湖南的“跑马圈县”冲动

文|本刊记者 李秀江 湖南报道

湖南的“跑马圈县”冲动

文|本刊记者 李秀江 湖南报道

被学术界称为“一步到位”的财政和行政上的“双直管”省直管县方案最终并没有在湖南推行，而“跑马圈县”却已成为市县的共同冲动，当决策者对理论思路的可操作性尚存担忧之时，稳步推进自然是最好的办法

长沙县 从作为“长株潭城市群”两型社会试验田的角度出发，长沙县未来有望划为长沙市管辖区。

被专家称为一步到位的“省管县”方案并没有被推行开来，这让湖南省县域经济研究会的五位专家颇为遗憾，目前湖南省有88个建制县市，他们认为“省直管县”最终数量在40～50个比较合适。专家们起草的实际上是一套财政和行政上的“双直管”方案，但在湖南省随后正式出台的“省直管县”方案中，依然推行的是财政上的“省直管县”。

“我们的思路是将一些县改区建制，再把一些小县合并为一个新的大县（市），总体上减少县的数量。”该方案的起草人之一、湖南省委党校教授、省县域经济研究会副会长兼秘书长张友良告诉《小康》记者。因为涉及到大规模的区划调整，所以“双直管”全面推行的难度较大。“我们做的是中长期、前瞻性的方案。”

但“双直管”仍是大势所趋，在“省管县”体制改革过程中，必将伴随新一轮的行政区划调整，而这轮调整，县级行政区将是被重新分割的主要对象。在湖南，“跑马圈县”已成为市县的共同冲动。

再造一个新长沙

在湖南，除了长沙市的长沙县、望城县和湘西自治州所辖县市没有省直管外，其他79个县市都在省财政直管之列。

湖南正式公布的“省直管县”方案中，虽然没有涉及到县市区划调整，却也留出了空间，长沙县和望城县就有改为长沙市下辖区的可能，这与长沙市近年来宏大的“造城运动”相符。

长沙市是全国省会城市中面积最小的城市，从长远看，发展空间受到很大的制约，几年前，长沙市正式提出建设“长沙新区”的战略构想，2008年这一构想正式获批，新区定名为“长沙大河西先导区”，规划区面积1200平方公里，要求到2020年实现建成区面积200平方公里、常住人口150万。而长沙市目前建成区面积只有180平方公里，相当于要再造一个新长沙。

“望城、长沙两县划为长沙市辖区，是我们的目标，但能不能批下来，还不知道。”长沙市政策研究市副主任王德志对记者说。他认为，“先导区”并不是从扩大长沙市区面积的角度考虑，更多的是从作为“长株潭城市群”两型社会试验田的角度出发，先行先试。

先导区由长沙市副市长兼任管委会主任，授权使用11个市直部门的“2号公章”，直接实施下设4个部门的行政许可。

“这个新区是类似于开发区的半政府机构，副厅级，不是一级完备的政府建制，也不是行政区划意义上的新区，而是几个行政区交织在一起，类似于天津滨海新区。”张友良说，长沙要为未来留足发展空间，就需要在扩大市区腹地范围上做文章。“湘潭、株洲、益阳的部分地区也有可能划入新区。”

虽然没有正式进行区划调整，但在现实意义上，己经将望城县含浦、坪塘、莲花、雨敞坪4个镇划归新区，长沙市区面积相应扩展，而将长沙和望城两县全部划入长沙市区似乎只是时间问题。

“地级市”欲吞“近郊县”

在湖南省，“小马拉大车”与“大马拉小车”的现象并存。地级市绍阳、怀化下辖县都在十个左右，“小马拉大车”难以发挥以城带乡的辐射作用；而湘潭市只管两个县，长沙市只管四个县，就是“大马拉小车”。

“像长沙这样的城市完全可以‘吞’下周边更多的县，发挥其作为区域核心的带动和辐射作用。”在张友良看来，过去的区划都是以行政区划分的，而不是经济功能区划，经济发展受到行政区划的刚性制约，所以，要全面实行省直管县，必须首先对县市行政区划进行调整，要按经济功能重新划分县市格局。

“无论是省里、市里，还是县里，都有区划调整的需求，都希望把县市划归入相应的经济圈里。”张友良举例说，怀化、绍阳等地市规模很小，比较弱，原来只能算一个小城市，后来升格为地级市。“如果没有地区价值的话，没有必要升级为地级市，充其量也就是一个县级市。”

岳阳和怀安县行政区划相互交织，“这种情况是历史造成的，在省改县的改革阶段，如果不调整必然会遇到发展的障碍。现有地级市可以做大做强，发展为省级次中心城市，部分小县可以并入现有地级市。”张友良认为，省管县改革，需兼顾地级中心城市利益，宜采取“郊县改区”等配套措施，最大限度地预留和拓展地级市发展空间。

由此，地级市吞掉周边县的冲动，有了充足的理论基础。

按照湖南省县域经济研究会的设想，湖南省现在有14个地级市和自治州首府吉首市可以吞掉周边的县，例如长沙市将望城县改为区建制，株洲市将株洲县改为区建制，湘潭市将韶山改为区建制，等等。

稳步推进 湖南省面积较大，管辖县较多，省直管县改革牵一发而动全身，平稳推进是最好的办法。

虽然湖南省暂时没有采纳他们的方案，但张友良认为，从学术理论上和经济功能区发展的需求看，这样的调整更为合理，更符合发展的需求。而且一些县也希望被较强的地级市吞掉，比如湘阴县希望划入长沙市，但现在的区划属岳阳市。

“弱县合并”的理论设想

湖南省面积较大，管辖县较多，省直管县体制改革将致使省政府管理半径加大。同时，88个县市规模普遍偏小，县与县之间差别较大。比如，长沙县一年的财政收入多达40亿元，古丈县的财政收入只有2000万元，且这种差距在不断扩大。

县级市的作用未充分发挥，次区域中心城市缺失，留下若干发展“塌陷”区域。张友良认为，一个地级市没有一个大的城市来带动，又要管十几个县，肯定是管不动的，不如分成几个次级中心城市来带。

据2008年底的统计，湖南省县市中，人口多的有136万人，少的只有9.5万人。据张友良估算，不管是小县还是大县，每年的运行成本都需要一两个亿，“一个不到10万人口的小县，养这么多公务员，还怎么富得起来？如果把88个县市合并成50～60个，以每县2亿元运行成本计算，可节约近50亿元，而湖南的整个县域财政收入才200多亿。”

因此，张友良认为，要实行省直管县，完全可以精简、合并小县，设立一批省直管的大县。在此基础上，增设一批由2～4个小县合并而成的副地级市。在专家们设计的方案中，有一些合并试点，他们并不赞成一下子全面推开省直管县改革，更不同意在全省范围内进行大规模的县市合并。

按此设想，调整后的湖南省行政版图，将包括14个地级市、16个副地级市，剩下的全部为省直管大县。其中，地级市将基本保持原框架不变，人口约为200～350万，副地级市人口则约100～200万，省直管大县人口100万左右。

张友良认为，从理论上讲，中国的省级行政区划也需要做些调整，60多个省比较合适。“省不宜太大，县不宜太小。”县市行政区划调整牵一发而动全身，稳步推进自然是最好的办法。