中国环境产业发展的制约因素与对策

王 晗，李 宏

(1.辽宁省发展与改革委员会 高技术处，沈阳 110032; 2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

中国环境产业发展的制约因素与对策

王 晗1，李 宏2

(1.辽宁省发展与改革委员会 高技术处，沈阳 110032; 2.东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

环境产业的健康发展对实现可持续发展战略有着重要的战略意义。阐述中国环境产业的发展历程，基于中国环境产业结构发展不平衡、技术水平低下、市场发育不足与管理机制不健全等问题，提出推动环境产业进一步发展的对策。

环境保护；环境产业；制约因素

自然环境可以成就甚或是造就社会经济发展，同样也可以抑制甚至毁灭社会经济的发展，它主要取决于人类社会经济活动对自然环境的作用和相互影响。工业化以来，人类社会对自然环境的影响程度不断加剧，大多数时候呈现的是环境与经济的冲突或不和谐的一面。从20世纪中叶开始，整个国际社会都开始逐步认识到保护自然环境的重要意义，对环境与经济之间关系的研究，以及保护环境和预防性的生产生活实践活动迅速展开。环境产业就是在可持续发展的框架下，适应保护和改善自然环境需要而进行的各类经济活动。它涉及环境保护产品、自然资源有效利用以及自然生态保护等领域。它与最大限度地利用自然资源与环境服务于经济发展的传统观念有着根本区别。

一、中国环境产业的发展历程

20世纪60年代初，我国就在北方重工业城市设立了“三废”治理办公室，但我国的环境产业则是从1973年第一次全国环境保护会议之后形成并发展起来的。早期使用的是环保产业的概念，意指以防治污染、保护和美化环境以及节约资源为目的的科学研究、技术开发、商品生产和流通以及工程承包等活动，主体为环保机械设备制造，相比现在的环境产业的概念，其内涵与外延都更为狭窄。我国环境产业的发展虽然起步较晚，但发展较快，大体上经历了如下3个发展阶段。

第一阶段(1970—1989年)，产生与初步发展阶段。从20世纪70年代开始，随着对生态环境问题，特别是环境污染问题紧迫性的认识不断深入，保护生态环境的产业经济政策制定被提上日程。1979年，我国颁发《环境保护法(试行)》，明确提出“谁污染谁治理”的原则。总的来说，这一阶段的环境产业仍处于初级发展阶段，表现为物质基础薄弱，环保产品生产厂家90%以上是县以下的乡镇企业，生产条件和技术水平落后，经济效益不稳定等。然而，政府的环境保护投资力度开始不断加大，到80年代末期，国家每年用于环境保护的投资达到约70亿元。环境保护产品和服务的种类，以及环保产业从业人员数量也都逐步上升。

第二阶段(1990—2000年)，快速发展阶段。1990年，国务院办公厅转发了《关于积极发展环境保护产业若干意见》，要求各级政府和有关部门充分认识环保产业对于治理污染和保护生态的重要意义，把环保产业列入优先发展领域，积极支持和引导环保产业的发展。自此，我国环保产业在政府的推动下，进入了一个快速蓬勃发展阶段。如1992年我国的环保投资已达到200亿元，其中用于“三废”治理的资金近60亿元；到2000年底，我国从事环保产业的企事业单位有1万多家，从业人员超过180万人，全国环保产业年产值达1080亿元。与10年前相比，我国从事环保产业的企事业单位数量增长4倍，从业人数增长近6倍，年产值增长超过25倍。与第一阶段的公共污染和环境损害应急处理以及末端治理不同，这一阶段我国环境产业发展逐步转向了清洁生产技术和绿色产品开发。

第三阶段(2001年至今)，加速发展阶段。2001年，原国家经贸委等多部门联合发布了《关于加快发展环保产业的意见》，指出国家优先发展的环保产业重点领域是：环保技术装备、环保材料和环保药剂，资源综合利用，以及环境服务。据统计，2002年我国环保产业从业人员已达200多万人，产值达2200亿元，相比2年前的水平正好实现翻一番。到2006年，全国环境保护相关产业从业单位3.5万家，从业人员约300万人，年产值总额6000亿元，实现利润520亿元。环境保护部预计“十一五”时期，环保产业年均增长率将达15%以上，预计到“十一五”末，中国环保产业年产值将达到1.1万亿元。我国环境产业年总产值如表1所示。

表1 中国环保产业年总产值 亿元

注：根据国家环境保护部门和国家统计局相关统计资料整理。

二、中国环境产业发展的制约因素

虽然我国的环保产业发展自进入21世纪以来实现了跨越式发展，并对环境与经济协调发展的贡献逐步变大，但仍存在着来自内部和外部的各种问题。

(1)环境产业结构发展不平衡。主要表现在以下几个方面。第一，企业规模普遍较小，总量水平仍旧不高。到目前为止我国的环境产品生产企业仍旧以中小型企业为主，乡镇企业仍占多数。第二，各地区发展不平衡。环境产业发展主要集中在长江流域和东南沿海等发达地区，其中北京、上海、江苏、吉林、辽宁、山东、四川、浙江、广东、湖南等省市的环保工业总产值占全国八成以上，而落后地区的环境产业发展仍十分缓慢。第三，环境产品结构发展不平衡。以有形的机械设备制造为主的局面一定程度上仍在延续，环境服务业还没有真正成为环境产业的支柱性行业。

(2)环境产业技术水平低，自主创新能力不足。环境产品的设计、加工与制造与发达国家相比还存在着较大的差距，尤其是在环境监测和污染治理方面。我国拥有自主知识产权的高新技术产品还不多，自主创新能力十分缺乏。这种局面的形成与环境产业结构发展不平衡有着很大的关系，如环境产品生产企业以小型企业为主的局面导致企业经济实力较弱，环境技术研究与开发进展缓慢，环境科技成果转化率不高，从而导致低端甚至是劣质产品充斥市场，环境产业的竞争力弱。这样的局面如果不能被打破，我国的环境产业发展也就必然会为技术瓶颈所阻。

(3)环境产业市场管理有待进一步规范。我国的环境产业市场远未发育成熟，而作为政策引导型产业，其市场发育尤其需要持续的规范管理。我国的环境产品市场相比资本和技术市场发育较早，但仍存在着产品开发、生产、流通和使用等各个环节相互脱节的问题，有的地区和部门还存在着较为严重的地方保护主义，引发市场分散和规模狭小以及竞争失范等问题。环境投资则具有规模和风险较大以及周期较长等特点。资本市场发育的不足以及环境产业经济政策的引导不够，使得环境产业的风险投资机制仍不够健全，投资渠道单一且总量不足，从而制约着环境产业市场的发展。

(4)环境法律与法规体系仍不健全。环境产业的发展远远超出通常的经济意义而具有非常重要的战略意义，因此特别需要依据相应的环境法律法规来规范政策和行为。虽然我国已有环境保护方面的母法——《环境保护法》和一系列行政法规以及环境标准，但仍有许多有待进一步完善的地方。由于环境目标本身就具有一定的不确定性，一些法律法规已不能适应环境、经济以及社会的快速发展变化。如土地、水和森林等自然资源的退化在许多地区已经威胁到人们的生计，环境的承载能力达到极限，相应的一些环境标准也就需要进行不断调整，从而环境产业的长远发展规划也需要不断调整。因此，环境法律法规体系作为环境产业发展的根本性的指导方针和原则，其对环境产业长远发展的意义无疑是举足轻重的，环境法律法规的不完善可能会导致环境产业发展走向穷途末路。

三、中国环境产业发展的对策建议

(1)加强引导，规范管理。近年来，虽然我国各级政府在环境保护、污染整治方面做了大量的工作，但仍存在着宣传不到位和措施不得力等问题，尤其是在环境服务业的发展上。对环境产业本身的理解及其发展的理念和思路，政府、企业和居民尚未形成统一认识或认识不到位。这就要求在新的形势下，统一对环境产业及其发展的认识，合理统筹规划并引导环境产业的加速发展，如合理制定环境产业发展的优先次序、布局以及发展战略，鼓励公众参与环境监督，推行基于市场的环境经济政策等。就与环境产业发展相关的规范管理而言，应当尽快改变政出多门和多头管理的现状，避免权责不清、推诿塞责等现象的发生，加强各部门之间的沟通和协调，并建立统一的管理和协调机制。

(2)积极提供各种政策扶持。环境事业作为一项公益事业，其发展非常需要政府的各种政策扶持。我国环境产业既属于战略性的产业同时又是新兴产业，在规模、结构以及技术水平上均存在不足。政府应当在财政金融政策和税收优惠政策方面给予一定程度的倾斜，加大政府部门对环境产业的资金投入并构筑多元化的筹资渠道。西方发达国家在扶持环境产业发展的过程中就采用了大量的经济刺激手段。以美国为例，财政补贴和税收优惠通过立法等方式被加以运用，在调动环境企业积极性的同时也有助于环境外部性问题的解决。当前我国的各种环境经济政策仍处在建立和完善过程中，正在加快建立与发展绿色税收、环境收费、绿色信贷和证券市场、绿色贸易、绿色保险、生态补偿机制和排污权交易。这里需要注意的是，政府同样可能存在失灵的问题，既要防止干预不足，又应避免干预过度。

(3)加快提高自主创新能力。技术水平低下以及专业化和市场化程度不高，是我国环境产业进一步发展的最为严重的阻碍因素，而要打破技术瓶颈就必须以提高自主创新能力为突破口。西方发达国家和新兴工业国的经验表明，环境产业的广阔前景主要以发达先进的环境科技为前提，环境监测与污染治理等技术水平高低直接关系到环境产业的存废。我国当前面临的水资源污染和利用效率低下以及空气污染等环境问题，其解决同样必须依靠环境科技水平的不断提高。与此同时，我国与发达国家的差距尚且十分巨大，国情也有着根本的不同，单纯依靠进口国外的工艺设备与先进技术是远远不够的，而必须走自主创新的道路。只有首先致力于自身的人才培养和科技投入，在不断提高自主创新能力的基础上加强国际沟通和国际合作，我国的环境产业才能持续快速地健康发展。

(4)建立健全环境法律法规体系。环境法律法规是环境产业发展的基础和根本保证，世界各国为了推动自身环境产业的发展都积极地进行了和进行着环境法律制度的不断创新。以美国为例，20世纪60年代至80年代，美国陆续颁布实施了以《国家环境政策法》《清洁空气法》《资源保护与恢复法》以及《综合环境资源补偿和责任法》等为代表的一系列法律法规，并一直不断制定新的和修改已有的法律法规。由于环境法律法规和政策体系的不断完善，使得初期的美国环境产业很快进入一个高速发展阶段。另外如德国、日本等国也同样重视环境法律体系的建立和完善，并把环境法律法规视为推动环境产业发展的最直接的动力。相比之下，我国的环境法律体系远未完善，需要进一步填补一些法律上的空白，制定更为详细和具体的行为准则，以明确各个主体的责任和义务，同时还必须不断加大环境执法的力度。

四、结 语

环境产业的发展是可持续发展战略的有机组成部分。20世纪90年代以来，我国环境产业年增长率高达15%～20%，我国的环境产业已粗具规模并成为新的国民经济增长点，但与国际先进水平相比还有着不小的差距。只要能够在不断完善环境法律法规的基础上，继续推动产业结构发展不平衡、技术水平低下、规范管理等问题的解决，我国的环境产业必将能得以持续快速的健康发展，从而也就可以为缓解工业化和城市化对环境造成的压力、实现可持续发展作出应有的贡献。

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RestrictivefactorsofChina'senvironmentalindustrydevelopmentandcountermeasures

WANG Han1, LI Hong2

(1.Dept. of High-tech,Liaoning Development and Reform Commission, Shenyang 110032, China; 2.College of Public Administration, Dongbei Univ. of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

Healthy development of the environmental industry is of strategic importance to the realization of sustainable development strategy. The paper elaborated the development history of China's environmental industry, and discussed the problems during the development, such as the imbalance of industrial structure, low level of technology, deficiency of market and infirmity of management mechanism. On this basis, it put forward the countermeasures to promote environmental industry development further.

environmental conservation; environmental industry; restrictive factor

1671-7041(2010)01-0032-03

X324

A*

2009-09-07

王 晗(1975-)，女，辽宁铁岭人，硕士研究生