广东行政省管县探路

文|本刊记者 刘建华 广东报道

广东行政省管县探路

文|本刊记者 刘建华 广东报道

财政省管县早已不是新鲜事物，从财政省管过渡到行政省管，广东把提高行政效率作为新一轮省直管县改革目标，亟待破解行政省管县难题

“依法探索省直管县体制改革试点、开展经济发达镇行政管理体制改革试点、抓好改革的评估工作等方面，实现新突破，继续为全国改革不断探索新经验。”这是今年中央对广东新一轮行政管理体制改革提出的新要求。

近年来，全国已有20多个省份先后进行了省直管县的改革探索，但多数仅限于财政省管县，有关专家指出，国务院提出省直管县的改革措施，是欲消除行政管理体制机制发展障碍的重要战略举措，而这项改革亟待破解的难题也是行政省管县。

市代管总比没人管要好

早在6年前，广东就开始了从财政省管到行政省管的过渡。

2004年，广东正式出台《促进县域经济财政性措施意见》，为配合该文件精神的落实，广东又先后出台了三项配套政策改革，即财政、项目审批及干部行政级别的政策改革。

其中，在财政方面，要求在确保各县既得利益的基础之上，省对县实行超增分成，且转移支付力度较以往明显加大；在行政放权方面，广东省赋予县(市)更大的自主权和决策权，凡省已下放给地级市的审批权，除法律、法规、规章另有规定外，一律下放到县(市)。

这也是广东省直管县改革的雏形。

2009年初，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》发布，作为广东进一步改革探索的“尚方宝剑”，明确要求广东在珠三角地区选择有条件的地方合理调整行政区划，试行省直管县体制。7月，广东省确认以博罗、龙川、兴宁、南雄、英德、高要等十五个县（市）作为“省管县”试点。

南雄市（县级市）位于广东最北部，与江西省仅一山之隔，2008年，南雄市近十年最大的一个项目——南雄市精细化工业园项目正式启动，“我们有针对性地引进一批国内有领军作用的精细化工企业进驻园区，力争5年内使精细化工园区入园企业达到200家以上，努力打造成为华南地区最大的精细化工产业基地。” 南雄市委书记林楚欣说。

这个项目从立项到审批，再到建设，韶关市都给予了很大的帮助，“省管县”之后，并不像外界想象中的那样，韶关对南雄的发展置身度外。

粤北另外一个县的财政局工作人员肖明表示，尽管该县在上世纪90年代末就实行财政方面的“省管县”，但事实上，并没有完全实现县里财政由省管，最终还是由市来代管，因此，“没有从根本上起到很大的变化。”肖明称，市代管总比没人管要好，他们最担心的是“省管县”之后，“省管”管不到，“市管”管不着。

中共广东省委政策研究室刘敏清处长直言，尽管广东早在2003年就开始在部分县实施省管县财政改革，逐步发展到全省67个县的财政省管，但这是一个循序渐进的过程，到目前为止，改革的力度并不是很大，县与市之间还存在隶属关系。

刘敏清说，财政和行政的省直管是一个政府体制改革的大方向。

撤县划区把全国百强县拉下马

在“市管县”的财政体制下，县级地区容易“营养不良”，地级市的工作重心一般都放在城区而不是农村，市级财政侧重于市区的发展，在经济利益上可能出现“市县争利”。

“省管县”的财政体制赋予县级政府行使地级市的经济社会管理权限，以优化组织结构、减少行政层级、增强县域经济实力。

然而，从财权到审批权，再到人事任免权，省政府的每一次收紧都会对地级市的利益格局形成巨大威胁，广东省社会科学院现代化发展战略研究所副所长郑奋明说，现行市管县的行政体制自1983年开始实施，近三十年来，发现这种体制在实践过程中并没有达到原先设想的以市带县、统筹城乡发展的效果，反而造成管理层次和行政成本增加，效率降低，县的行政自主权受到削弱，存在“市卡县”、“市挤县”、“市刮县”现象，阻碍了县域经济的发展，为了增加县域经济的活力，需要对县下放权力，增加其发展的自主权和财政实力。

但是，省直管县后，县的各项权力增大了，市的权力被削弱或架空，而作为应对之策，很多地级市一度纷纷把辖区内的经济强县或县级市改为区。

广东省政府发展研究中心宏观经济处研究员、处长谭炳才告诉《小康》记者，“这种现象在广东普遍存在”。在省管县的改革过程中，如深圳的龙岗、宝安，广州的增城、花都，汕头的潮阳、澄海，惠州的惠阳，珠海的斗门等，无一例外地都由县（市）改为区。而最轰动的，要数顺德、南海这两个全国百强县排名前五名并拥有“准地级市”待遇的县（市），与高明、三水一起被收归为佛山的市辖区。

事实上，大部分县改区的目的也是为了促进当地经济的发展，省管与市管从根本上的利益是一致的，两者并不矛盾，如江门把新会改成区就是一个比较好的例子，新会是一个相对发达的县，随着经济的发展和市区人口的日益增多，有些大中城市的城区发展空间明显不足，进一步发展时受制于周边的县（市），或者与周边的县（市）在经济布局和市政建设上出现产业雷同、重复建设、浪费资源的问题，市县之间的矛盾或大市与小市之间的矛盾日益加剧。在市县同城的地方，矛盾则更为突出，因而不得不撤县（市）设立市辖区。谭炳才说，但是澄海与汕头地理位置上相距较远，把澄海撤县改区就有点牵强。

这种“抢地盘”式的疯狂区县划分，给县域经济带来了一定的影响。从2000年到2004年，除2002年外，广东百强县的数量都是10个，2005年则减少至8个。而在2009全国百强县名单公布榜上，广东仅有增城、博罗两县（市）。

有专家直言，广东百强县数量不多，而且在减少，一是因为省内发展不平衡，二是因为珠三角地区县（市）这一行政层级被削弱，基本上都改成了区。

提高行政效率才是改革目标

中山大学政务学院行政管理学系主任倪星教授认为，广东推行“省直管县”面临着一个天然矛盾：县级行政区域过多和省政府管理能力难以覆盖，这也是“浙江模式”在广东不可复制的主要因素，浙江全省只有40多个县，而广东要比浙江多出不少。

“省管县”一般把县、县级市都要列入范围之内，目前广东21个地级以上市共辖有67个县级行政区域，“在省直管县体制下，如何实现对众多县级行政区域的有效管理，这必然对省政府的管理能力形成巨大挑战。”

在推行“省直管县”过程中，是否会造成县级之间重复建设、不利于集中财力发展中心城市，甚至在放权后造成地方管理混乱等一系列问题，都将考验省政府的执政智慧，广东省方面也因此保持着谨慎的态度。

广东某县委书记说，“省管县”财政改革自1996年就开始了，一直到现今，财政省管县并没有从根本上发生变化。今年3月份，所处地级市根据国家相关精神将该产粮大县推荐为“省管县”试点县，但具体如何改革，到现在还没有定论。市县之间的关系也没有发生变化，依旧是领导和被领导的关系。该县委书记对此项改革的方向感到很朦胧，“迟一些省里可能会组织讨论会征求意见吧。”

郑奋明对此有同感，广东省内有不少专家都在研究“省管县”，但具体如何改革，下放什么权力，却都还没有确定清楚。

对于那位县委书记来说，“省管县”之后公务员的流向是他比较关注的问题，现在各县的公务员还可以在市县之间正常流动，但省管县之后，县里的公务员能流向省里吗？省里不可能有那么多的机构和职位。

“省管县”之后虽然少了中间一级政府，或许对省委省政府的指示精神传达更及时，省拨财政可以全数到达目的县，但是，少了一级政府，行政效率并不一定能有明显的提高。“比如我有一个项目需要用地，之前我直接到市里面就可以办好，要找哪一个部门哪一位领导，我们有多年的人脉关系，加上市县之间距离近，可以办得比较顺利。但是，省管之后，什么都要往省里跑，而省面对的是全省数十个县，办理的事务多，我可能要跑几次建设厅才可以盖好一个章子，然后还要到规划厅，还要环评等等，如此下来，花费时间和经费不说，行政效率也不能提高。”这位县委书记说，省管县的改革不仅仅是县要改，省也要改。就如上述项目来说，最好把建设、规划、环评等所有部门的办证机构放在一起办公，如设置办证大厅，这样才能有助于行政效率的提高。

省直管县的两种模式

浙江模式：

财政体制上的“省管县”，而在社会管理和公共服务等方面还不是完全的“省管县”。1992年至今，浙江已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市(县)的经济管理权限。实践证明，实行“省管县”，激活了浙江县域经济的活力。在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。

海南模式：

海南从1988年建省开始就没有实行市管县，海南省20余个县、县级市、地级市都是由省直接管理，是独立的经济单元，不存在地级市对县的行政管理问题。2008年7月初，海南将177项行政管理权直接下放到市县和地级市，同时提出了配套改革制度，曾引起社会各界广泛关注。

中共广东省委政策研究室的一位负责人认为，制约县域经济发展的根本问题不是省管还是市管，而是现行财政税收不合理，县里在税收方面上交的份额太多，适当下放税收权力才是有效的改革手段。

广东省财政改革实施自2002年便已经开始，谭炳才说，广东“省管县”是一个比较“温和”和“缓慢”的改革。在改革过程中受到诸多因素的影响和制约，下一步的改革试点工作在克服矛盾、稳步推进的同时，逐步扩大试点县范围，实现“扁平化”管理，提高行政效率才是改革的目标。