳社部发［2006］15号、劳社部发［2004］18号等规定为原则,各地方政府建立了相应的农民工社会保障制度,但由于各地的经济发展水平和认识水平不尽一致,其内容差异较大。所以,农民工社会保障政策还没有发挥化解农民工社会风险的功能。

其一,建立的包括工伤、医疗、养老保险在内的保险制度,制度安排初衷与制度运行的现实局部脱节,使该制度的适应性受到影响［8］(P206)。这种局部脱节造成了农民工社会保障制度主体(企业、农民工自身)的参保意愿低,降低了制度主体抗风险的能力⑤。企业雇主与农民工共同承担农民工社会保障账户的缴费责任,企业承担较高水平的缴费率挫败了企业参保积极性;农民工对农村土地的特殊依赖和非农就业收入的低水平状况使得农民工参保“心有余而力不足”。调查显示,广东、北京、上海、江苏等地都已出台农民工社会保险办法,但是政策的推行遇到了较大的阻力,与制度推行的预期存在较大的差距:80.0%的企业雇主不赞成为农民工购买养老保险,83.2%不愿意购买基本社会养老保险,90.0%根本就没有购买基本社会养老保险［9］。

其二,地方操作实施的农民工社会保障政策仍然有覆盖范围的遗漏,未能有效地分类管理农民工。当前农民工的构成较为复杂,有稳定就业型的农民工、季节性流动的农民工和岗位、职业、城市不断转换的流动性农民工等类别。地方政府实施的农民工社会保障政策未能将不同类别的农民工流动特点综合考虑,往往将其中部分农民工排除在参保政策规定之外,这样部分农民工的社会风险仍然由其本人或其家庭承担。

其三,农民工社会保障既得权益不能转移接续,农民工抵御社会风险机制不可持续。目前各省市实施的农民工社会保障制度规定只允许农民工权益在特定区域内转移和流动,不能实现跨地区的制度转移和制度对接。尽管参保者在离开原工作地时可以退保,即取出社保中个人账户中的资金,但是退保也即意味着过去多年的参保权益彻底消亡,这对于参保者来说无疑意味着一大损失。尤其是农民工回乡,就更意味着彻底与社会保障及其所能提供的保障无缘。尽管社会保障不一定就是人们是否流动的决定性因素,但是对于自我保障意识强的农民工来说,却不得不成为他们需要慎重考虑的问题。

五、展望

上述对于农民工抗风险机制的评估可以得出的结论是,农民工传统“家庭式”的保障机能在面临现代工业文明(农民工进程就业)风险冲击时已无法承受,当前国家“碎片化”的社会保障制度尚未发挥化解社会风险的保障功能。因此,有必要重新审视农民工抗风险机制的建设思路。

农民工承受的这些社会风险已经演变为群体性的系统风险,它有可能削弱农民工群体中部分人原本脆弱的基本生存能力。因此,降低、化解农民工群体性系统风险有赖于国家建立社会风险共担机制和提供社会政策体系［10］。笔者以为,该体系与机制的制度载体便是农民工的社会保障体系的制度安排。也就是说,农民工群体的抗风险机制建设理念是研究农民工社会保障制度,该制度覆盖下的农民工社会保障项目的完备性与项目的保障能力。建立农民工的社会政策原则之一是社会风险共担原则,其与社会保障制度的风险分散、群体共担的“大数法则”类同。农民工抗风险机制收敛于社会保障制度之中,其功能发挥有赖于建立农民工的工伤保险、医疗保险、养老保险、失业保险、社会福利和生活救助等制度以及相应的财政投入、金融扶持机制。

注释:

①数据来源于“农村社会保障制度研究”课题组2007～2009年所做的“农民工社会保障”子课题调研数据中农民工社会风险因子的计算结果。

②国务院农民工工作办公室主任、人力资源和社会保障部副部长杨志明在2009年“保护农民工健康高层论坛”上发布的数据。

③数据来源于郑功成等人在2005年组织的农民工抽样调查。调查地点包括深圳、苏州、成都与北京四地,调查采取问卷调查与深度访谈方式,共获取2 800份(有效问卷2 617份)、深度访谈120份。

④根据“农村社会保障制度研究”课题组调研总结得出的结论,农民工求职6种途径:(1)通过县(乡)政府统一组织的劳务输出;(2)由城里的亲朋好友牵线搭桥在用人单位谋职;(3)农民流动的连锁效应,即一个人进城务工所带来的诱人的“流动效益”会刺激一群人随之而去,往往经先行流动人员介绍在同一单位谋取岗位;(4)在各类职业介绍所登记求职或在劳动力市场,尤其是在初级劳动力市场上;(5)自谋职业,包括两部分人:一是走街串巷的流动商贩和修理工匠,二是开店设铺的个体经营者;(6)由各类包工头组织进城揽活。

⑤雇佣农民工的企业为农民工建立社会保障账户,这是从风险共担机制出发帮助农民工增强抗风险能力的途径之一。

［1］赵曼,吕国营.社会医疗保险中的道德风险［M］.北京:中国劳动社会保障出版社,2008.

［2］赵曼,刘鑫宏,顾永红.农民工返乡创业:发展规律、制约瓶颈与对策思考［J］.湖北经济学院学报,2008,(6):68—73.

［3］章铮,乔晓春,李敬,杜峥鸣.农民工城镇化现状与前景分析［C］//.国务院农民工办课题组.中国农民工问题前瞻性研究.中国劳动社会保障出版社,2009:135.

［4］总报告课题组.中国农民工问题前瞻性研究总报告［C］//.国务院农民工办课题组.中国农民工问题前瞻性研究.中国劳动社会保障出版社,2009:14.

［5］高强.保护职工的健康和安全是企业重要的社会责任［EB/OL］.(2006-02-22)［2009-10-15］首届中国·企业社会责任国际论坛.finance.Sina.com.cn/review/zlhd/20060222/110623105.Shtml.

［6］王东进.中国社会保障制度的改革与发展［M］.北京:法律出版社,2001.

［7］乐章.风险与保障:基于农村养老问题的一个实证分析［J］.农业经济问题,2005,(9):68—69.

［8］李航.我国转型期弱势群体社会风险管理探析［M］.成都:西南财经大学出版社,2007.

［9］何海宁,程昭国.2.5亿农民工养老保险应立法［N］.南方周末,2005-02-24(4).

［10］赵曼,刘鑫宏.中国农民工养老保险转移的制度安排［J］.经济管理,2009,(8):163—168.