区域公共管理研究进展及其启示

张军涛，曹煜玲，刘建国

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

区域公共管理研究进展及其启示

张军涛，曹煜玲，刘建国

(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)

在区域经济一体化不断发展的背景下，如何通过区域公共管理活动促进区域经济发展，是当前学界关注的前沿问题之一。对国内外区域公共管理研究进展状况进行系统梳理，指出中国区域公共管理研究中存在的主要问题，并从中得到一些重要启示，认为多元主体共同参与区域公共管理有助于实现区域经济的协调发展。

区域公共管理；多元主体；政府间关系；区域经济

区域公共管理是以区域内部或者区域外部公共事务为主要对象的管理活动。市场经济的发展程度和公共事务本身的层次性和复杂性决定了公共管理主体的多样性。区域公共管理的理论与实践已成为区域经济和公共管理研究领域共同关注的一个前沿问题，系统梳理国内外的相关研究进展对于深刻认识区域公共管理研究的发展脉络，运用相关的理论和方法指导我国的区域公共管理实践具有十分重要的作用。

一、国外区域公共管理研究进展

区域公共管理研究始于欧美国家，欧美学者对区域公共管理的研究趋于成熟，已经建立起一系列成熟的研究方法和理论框架，并广泛用于验证和指导区域公共管理的实践。

1.区域经济学和发展理论对区域经济发展和管理问题的探索

20世纪50年代，诺贝尔奖获得者、经济学家G·缪尔达尔指出：市场的力量通常倾向于增加而不是减少区际不平等。[1]著名经济学家A·赫希曼认为：区域间增长的不平衡性是增长本身不可避免的伴随情况和条件。[2]因此，如何缩小资源禀赋和空间区位上的差距，以及由市场的盲目自发性带来的区域发展的贫富差距，发挥区域政府或者其他区域组织在调控区域经济发展中的重要作用，引起了学界的广泛兴趣。著名发展经济学家M·托达罗对第三世界的区域贫富差距以及区域发展问题作了经典的论述。[3]阿瑟·刘易斯针对发展中国家的经济发展问题，提出了“二元经济结构”的论断，并在此基础上分析了政府治理城乡二元结构的角色和作用问题。[4]A·萨姆济在批判和反思了社会科学领域有关发展研究的种种理论后，指出这些理论难以透视人类社会经济发展的全貌，过于“碎片化”。[5]因此，从某种意义上说，应该在充分认识发展问题自身复杂性的基础上，重构乃至替代原有的一些社会科学理论。罗伯特·里德尔从区域公共政策的视角，专门探究了低收入国家的扶贫问题，从理论和现实两个方面进行了分析。[6]

2.关于政府间关系与地方治理的研究

欧美等国家的学者在这方面的研究比较多。保罗·多麦尔系统研究了美国政府间的横向和纵向关系。他认为，纵向的政府间关系基本是两个体系的综合，即宪法和法律体系；横向的政府间关系“可以被看做是由地位对等的地方当局形成的分散体系，而且这些地方当局被竞争与协商的动力所驱动”。[7]D·赖特的《理解政府间关系》、A·霍威特的《联邦主义管理：政府间关系研究》、M·庞特的《公共部门改革，政府间关系与澳大利亚联邦主义的未来》、D·奈斯的《联邦主义：政府间关系的政治》等著作，从不同角度探讨了美国、加拿大、澳大利亚等国家的联邦制政府间关系问题。美国学者安德森在20世纪60年代后期，从政府公职人员之间的人际关系和人的行为的角度提出了“政府间关系”这一概念。Muramatsu分析了日本战后不断变化的政府间关系，认为它是一个以支持政府间的融合而反对分离模式的政府间关系。[8]Murakami则从财政分权的角度，构建了一个多区域的内生性增长模型与生产性政府支出，由此来审核政府间的纵向关系。[9]

3.政府间竞争的研究

国外区域公共管理的研究者运用现代市场经济学理论分析了政治市场与政府间关系问题，认为在市场经济社会条件下，政府间的竞争主要有两大类型：一是民族国家之间中央政府的竞争；二是一个国家内部政府之间的竞争。D·诺斯认为，国家间经济绩效的竞争，归根到底是公共制度层面的竞争，政府的作用集中体现在是否提供一种更为有效的组织经济活动的制度安排和激励机制。[10]哈耶克认为，地方政府之间的竞争在很大程度上能够提供对各种替代方法进行实现的机会，而这能够确保自由发展所具有的大多数优点。[11]而蒂鲍特早在1956年就具体分析了地区居民的“用脚投票”是如何促使地方政府围绕公共物品而展开的竞争。[12]布雷顿对联邦制国家的政府间竞争作了进一步的分析，认为联邦制国家政府间的关系总体上说是竞争性的，并且提出了“竞争性政府”的概念。[13]

4.国家和地区间竞争力以及政治协调的多元化研究

美国经济学家迈克尔·波特从微观的视角入手，通过大量的实证研究，分析了世界上具有强竞争力的国家和地区，得出了“国家竞争优势”“地区竞争力”“区域环境”“集群理论”等论断。[14]他认为，政府在培育和打造“国家(地区)竞争优势”方面，应该“有所为”和“有所不为”。另一方面，他的集群理论实际上强调了区域政府和其他非政府组织以及私营部门在地区治理中的“合力”问题，关注公共管理主体的多元化和治理机制的现代化。Büchs对20世纪90年代后期欧洲联盟的开放的方法进行了阐释，认为这一方法旨在提供一个“中间道路”解决欧洲社会政策中的两难局面。[15]在这里，欧盟采取的是协调各成员国的社会政策，虽然各成员国拥有其各自的权力，但是欧盟的权力还是巨大的。这一政策为世界其他各国处理政府间的协调问题提供了借鉴。

5.区域制度创新研究

哈佛大学教授普特南经过潜心的实证研究，找出了意大利南北不同区域经济发展差距的原因。他认为，意大利南北经济发展差异与不同区域间的公民参与网络、互惠和信任的规范有关。在区域创新研究方面，摩根提出了构建“学习型区域”的问题，认为区域的竞争和区域的发展在很大程度上要看该地区的制度学习、制度模仿和制度创新的潜质和能力，并试图将网络、技术和制度创新、制度环境联系在一起来解释区域经济增长。[16]欧然格等人认为，区域创新体系是区域网络各个节点在协同作用中结网而创新的。斯托泼关注“体制性基础设施”在区域创新中的重要性，认为只有能为学习和创新提供“体制性基础设施”的地区，才能成为学习和创新的主要因素。

6.公共事务治理领域的研究

这一领域研究的代表是美国著名学者奥斯特罗姆夫妇，他们基于系统性理论，通过深入的案例研究和实证分析，探讨了公共事务的治理之道。[17]Stilborn通过对加拿大联邦政府、省和地区政府关于气候变化问题的分析，从理论和实践的角度诠释了政府间由僵局、高度公开冲突，到共同协商解决问题的过程和途径，具有十分重要的意义。[18]Bowornwathana从新的民主制度或民主执政、善治、效率等方面诠释了治理，并且分析了泰国他信政府的改革问题。[19]

7.区域与全球治理的研究

20世纪90年代以来，区域公共管理的研究有了更进一步的深入和拓展。约瑟夫·奈等认为，全球化对公共行政领域的改革、非政府组织等产生了深远的影响。[20]詹姆斯·N·罗西瑙从历史与现实、理论与案例相结合的高度，分析了全球化时代的世界治理问题。[21]

二、中国区域公共管理研究进展

1.区域经济发展中的政府间关系研究

薄贵利对西方国家和我国中央与地方政府之间的关系作了独到而深刻的分析，他从权限划分的视角，探讨了我国中央-地方关系中的权力配置问题。[22]林尚立以全新的视角探索了经济市场化、政治民主化、权利法治化以及“一国两制”的政府生态环境下，我国政府间关系的定位和出路问题。[23]辛向阳从历史发展的角度对我国中央政府与地方政府之间的关系进行了梳理和探讨。[24]谢庆奎从中央与地方政府关系、地方政府之间关系和政府部门之间的关系入手，对府际关系进行了深入的分析。[25]陈振明对国内外政府间关系的研究进展以及我国政府间关系的现状和改革问题作了深入的探讨，提出了我国政府间关系的网络模式。[26]

2.政府管理与制度创新研究

早在1991年夏书章和傅高义就对我国地方政府管理与改革做过研究。夏书章对行政管理中的一些问题作了开拓性的探讨。[27-28]陈瑞莲对地方政府的管理改革和制度创新问题进行了分析，对改革开放以来广东地方政府的公共管理实践进行了理论阐释。[29]沈立人、李青、陈天祥对区域公共管理中的地方政府管理与创新做了初步的研究。陈天祥认为，制度创新是制度主体为获得潜在收益而进行的制度安排，是制度的变迁过程。[30-32]汪伟全从制度层面、政治层面、管理层面分析了我国建构地方政府间合作机制的整体制度安排。[33]张紧跟认为，地方政府间关系的协调发展关键在于制度建设，同时需要形成多元化的治理机制、良好的制度环境和相对规范的行为主体。[34]李程伟从公共管理学视角出发，就我国社会管理体制创新的内容进行了解析。[35]金太军等对政府治理形态嬗变过程中存在的路径依赖现象和地方政府不合作博弈现象进行了分析，提出了打破恶性路径依赖和不合作博弈困境的引导性政策。[36]龙朝双等从动力激励的角度，把影响我国地方政府间合作的因素分为几种力，并对各种力的来源和作用方式进行了分析，构建了我国地方政府间合作的动力机制模型。[37]

3.区域行政与改革层面的研究

陈瑞莲等提出了“区域行政”的概念，从规范的向度分析了区域行政的起源、内涵、发展现状及其研究意义。[38]陈瑞莲对区域公共管理研究的缘起、国内外研究现状、未来的方向、研究方法等进行了全面的诠释，奠定了该研究的领域和方向。[39]王健等认为，我国区域经济一体化与行政区划的根本冲突在于政府职能的转变不适应市场经济发展的需要。[40]陈剩勇等认为，现阶段我国区域经济一体化的路径选择是区域间政府的合作。[41]王勇兵对德国和中国在治理结构以及地方政府改革创新两个方面进行了比较分析，提出了我国政府改革的一些见解。[42]

4.区域间竞争与合作的研究

冯兴元认为，我国经济发展过程中政府间的竞争在地方分权和经济市场化的背景下更加激烈，需要找到相应的规范思路。[43]张可云深化了对区域经济冲突与合作问题的分析，围绕区域利益这一核心动力，由区域经济竞争、区域经济联系到区域经济均衡、区域经济冲突与合作，构建了一个新的区域经济关系框架。[44]祝小宁等通过对地方政府间竞争与合作利益关系的分析，认为在竞争与合作过程中要保证各地方政府的利益不受损害。[45]曹现强通过对山东半岛城市群经济发展中公共管理体制障碍的分析，认为需要制度整合和转变政府职能，建立跨市域并有非政府组织参与的多元协商合作机制和合作机构，以实现城市群一定范围内协调统一的规划和公共服务供给。[46]刘亚平等分析了地方政府在竞争中采取的策略，提出要限制地方政府设置壁垒干预市场的行为，需要三方互动来规范地方政府间的竞争。[47]彭国甫等认为，多元竞争与合作是地方政府绩效改善的有效途径。[48]

5.区域公共管理成本及利益的研究

毛寿龙、谢庆奎等运用成本理论分析了地方政府之间的关系，从交易成本理论出发，提出政府之间的分工合作机制能够在既有技术条件下节约交易费用。[49-50]陈庆云等系统介绍了如何运用利益分析方法研究公共管理中的利益问题。[51]庄国波从公共政策的视角出发，分析了公共政策在平衡利益中的作用，认为在经济发展中的公共管理要合理兼顾各方面的利益。[52]

6.区域发展中多元主体协调和治理研究

我国台湾地区学者赵永茂基于对英美等国地方政府的研究，提出了新管理体制理论、区域政府理论、中间激励理论。[53]王锐兰等以非营利组织与经济发展的内在关联机理为切入点，认为非营利组织发展与经济发展具有较强的外在一致性。[54]陈国权等认为，从经济关系、行政关系和治理关系三维分析框架结构来剖析县域社会经济发展带来的与传统的府际关系的矛盾，能够有效地解释地方府际关系变迁与发展的逻辑。[55]

7.区域公共管理的法律维度研究

余敏江等提出，应该从法律的维度来考察公共管理问题。他们认为，公共管理的目的在于实现公共利益最大化，为了维护和增进社会的公共利益，需要寻求一条新的公共管理模式——法律趋向的管理模式，需要考察的主要问题是公共管理的宪法渊源、程序等问题。[56]

8.区域公共管理的实证研究

王乐夫基于对珠三角城市的研究，从“政府与市场”关系的角度探索了体制转型期地方政府主导与经济发展的互动关系。[57]陈瑞莲等从区域公共管理的视角，剖析了珠三角地区的政府管理模式。[58]张军涛等系统分析了辽宁实施沿海经济带开发开放战略过程中的区域公共管理问题。[59]

三、中国区域公共管理研究存在的主要问题及启示

通过对文献的梳理和归纳整理可以看到，我国学者对于经济社会发展过程中区域公共管理的研究取得了很大进展，但也存在一些问题：(1)许多学者虽然从理论和实证两个方面研究区域公共管理问题，比如，对长三角、珠三角地区的研究取得了许多成果，但理论的高度、深度和系统性不强；(2)对区域间竞争的现象、后果及原因等研究较多，而对于如何走出这种困境却研究较少，尤其对于区域经济发展中政治协调和多元主体参与的区域治理问题更是缺乏深入研究；(3)引用和介绍国外学说和理论较多，缺乏切合中国实际的理论探讨和合作模式的研究，缺乏创新性的思路；(4)尽管对于政府间竞争与合作、多元主体参与的区域公共治理问题研究文献较多，但仍然略显单薄，尤其是有关多元主体之间协调合作和治理问题，尚未有统一的认识。这些也正是未来的研究趋势和重点。

公共选择理论认为，政治决策者与市场决策者一样也是理性的、追逐自身利益的人。政治活动犹如市场活动一样，也追求效用最大化。即便是在公共选择活动中，个人首先追求的也是个人利益。由此可见，政府部门在区域经济发展过程中很可能会出于地方政府的利益或者地方领导人自身的利益，做出一些损害其他地方利益或者人民利益的事情。所以，多元主体共同参与区域公共管理，有助于实现区域经济的协调发展。

从重塑政府与公民社会关系的角度看，没有企业、公民、非营利组织的参与，地方治理就只能是一个空壳。因此，企业、公民和非营利组织与政府间共同协调，参与区域的公共管理，对于实现区域的协调合作不无裨益，而且多元主体共同参与区域的公共管理会呈现多赢的局面。

区域经济发展中的公共管理主体是多元的。国际层面的多元主体包括民族国家、国际组织、民间自组织、公民社会，国内层面的多元主体包括政党、政府、企业、公民、非营利组织、利益集团、新闻媒介等。多元主体共同参与到区域经济发展的公共管理中，是民主政治的要求，是实现区域治理和善治的必由之路。

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Progressinstudyofregionalpublicadministrationanditsimplications

ZHANG Jun-tao, CAO Yu-ling, LIU Jian-guo

(College of Public Administration, Dongbei Univ. of Finance and Economics, Dalian 116025, China)

Under the background of regional economic integration, how in the regional public administration activities to promote regional economic development, is currently one of the leading edges of academia. In this paper, the progress in study of regional public administration in China and other countries was elaborated. The main problems in Chinese regional public administration were pointed out. The important revelations were derived. It was believed that multiple subjects participating in regional public administration will contribute to the coordinated development of regional economy.

regional public administration; multiple subject; intergovernmental relations; regional economy

1671-7041(2010)06-0027-05

C93

A*

2010-06-08

辽宁省哲学社会科学规划基金项目(L08BJY032)

张军涛(1963-)，男，石家庄人，教授，博士生导师；E-mailjtzhang001@163.com