二元户籍管理制度的负面影响及改革措施

侯 微

(辽宁师范大学 政治与行政学院，辽宁 大连 116029)

二元户籍管理制度的负面影响及改革措施

侯 微

(辽宁师范大学 政治与行政学院，辽宁 大连 116029)

中国二元户籍管理制度在经历制度的初建阶段、法制建设阶段和制度完善阶段之后逐渐形成控制人口迁移、调控社会资源分配、划分等级身份等重要功能，这对中国经济发展、城市化建设等方面产生消极影响。完善户口登记制度、改变户口迁移程序、坚持户籍制度与相关制度改革综合推进等改革措施势在必行。

二元户籍管理制度；人口迁移；户口迁移

新中国成立后,为适应新时期社会经济发展,政府迅速制定了新户籍制度。随着制度环境的不断改变,我国户籍制度的职能也发生了巨大变化,到20世纪70年代末基本形成了一套严格的二元户籍管理制度。改革开放后，随着市场取向改革及市场经济的建立与发展，这一制度的弊端逐渐暴露出来，成为我国现代化进程的制度性障碍。

一、二元户籍管理制度的形成过程

从我国二元户籍管理制度的形成过程来看,大致经历了3个阶段。1959年以前是二元户籍管理制度的初创阶段。1950年8月公安部制定并在全国颁发了《关于特种人口管理的暂行办法(草案)》，1951年又颁布了《城市户口管理暂行规定》。这两项法规确立了以户籍控制人口的管理办法,从而产生了城乡分治的雏形。尽管1954年《宪法》确认了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”,但城乡分治和控制人口迁移的思路仍然被逐渐引入我国户籍管理制度。特别是1958年第一届全国人大常委会第91次会议通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条明确规定:“公民由农村迁往城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校的录取证明,或者城市户口登记机关的准予迁入的证明,向常住地户口登记机关申请迁出手续。”该条例标志着法律意义上的二元户籍管理制度建立,二元户籍管理制度开始进入法制建设阶段。1963年公安部调整人口统计制度,把是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准,并建立了商品粮户口制度。这是以户籍控制人口流动的关键性配套政策，二元管理户籍制度逐步走向完善阶段。1975年《宪法》历史性地取消了公民“居住和迁徙的自由”,使得二元户籍管理制度更加合法化。1977年11月国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》,又进一步对农转非实施严格控制政策。至此,我国城乡分治的二元户籍管理制度已达到相当完备的程度。

二、二元户籍管理制度的主要功能

第一，控制人口迁移是二元户籍管理制度的基本功能。在继1958年《户口登记条例》之后，国家在其后的一些补充规定中进一步强调了户籍制度限制城乡人口迁移的功能，并逐步发展成为户籍制度的基本功能。如1958年2月国务院发出《关于制止农村人口盲目外流的指示的补充通知》，1959年3月中共中央、国务院联合发出《关于制止农村劳动力盲目外流的紧急通知》等。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，更是我国运用户籍制度控制人口流动，尤其是控制农村人口向城市流动的严格规定。

第二，调控社会资源分配是二元户籍管理制度的主要功能。二元户籍管理制度调控社会资源分配主要表现在以下4个方面。一是具有生活必需品供应功能。从20世纪60年代起，国家进一步加强对生活必需品和日用消费品的控制，严格实行城镇粮食定量供应制和日用商品凭票供应制，粮票及各种票证的发放皆以正式登记的户口为依据，使户口成为人们在城镇生活的必要条件。二是具有住宅分配功能。城市住房由国家或单位统一建造，住房分配通过企业和单位供给有城市户口的职工，具有农村户口的农民无权分享。三是具有调节公民医疗、养老和劳动保障配给功能。早在1951年2月，政务院公布的《中华人民共和国劳动保险条例》就明确规定，对国营、公私合营、管理机关及在铁路、航运等部门工作的工人和职员实行劳动保险及医疗、工伤和养老保障。经过一段时期的施行，国家对城市居民的医疗、养老和劳动保障制度日益完善。这些福利制度都以单位形式实施，这又将农村人口排除在外。四是户籍制度具有影响公民教育和就业功能。国家投资建立城市教育设施，而农村教育设施多由农民自己投资建设，城市教育的数量和质量远比农村优越。户籍制度与资源配置和利益分配体制密切相关，成为国家进行资源配置和利益格局调整的视窗系统和操作平台。

第三，划分等级身份是二元户籍管理制度的重要功能。二元户籍管理制度带有等级身份的印记，主要表现在以下两个方面。其一，户口成为终身身份和世袭身份。户籍登记以户为单位记载个人社会情况，家庭情况的相对稳定决定了户口相对终身性的特征，从现在仍然存在的农民工、农民企业家等名词可以见证户口终身性的影响。同时与其他终身性身份(国家干部身份、全民单位职工身份)不同，户口身份是一种先天的世袭身份，户口身份与个人的后天努力基本无关，除考入高等学校这种可能性极少的情况外，不存在后天努力可以改变户口身份的机会。其二，不同类型的户口具有等级之别。大城市户口的含金量明显大于小城市户口，小城市户口又大于城镇户口。户口所体现的价值差别主要是由户口与资源控制和利益分配紧密相连造成的。

三、二元户籍管理制度的负面影响

二元户籍管理制度在相当长的一段时间内对中国社会发挥了巨大作用，却也给整个社会带来极大的负面影响，制约着我国经济社会的发展。

第一，限制劳动力合理流动，影响社会经济发展。马克思曾指出:“大工业的原则是不断地把大量资本和大批工人从一个生产部门投入到另一个生产部门，大工业的本性决定了劳动的变换、职能的变动和工人的全面流动性。”[1]劳动力的自由流动是市场经济的前提性条件之一。吉登斯对社会流动与阶级关系的对立程度作过论断：“一般来说,流动机会的封闭程度越强,越容易形成阶级的冲突,反之,流动机会的开放,可以缓解阶级关系的紧张。”[2]我国二元户籍管理制度不仅人为割断城乡间的人口流动，也严格控制城市间人口的自由流动。这使得人才和人力都无法按照社会分工来自由流动。主要体现在：一方面，在计划经济条件下农村劳动力难以流入城市，而在市场经济条件下，农村劳动力即使进入城市也难以市民化；另一方面，由于“户籍崇拜”，城镇居民不愿意放弃已经获得的城镇户口，这使户籍制度不仅限制了农村劳动力向城市第二、三产业的转移，也限制了不同规模的城市间、不同地区间的劳动力流动。

第二，拉大城乡收入差距，加剧城乡居民消费水平失衡。在计划经济体制下，国家经济政策取向偏重重工业投资，而忽视农业投入，农业投入在总投资中所占比例相当小，如表1所示。这种投资比例的失调导致工农业发展的失衡,使农业明显滞后于工业发展进程,进而拉大城乡间的收入差距。作为一个发展中的农业大国，这对我国国民经济的总体发展水平有着极为不利的影响。

表1 农业投入及其在基建总投资中的比例

资料来源:《中国统计年鉴(1988年)》。

第三，剥夺公民迁徙自由权利，影响公民平等权利的实现。民主政治制度是由自由、平等、尊严等全人类共同遵循的政治价值来支撑的。自由是个人全面发展的首要条件，也是公民的基本人权。特别是迁徙自由,它能够改变人们由于生活在不同的地域环境而造成的劣势地位,从而平衡和消解部分社会差别。[3]我国城乡分割的二元户籍管理制度对公民迁徙自由予以极大的限制，不仅影响了中国民主政治的发展,也固化了社会差别和区域间的利益不平衡。

平等是现代社会的重要政治价值之一。我国二元户籍管理制度把人口分为农业人口和非农业人口，并附着一系列福利待遇，对其区别对待，使我国人口出现了“城里人”与“乡下人”在身份上的不平等。同时，城市人口可以享受国家的一系列福利待遇和优厚条件，享有各种有利机会(就业、受教育等)，而农村人口不但享受不到这些权利，还要向城市提供各种资金与物质。城乡二元户籍管理制度是以牺牲农民的利益来保障城市居民利益为前提的，这又造成了城乡社会成员的事实上的不平等。

第四，阻碍城市化进程，使我国城市化明显滞后于工业化。城市化水平被视为衡量一个国家现代化程度的重要标志之一。城市化过程是自然历史过程，它与工业化之间存在着无限循环的血缘关系。自1958年开始，我国强调用限制户籍流通的行政命令来控制城市和城市化的发展，户籍制度的反城市化逻辑在避免资本主义国家由于自由放任的城市化政策而引发的城市人口爆炸性后果的同时，也为此付出了巨大的代价，主要表现在以下几个方面。

一是对人口的快速增长起到推波助澜的作用，如表2所示。一方面城镇人口增加的原因在于，政府对城镇户口的保护政策及福利倾斜使得城镇个体家庭生育和养育子女的成本和风险较低，这样多数家庭会选择多生，而较少考虑计划生育；另一方面农村人口增加的原因在于，农村以集体生产为单位，在生产分配中，家庭劳动力越多挣得的工分越多，收入就越高，因此家庭为赚得更多工分而会选择多生。

表2 人口增长概况

资料来源:《中国人口资料手册:1983》,中国人口情报中心,1983年。

二是城市集聚效益严重损失。“集聚效益就是由于各种生产要素(资本、劳动力、技术、信息、土地、动力、交通和市场等)大规模地集聚在一起，就会使单位产品的生产成本和交易成本大幅度地下降，从而创造出比单个生产要素效益之和还要多得多的那一部分效益。”[3]集聚效益是城市特有的功能，它的发挥需要以城市存在和发展为基本前提条件。中国城市化道路采取严格控制城市人口规模扩展的政策，这使中国城市化进程严重滞后于经济发展水平，从而导致城市集聚效益的巨大损失，影响我国生产力的进一步提高和国民经济的进一步发展。

三是导致农村落后，农民收入低下。中国城市化进程的滞后使大量本可以进入城市生活的农村人口滞留于农村，从而使这些人无法享受基本的城市物质文明与精神文明。对于这些人而言，城市化过程给他们带来了巨大痛苦。与此同时，农村大量滞留人口的出现使农村人均拥有的土地等资源比原来更少，贫困和痛苦也就相应增加。以上种种原因使得中国城市化进程遭受严重阻碍，城市化进程明显滞后于工业化进程。

四、二元户籍管理制度的改革措施

户籍制度是一项重要的国家管理制度，就管理功能而言，户籍制度不存在取消不取消的问题，而是如何改革的问题。重新确立户籍制度的基本功能，让户籍制度在社会主义市场经济条件下充分发挥作用，最终实现公民迁移的自由是二元户籍管理制度改革的目标走向。今后户籍制度改革应从以下几方面考虑。

第一，逐步剔除户籍的二元性特征，建立城乡统一的户口登记制度。剔除户籍及户籍制度的二元性特征，实质上就是要取消农业户口和非农业户口的区别，以常住地作为户口登记的标准，使户口登记如实反映公民的居住和身份情况。由于目前人口流动性日益增加，部分地区尤其是经济比较发达地区人口变动较为频繁。这造成了大量的人户分离现象，给社会治安管理等方面带来不便。可考虑统一设计代表不同居住时间的暂住户口和暂住卡，作为对常住人口的补充和中间过渡形式。现阶段，改革户口管理制度就是要突破多年的农业和非农业的二元制管理模式，建立新的城乡统一的户口登记制度。

第二，坚持人口管理和户口管理相结合的双重管理户籍改革取向。户口管理主要是以家庭为单位、以户口簿为形式的一种登记制度，属于静态管理范畴。近年来国家实行的身份证制度是以个人为单位、以身份证为形式的人口登记方式，属于动态的人口管理范畴。在当前环境下，单纯静态的人口管理弊端已越来越明显，使用以身份证为手段的人口动态管理显得越来越必要而迫切。但与此同时，相对稳定、以家庭和住户为主要方式的人口仍占多数，一户一簿的户籍方式仍有必要，也很重要，因此要两者兼顾。在户口管理上，建立“以常住地登记入户”的标准，实行以迁入地管理为主的办法，统一登记户籍。在人口管理上可加大身份证的信息含量，加入户籍的静态信息(如家庭关系等)，建立以出生地为准的身份证管理制度，从而保证人口统计信息的准确性。

第三，改变户口迁移程序，由事前迁移向事后迁移转化。户籍制度改革的核心是解决人口的迁移问题。一般而言，迁移行为是个人的理性行为，出于个人的意愿。如果政府因公共利益和公共管理的需要而进行控制，可以通过税收、土地、房地产价格等宏观经济杠杆来加以调节，而不能人为地用硬性的户籍手段将公民禁锢在居住地。户籍制度改革应使户籍迁移程序从先批准后迁移向先流动后批准的方向发展。即公民流向何地有充分自由，但公民在迁向大城市定居时应具备两个条件：一是视其有无自己的住房，二是有无正常稳定的收入。“合法固定的住所、稳定的职业或生活来源”是落户的两个基本条件，需同时具备才能办理落户手续。而对于公民向中小城市迁移应予以充分放开。

第四，完善户籍管理的立法，加强依法行政和规范执法，尽快出台新的户籍法。户籍制度的改革应该以正确的价值观为指导，以户籍制度基本功能回归为目标，以科学、民主、公开、公正的评估和决策下制定的《户籍法》为基本法律依据。然而现行的户籍政策法规把户口划分为农业户口与非农业户口，非农业户口的待遇远优于农业户口。这种城乡之间的壁垒不利于城乡统一的劳动力和消费市场的建立，影响了整个国民经济持续协调发展。要打破这种壁垒，就应尽快制定适应形势要求的新户籍法。新户籍法应努力做到在内容上的前瞻性和开放性，以及在形式上的规范性和完备性。

第五，正视户籍制度的体系性，坚持户籍制度与相关制度改革的综合推进。现行户籍制度是一个制度体系，只有将与户籍制度紧密相连的社会保障、人事、教育、医疗等制度进行综合配套性改革，才能为我国有计划、有步骤地进行户籍制度改革提供可操作平台。当前户籍制度改革以户口准入条件代替户口壁垒，一定程度上实现了公民迁徙自由，但相应配套改革滞后，影响了户籍制度改革的预期效果，因此改革缺乏深层的实质意义。要坚持户籍制度改革和相关制度改革综合推进应从以下几方面着手。

其一，建立覆盖城乡的全社会保障体系。健全的社会保障制度是保障劳动力基本权利和解除劳动力后顾之忧的基础。建立健全的社会保障制度首先要重视建立和完善城镇外来人员的社会保障体系。这既是对外来人员的一种保障，也是在保护城市自己。农村人口流入城镇后，就业、基本生活保障、养老等问题接踵而来，外来人员如果得不到同等社会保障的照应，就没有“同在一片蓝天下”的亲和力，城市也就无法得到保障。健全的社会保障制度同时要求建立农村的社会保障机制，使农民享受同样的“国民待遇”。

其二，完善相关法律法规，加快社会就业体制、就业制度的改革。市场经济是法制经济，相关体制改革的成果只有上升为法律法规，才能有效、平等地保障全体劳动者的合法权利。《中华人民共和国劳动法》颁布实施后，一是应加紧与之相配套的立法工作，重点加快制定社会保障、劳动保护、户籍管理等一系列配套法律法规，使劳动的流动走上依法管理的轨道；二是要加大执法力度，制止各种乱收费、乱摊派等直接导致劳动力流动成本升高的现象；三是加快配套规章制度的建设，制定全国统一的规范劳动力流动的制度。

其三，解决进入城镇农民原有承包地的经营权问题。农民进入城镇，最大忧虑是因离土离乡可能失去原有承包地及宅基地的使用权。在这种情况下，一旦在进入城镇经营中发生经营风险，就缺乏农村中最直接、最常用的化解经营风险和抵御经济被动的土地资源。对城市化过程中进入城镇落户的原有承包地及宅基地的经营权不应强制性一律规定退出和交还集体，应采取变通的方法，可实行限定时期保留经营权、允许其自主选择转让土地经营权等形式。政府应引导和鼓励促使离土离乡落户在城镇的农民更新传统观念，采取符合农业产业化方向的土地经营权转让方式。这样农村的耕地将会向种田能手集中，耕地的经营也将向集约化、产业化、规模化方向发展。

[1]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集(第23卷)[M].北京:人民出版社，1965：534.

[2]GIDDENS A. The class structure of the advanced societies[M].New York: Harper & Row, 1976: 48.

[3]陆益龙.户口还起作用吗——户籍制度与社会分层和流动[J].中国社会科学，2008(1)：150.

[4]俞德鹏.城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究[M].济南：山东人民出版社，2002：271.

Negativeimpactandreformsofdualhouseholdregistrationsystem

HOU Wei

(College of Politics and Administration, Liaoning Normal Univ., Dalian 116029, China)

After undergoing the system start-up phase, legal construction phase and perfect stage, dual household registration system gradually forms the functions of controlling population moving, social resources allocation, status hierarchy and so on. However, it brings negative impact on economic development and urban construction of China. It is urgent to improve the household registration system, change the account migration process, jointly promote the reform of household registration system and related systems and so on.

dual household registration system; population moving; account migration

1671-7041(2010)02-0049-04

D631.42

A*

2009-11-02

辽宁省教育创新团队项目(2007T101)

侯 微(1980-)，女，辽宁锦州人，博士研究生；E-mailhouwei801029@sina.com