对中国海事安全调查的几点思考

那吉超，施飞峰

(1.大连海事局，辽宁 大连 116001; 2.舟山海事局，浙江 舟山 316000)

对中国海事安全调查的几点思考

那吉超1，施飞峰2

(1.大连海事局，辽宁 大连 116001; 2.舟山海事局，浙江 舟山 316000)

《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》于2010年1月1日开始生效实施。由于中国现行的海事调查无论从目的、范围还是方法和形式等方面都与规则要求存在差异，如何改进中国海事安全调查以便与国际全面接轨是一项艰巨的任务。通过分析现行海事调查亟待改进的方面，并参考国际上比较完善的海事调查模式，提出中国海事安全调查的发展对策。

海事安全调查；独立性；公正性；责任链；安全管理

一、引 言

2008年5月，国际海事组织第84次海安会通过了《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》(以下简称《海事安全调查规则》)，并将其纳入SOLAS公约第Ⅺ章1部分，于2010年1月1日开始生效实施。该规则中定义的海事安全调查是以防止类似事故再次发生为目的的调查，并不旨在判明和追究责任。这与我国《海上交通安全法》规定的以“查明原因，判明责任”为目的，同时包含安全性质的调查和行政性质的海事调查不同。根据《海事安全调查规则》的规定，海事安全调查应分离并独立于其他类型的调查。国际上主要航运国家通常采用独立或相对独立的海事安全调查，如美国的国家运输安全委员会(NTSB)、英国的海上事故调查委员会(MAIB)和日本的海事审查厅(MAIA)。这种独立的调查模式更有利于查明事故原因，预防类似事故再次发生。由于各国的历史传统和法律背景不同，每个国家采取的海事调查模式也会不尽相同，但是，其最终目的都是增强海上人命安全和环境保护。

自1984年《中华人民共和国海上交通安全法》和1990年《中华人民共和国海上交通事故调查处理条例》颁布实施以来，我国的海事调查取得了很大的发展，同时积累了大量的宝贵经验，对保障海上人命安全和保护海洋环境作出了巨大的贡献。但是，《海事安全调查规则》作为一个新的强制规则，在调查的目的、范围、方法以及形式等方面与我国以往的海事调查存在着很大差异。作为IMO的A类理事国，如何进行相应的改进，使我国海事调查工作与国际接轨，更好地履行规则赋予的责任，达到规则要求的目的，是一项艰巨的任务。

二、改进中国海事安全调查的对策

1.保证海事安全调查的独立性和公正性

在我国，新规则要求的海事安全调查与以往传统意义上的海事调查不同。首先在名称上应予以识别，以便业内和公众能够区别开来，将海事安全调查从人们的意识中独立出来，使人们能够了解它的目的，从而有利于海事安全调查顺利进行，查明海上事故或事件的真实原因，使调查的结果更容易让公众接受，对防止类似事故的发生起到积极作用。

海事安全调查不仅仅需要直接证据，而且要查找那些根本因素。这些因素可能远离海上事故或海上事件现场，并可能导致类似事故和事件的再次发生。因此，海事安全调查应被视为不仅仅需要辨明直接原因，同时需要辨明整个责任链中可能存在的原因。这个原因可能涉及人为因素、船舶、机械设备、环境因素以及船舶检验和公司管理，也有可能涉及海事监管方面。如果调查职能和处理职能不分开，海事安全调查的公正性将受到质疑，事故或事件可能得不到根本解决，无法达到预防类似事故或事件再次发生的目的。因此，必须建立相关的制度来保证海事安全调查的独立性，保证海事安全调查不受相关利益方的影响，这样调查才会更全面、更公正。同时，保证海事安全调查的独立性，有利于及时发现海事监管需要完善的方面，对我国海事管理的良性持久发展起到促进作用。

《海事安全调查规则》要求海事调查国应确保公众和航运界能够获取海事安全调查报告的详细情况。这不仅有利于航运界吸取事故或事件教训，增强安全意识，提高自身管理，防止类似事故或事件的再次发生，还可以考验调查的客观性和公正性，有利于建立海事安全调查的公信力和权威性。

海事局作为海事行政执法机关，对海上事故或事件中的违反相关法律和规则的行为应依法进行调查和处理，这是我国现行法律赋予的责任。此种行政性质的海事调查往往是为了查出船舶或人员具体违反法律或条例的哪一条及其程度，以便作出相应处理。虽然它在某种程度上也能起到防止类似事故或事件再次发生的作用，但是它主要是用后果来警示人们，这种海事调查通常并不需要像海事安全调查那样具有深度和广度。现行的海事调查既是安全调查又是行政调查，既浪费了资源，可能又无法查清海上事故或事件全部真实的原因。如果将海事安全调查和海事行政调查独立开来，合理地分配资源，则更有利于达到它们各自的目的。

世界上很多航运发达的国家如英国、美国、日本等，为了确保海事安全调查的公正性，都建立了独立于国家海上安全管理机构之外的调查机构，将可能与事故有利害关系的各方排除在海事安全调查之外，对于重大海事安全调查公开进行，公开海事安全调查报告，允许新闻媒体采访。这种独立的公开透明的海事安全调查值得借鉴。

2.适应新的海事安全调查范围

目前，在我国现行法律法规下，事故调查范围主要包括水上交通事故和船舶污染事故，对船上安全操作事故造成的人员伤亡并没有给出十分明确的规定。实际工作中，海事局并非全部介入此类事故的系统调查。对这些事故的调查是《海事安全调查规则》的强制性要求之一，对修改现有规定方面和预防类似事故发生将有所帮助。例如，比较突出的弃船演练中救生艇发生意外事故导致本船人员伤亡问题，正是基于不断广泛深入的海事安全调查，致使SOLAS公约相关内容不断被修订，安全标准得到不断提高。对船上安全操作造成的人员伤亡事故的调查对我国的海事安全调查人员提出了新的要求，需要其对船上相关机械设备有充分的了解，包括其维护保养、安全操作程序等，并需要其具有丰富的实际经验。因此，海事安全调查官的选拔、培养、人员结构和组合以及专业技术单位支持和有关专家参与也应进行相应的合理调整。

英国海事调查局(MAIB)的调查人员基本上是由具有多年船长或轮机长和船舶建造经验的资深人员组成的，还有一些是对先进航海仪器或设备等颇有研究的专家。近年来，IMO船旗国履约分委会对渔船发生的事故也非常重视，MAIB随之准备添加对渔船有研究的人员。这种合理的人员组成具备对各种海上事故和事件进行深入广泛调查的能力。

海事安全调查是一项专业技术含量高、侧重经验积累的系统工作。我国目前海事调查队伍不稳定，人员流动性大，缺少富有实际相关工作经验的人员。这些不利因素将制约我国海事安全调查的发展。为了适应新的海事安全调查，达到既定目的，建设一支稳定专业的海事安全调查队伍是必不可少的。

3.更好地运用ISM规则

ISM规则是基于航运界对大量的海难分析和不断认识建立起来的一套科学的、系统的安全管理体系，为船上的各项安全和防污染操作提供了一个可以遵循的程序。安全管理体系要求对不符合、事故和险情进行报告、分析以及提出和实施纠正措施，防止类似事故的重复发生，具有不断完善的功能和要求。在将于2010年7月1日生效的ISM规则第Ⅸ章修正案中，这个功能和要求被进一步强化。该修正案要求，“公司应建立不符合、事故和险情纠正措施的实施程序，包括防止再次发生”；本次修正案还将风险评估的理论引入ISM规则中，要求对船舶、船上人员和环境中已经识别的各种风险进行评估，并建立适当的预防措施。可以看出，ISM规则和《海事安全调查规则》的目标都是保障安全和环境保护，防止事故的发生。ISM规则注重的是预防措施，海事安全调查注重的是发现预防措施的不足，通过提出安全管理建议，对安全管理体系不断进行完善，同时，安全管理建议需要通过安全管理体系的有效运行得到落实。

公司管理作为海上事故和事件责任链中最重要的一环，在调查中很容易被作为间接原因而忽略或没有引起足够的重视。事故或事件的原因往往被归结为人为疏忽、船舶、机械或设备故障及环境因素等，公司在这些方面的管理和提供的岸基支持上存在的问题可能没有被深究。事实证明，船舶的安全状况体现了公司和船舶的安全管理水平，管理得好，事故率就低，因此，海事安全调查一定要紧紧抓住这一环节，考虑船上安全管理程序和安全营运方针的制定和执行，查清事故或事件的真实原因，防止类似事故再次发生。

值得注意的是，我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》将于2010年3月1日生效。该条例的出台为海事主管机构对中国籍船舶的所有人、经营人或者管理人实施安全和防污染管理提供了法律依据，为海事安全调查及其安全管理建议的落实提供了法律保障。

4.尊重海员保持沉默和不自证其罪的权利

2008年12月，“河北精神”号船泄油事件的船长和大副分别被韩国法庭以所谓的过失犯罪判处1.5年和8个月监禁。这个不公平判决再次引发全世界对公平对待船员的关注。在有关政府组织和国际行业组织，包括世界主流的航运公司、主要国际航运协会、行业联盟，以及成千上万来自世界各地、各行业主张正义的人士的共同努力下，2009年6月11日，韩国法院终于裁定，“河北精神”号轮船长、大副破坏财产罪名不成立。次日，韩国相关部门取消了2名船员的离境限制。“河北精神”号的2名船员在被滞留韩国550多天(其间曾入狱35天)后，终于可以回国。“河北精神”号事件之所以受到如此的关注，是由于海员被公认为特殊工种的工人，他们的付出推动了航运事业的飞速发展，考虑到航运业的全球特性以及他们可能不得不接触不同的司法机关，处于弱势群体，因此，他们需要特殊保护。

《海事安全调查规则》适时地引入了沉默权和不自证其罪概念。它们源于西方的法律原则，引入的目的正是更好地保护海员的基本权利。我国《行政处罚法》《海上交通事故调查处理条例》等法律法规没有明确沉默权、不自证其罪的法律原则，均要求当事人应当如实回答询问，并协助调查或者检查。《海事安全调查规则》实施以后，调查机关必须告知海员享有保持沉默、不自证其罪的权利以及可能有被追究刑事责任的潜在风险，并允许其获得法律援助。海事安全调查人员在调查和取证的方法上必须进行相应的调整。

沉默权和不自证其罪的积极意义在于它可以制约海事安全调查中的滥用权力，减弱调查人员对陈述的依赖程度，有利于保护海员人身自由和人格尊严不受侵害，对整个航运业发展起到积极作用。我国作为海员大国，理应在履约中走在前面，保护海员的合法权益，公平对待海员。

沉默权和不自证其罪法律原则的引入，使得一些国家担心会对事故调查工作带来困难。这对我国海事安全调查也是一个新的挑战，要求海事安全调查更具有专业性、技术性。为了航运业的安全和发展，既要尊重海员沉默权和不自证其罪的权利，又要防止沉默权和不自证其罪权利的滥用。

5.安全管理建议的提出和验证

在海事安全调查报告中可能包含安全管理建议。这个建议是针对事故或事件发生的原因提出的纠正建议，是一种干预措施，是防止类似事故再次发生的最有效手段，很多国家通过立法来保证安全管理建议的接受和实施。

在英国，MAIB基于对事故或事件的调查和分析，为了防止事故的再次发生，对事故或事件的相关方提出安全管理建议。根据2005年《商船运输法(事故报告和调查)》(Merchant Shipping (Accident Reporting and Investigation) Regulations 2005)的要求,自收到安全管理建议起28天之内，有关方应将执行建议的具体措施及时间表或不执行建议的原因解释反馈给MAIB, MAIB将对安全管理建议执行情况进行跟踪，直到建议被完全执行。MAIB近几年提出的安全管理建议数量及执行情况统计如表1所示。

表1 MAIB提出的安全管理建议数量及执行情况

从统计数据来看，自2005年起95%以上的安全管理建议被接受。如此高的接受率可以说明很多问题，如有法律的强制力作为保障、建议本身的合理性、MAIB的影响力等。

MAIB虽然隶属于英国运输部，但是，法律赋予MAIB在进行海事安全调查时不受任何机构干涉的权利，包括不受同样隶属于运输部的海岸警备队(MCA)的影响，保证了其调查的独立和公正。MAIB有权向任何方提出安全管理建议，包括运输部、MCA、国际组织以及船东或管理公司等。2007年MAIB提出的安全管理建议涉及的有关接收方的统计见表2。

表2 2007年MAIB提出的安全管理建议接收方统计

从表2可以看出，MAIB提出的安全管理建议涉及面比较广，基本涵盖船舶安全责任链的各个环节，有向政府部门或主管机关提出的对制定新法律或修改现行制度的重要建议，有要求相关政府机构或组织修改或强制实施最佳的管理规定，还有针对船东及管理公司的具体管理建议。MAIB提出的这些安全管理建议充分体现了海事安全调查的全面性和客观性，能有效预防类似事故或事件的再次发生，同时对提高整个行业的发展水平产生积极影响。

在我国，海上事故调查结束后出具的调查报告中大多也附有安全管理建议，但是，这些建议通常是就事论事，比如加强瞭望、严格遵守雾航规定、加强人员培训等，而且很少上升到公司管理层面上的问题，更没有针对安全主管机关提出安全管理建议。由于缺乏法律依据，安全管理建议执行情况的跟踪和监督也很难落到实处。另外，海事安全调查报告的公开程度还远远不够，对业内和公众的影响力不大，不同程度地削弱了安全管理建议的作用。

目前，我国的海事安全调查制度尚不健全，安全管理建议无法触及船舶安全责任链的每个环节，而且安全管理建议的落实也得不到有效监督。要想解决这些制约我国海事安全调查发展的不利因素，必须在法律层面上确立海事安全调查的地位，使安全管理建议的提出和监督执行有法可依。

三、结 语

中国海事安全调查工作全面与国际接轨还有很多问题需要解决。首先，必须在法律上确立其地位，建立一个独立的调查机构。不管它隶属于哪个部门，都要有法律保障海事安全调查不受其他方干扰，并且对海上事故或事件相关方具有建议权和监督建议执行的权力。其次，从立法上明确要求最终的海事安全调查报告应给出相关的安全建议而且应通过各种形式予以公布,以有利于防止类似事故再发生，增进海上安全，同时接受公众监督。最后，在海事安全调查机构自身的组织建设上要吸纳国际上先进的模式和经验，建设一支公正的专业的海事安全调查队伍，全面提高我国船舶安全和防污染水平，展示一个航运大国应有的形象和向航运强国发展的决心，在国际上争取更多的话语权。

[1]张志峰.改进我国现行海事调查制度的几点建议[J].航海技术,2009(2):75-77.

[2]夏大荣.《国际海事安全调查规则》对我国海事调查的影响[J].航海技术,2009(3):77-78.

[3]王 崑.对当前国内海事调查处理现状的分析与思考[J].天津航海,2009(2):52-55.

SeveralreflectionsonChina’smarinesafetyinvestigation

NA Ji-chao1, SHI Fei-feng2

(1.Dalian MSA, Dalian 116001, China; 2.Zhoushan MSA, Zhoushan 316000, China)

CodeoftheInternationalStandardsandRecommendedPracticesforaSafetyInvestigationintoaMarineCasualtyorMarineIncidenthas entered into force on January 1, 2010. As for China’s current marine investigation in terms of the purpose, scope, methods and forms, there are differences between it and the requirement of the code, so how to improve China’s marine safety investigation in order to complete the integration with the international one is an arduous task. The paper analyzed the urgently required improvement in existing marine investigation, and made reference to the complete mode of international marine investigation, thereby put forward several countermeasures on the development of China’s marine safety investigation.

marine safety investigation; independence; impartiality; chain of responsibility; safety recommendation

1671-7041(2010)02-0042-04

U698

A*

2009-12-09

那吉超(1969-)，男，辽宁大连人，船长；

E-mailgerryna@163.com