论欧盟第一起对华反补贴调查

包小忠

(大连理工大学 管理学院，辽宁 大连 116024)

论欧盟第一起对华反补贴调查

包小忠

(大连理工大学 管理学院，辽宁 大连 116024)

欧盟启动对中国输欧铜版纸的反补贴调查，既是世界经济大环境变动的结果，也是欧盟追随加拿大和美国做法的结果。如果最终征收了反补贴税，那么对于中国和欧盟的生产者和消费者以及政府都会造成一定的利益上的影响。但由于欧盟的调查取证将会很困难，还有很多必要的程序要走，这第一起反补贴调查不会很顺利，而且今后欧盟频繁采用反补贴措施的可能性也不大，不必过于忧心。

欧盟；反补贴；铜版纸

早在2010年3月初，人们就已经获悉，欧盟铜版纸生产商协会向欧委会提出了对中国输欧铜版纸进行反补贴调查的申请，而这一调查可能会导致针对中国出口到欧洲的产品征收一系列新关税。当时，欧委会正在审查过程中，并将于接受申诉之日起45日内，决定是否启动该调查。国内业界人士普遍担心，未来欧盟的反补贴是否也如美国一般，呈现“开闸放水”之势，并且对国内出口造成一定的打击。

一、欧盟对华反补贴的缘起

1979年，我国出口欧共体(欧盟前身)的糖精钠被施以反倾销措施，这是我国第一次遭遇到反倾销这一类的贸易救济措施。数年后的今天，我国已成为全球反倾销案件的最大受害者，而欧盟在其中扮演了重要角色。在20世纪整个80年代提起了26起(占同期全球对我国立案数的41.3%)，90年代提起了26起(占同期全球对我国立案数的17.3%)。而且2000年以后的情况更是堪忧。普遍认为，欧盟对我国启动的反倾销案件呈现出立案多、持续时间长、涉案品种多等特点，并对我国有一定的歧视性。[1]

不过，中欧贸易争端并不像中美和中日贸易争端那样具有强烈的国际政治色彩，而更多的是从纯经济考虑出发，是经济全球化进程中的一个正常经贸实践。2004年中欧全面战略伙伴关系的确立，为双方扩大在政治、经济和文化领域的沟通与合作奠定了重要基石，此后，双方日渐升温的经贸往来更成为双边关系迅速提升的催化剂。欧盟继续保持着中国第一大贸易伙伴地位，同时，欧盟还是中国累计第一大技术供应方和第四大实际投资来源方，而中国也已成为欧盟第二大贸易伙伴。

2007年3月30日，对中国政府甚至是中国企业而言都算是一个值得纪念的日子。这一天，中欧双方首次就欧盟贸易救济措施问题在北京展开了对话。在认真听取了中国各方意见之后，欧委会贸易总司贸易救济司司长维尼格表示很高兴能听到中国的声音，他承认绿皮书的出台与中国鞋企抗辩欧盟反倾销有很重要的关系，并承认“中国皮鞋案”确实暴露了欧盟贸易救济工具中的诸多问题。另外，此次中欧对话还围绕“贸易救济工具的经济分析”、“中国企业应诉欧盟贸易救济调查的瓶颈”、“欧盟贸易救济工具技术问题”等议题展开研讨。此次对话缘于2006年12月6日欧盟颁布了贸易救济工具绿皮书《变化的全球经济中欧盟贸易救济工具》，就贸易救济政策相关的32个问题向社会各界征求意见，并主动邀请包括中国在内的第三国进行评论。该绿皮书被认为是欧盟对现行贸易救济政策尤其是反倾销政策的反思和改革。

如果仅就贸易救济工具中的反补贴措施而言，其实，尽管欧盟有反补贴的法律和实践，但一直以来，由于视中国等国为“非市场经济国家”而并未采取行动。然而，这种情况未能持续太久。2004年加拿大开始连续对我国发起反补贴调查，开创了我国对外贸易领域遭受新的贸易壁垒——反补贴的先河。从2004年4月13日开始，加拿大边境服务署对原产于我国的烧烤架发起反补贴立案调查。这是我国遭受的第一起反补贴调查案件，我国在这起反补贴调查中取得胜利。2004年4月28日，加拿大边境服务署又对原产于我国的碳钢和不锈钢紧固件进行反补贴立案调查；2005年1月7日，加拿大国际贸易法庭对涉案产品作出存在损害的肯定性裁决。自此，碳钢和不锈钢紧固件案开启了国外对我国出口产品征收反补贴税的历史。

继加拿大发起反补贴调查后，美国及欧盟开始投入了针对“非市场经济”国家发起反补贴调查适用国内法的研讨。欧盟是中国最大的贸易伙伴，与其反倾销法相似，欧盟反补贴的立法依据也源自于WTO协定。作为WTO乌拉圭回合谈判的结果之一，1995年新的《补贴与反补贴协定》达成，欧盟反补贴法也于1997年作了相应的修改。从法律来看，欧盟对于“非市场经济国家”的概念未作明确的界定，也没有对“非市场经济国家”的标准和特征予以说明，不过它对于什么是市场经济，尤其是关于市场经济地位的标准却是十分明确而又具体的。欧盟关于市场经济地位的标准共有5项，达不到上述各项标准的国家，就将被视为“非市场经济国家”，列入专门名单。如果欧盟与名单上的国家在进出口贸易中发生倾销指控并实施反倾销立案调查，那么就将选择替代国价格作为正常价值进行认定。由于中国等国没有被列入欧盟“市场经济国家”的名单，因此更多遭遇的是反倾销而不是反补贴。[2]

但是，今天无论是美国还是欧盟，都改变立场对中国祭起了反补贴大旗。他们认为，对于非市场经济国家中的“市场导向产业”，反补贴法也同样适用。美国众议院2005年7月通过的《美国贸易权利执行法案》(The U.S. Trade Rights Enforcement Act)修正案要求将美国的反补贴法适用于包括中国在内的非市场经济国家，目前，美国是欧美国家中对中国产品发起反补贴最多的国家。而英国《金融时报》2007年11月15日也报道，欧盟贸易委员曼德尔森拟提议对中国部分产品采取反补贴措施，征收惩罚性关税。该提议将是欧盟关于贸易救济措施的年度审议中出现的最大政策变动。报道称，由于欧盟对中国的贸易赤字以每小时1360万欧元的速度不断增加，该提议得到了绝大多数欧盟成员国的强力支持。还称，尽管欧盟没有承认中国的“市场经济地位”，但并不影响欧盟对中国采取反补贴措施，该措施将针对被欧盟认定获得“市场经济地位”的中国公司。[3]如今，2010年4月17日，消息终于传来，欧盟决定对进口的中国铜版纸展开反补贴立案调查，而这是欧盟对中国产品发起的第一起反补贴调查。

二、欧盟对华反补贴的经济效应

与倾销不同，补贴是一种政府行为，是政府或该国任何公共机构向本国的某些企业提供的财政补助以及对价格或收入的支持。在国际贸易中，获得出口补贴的企业能在一定程度上降低成本，可以发挥企业规模经济效益，增强国际竞争力。另一方面，补贴作为政府的财政支出，需要增加税收收入，从而增加了企业的成本和减少了消费者的收入，降低了福利水平。此外，补贴使出口增加，导致国内资源向国外转移，促使某些特有国内资源价格上涨。

图1 补贴和反补贴措施

出口补贴对进出口国的影响如图1所示。图1(b)中曲线D′是进口国的进口需求曲线，曲线S′是出口国的出口供给曲线，OP1则是自由贸易时该商品的国际价格。自由贸易条件下，进口国的进口量是OQ′。进口边际收益等于边际成本，OQ′是最佳的贸易量。假如中国对铜版纸实施出口补贴措施，给本国的铜版纸出口厂商提供PP1水平的从量补贴，使得其产品的价格由OP1下降到OP。价格下降后，欧盟的进口需求随之扩大，由OQ′增加到OQ″。这时的进口需求价格(边际收入)是OP，而它是小于供给价格(边际成本)OP1的。由于进口产品的价格下降，欧盟对进口产品的消费相应增加，消费进口产品的欧盟消费者其剩余增加了a+b。中国的出口损失为a+b+c。

在图1(a)欧盟的市场上，出口补贴使中国出口产品的供给曲线由S′下移到S″，相应的该产品的欧盟市场价格由OP1下降到OP，欧盟总的消费量(欧盟产品消费量加上进口产品消费量)随之上升，从过去的OQ3增加到OQ4。就欧盟消费者来讲，其消费者剩余增加了g+f+e+d+h；就欧盟厂商来讲，产量由OQ2减少到OQ1，其生产者剩余减少了g+h；中国的出口量尽管扩大了，但也损失了出口补贴f+e+d+h+i。综合两国的得失，合计出现净损失h+i。

出于抵消的目的，欧盟征收相当于出口补贴的反补贴税，使得欧盟市场的价格由OP回升到OP1。价格的上涨促使欧盟的厂商扩大生产，而一些原来由于成本高而无法进行生产的厂商也开始进行生产，这时他们获得的生产者剩余增加了g+h，先前的损失又回来了。但消费量也随价格的上涨而减少，消费者损失的消费者剩余为g+f+e+d+h。欧盟由于征收反补贴税获得了关税收入e。

由于欧盟的进口从Q1Q4减少到Q2Q3，中国提供的出口补贴减少了h+f以及d+i，有净收益出现。但就欧盟和中国的综合得失而言，出现净收益h+i。理论上的可能结果是这样，然而在当前的实际当中，并不能肯定中国铜版纸出口行业获得了出口补贴：一是中国政府还没有承认，二是欧盟方面还没有得出调查结果。

就中国政府还没有承认这一点而言，中国商务部新闻发言人姚坚的谈话已经很明确。姚坚表示，数月前欧盟已经对中国铜版纸发起反倾销调查，并在反倾销调查中采取歧视性的、不公正的“替代国”做法，另一方面在未承认中国市场经济地位的情况下又对中国产品启动反补贴调查。这构成了对中国产品的双重歧视，也违反了WTO规则。姚坚表示，欧盟对华启动反补贴调查，是向外界发出的一个错误的贸易保护主义信号。近年来，中欧经贸关系总体呈健康发展态势，双方互为重要贸易伙伴。中方认为，双方应当从维护和稳定国际贸易环境的目标出发，遵循发展、平等、互利的方针，通过磋商合作妥善处理经贸摩擦，实现互利共赢。姚坚强调，当前国际经济出现复苏迹象，但仍然面临着赤字和债务不断、金融体系脆弱、市场需求不足等风险，特别是贸易保护主义仍在蔓延。在此关键时刻，中方对欧方所作出的立案决定及由此产生的负面影响高度关注。中方将按照WTO规则密切关注案件进展，并保留采取进一步措施的权利。[4]这表明，作为WTO成员方的中国理直气壮。

假如欧盟经过调查证实了中国铜版纸出口行业获得了出口补贴，并最终开征了反补贴税，那么中国铜版纸出口受到的可能的影响仍有待于进一步评估。近年来，中国铜版纸出口量出现较大幅度的增长，据海关统计数据，2009年1～10月，中国出口铜版纸109.4万t。其中，对欧盟出口量为16.6万t，占国内铜版纸出口总量的15%，超过同一时期对美国的出口量。一旦欧盟对铜版纸征收反补贴税，将至少有20万t铜版纸回流，国内市场大概需要半年时间来消化。而这段时间，造纸企业销售价格、单位利润、吨值毛利和开工率都会下降。业内人士认为，2010年铜版纸很可能出现降价的拐点，各公司因此可能牺牲自己的利润或者限产保价。

当然，就本文的学术讨论而言，中国铜版纸出口减少是好事，政府给予出口补贴不足取。近年来，我国自然资源的逐渐枯竭和环境的破坏已经提醒人们，能源、原材料已经不再是我国的充裕要素，根据比较优势原则，我国不应当出口那些密集使用我国非充裕要素的产品，如铜版纸等。现阶段，对资源消耗型的产品绝对不可以轻易提供出口补贴，甚至在某种程度上应欢迎外国公司向我国倾销这类产品。我国企业则应当从资源消耗型工业部门中适当退出，转而大量进口这些产品来满足国内需求。

三、欧盟对华反补贴的走势

1.欧盟的调查取证将会很困难

直到今天，WTO的经济学家仍在对政府补贴的影响范围和效果进行认真研究，笔者坚信，相当多的WTO成员方的中央和地方政府仍维持大量的名目繁多的补贴，并为其寻找各种正当理由。由于相当部分的政府补贴会导致贸易扭曲，WTO要求各成员政府必须将此类补贴上报WTO。但截至目前，只有很小一部分成员履行了向WTO通报的义务，从而导致对政府补贴使用和效果的相关信息严重匮乏。同时，缺乏对补贴行为的统一定义也加大了获得政府补贴系统相关信息的难度。

自然地，反补贴调查不仅要调查企业这一在补贴行为中充当“笑纳”者的当事方，更要调查给予补贴的政府，这使得启动反补贴调查要比启动反倾销调查难度大得多。在国际贸易实践中，直接的出口补贴较容易被观察到，容易招致别国的投诉，且WTO也对出口补贴行为进行了规范，所以目前各国都较少使用直接的出口补贴，而是采取一些相对隐蔽的做法，无疑使得对补贴的调查更为困难。从政治角度看，反补贴调查更敏感，关系到一国出口产业及政府政策。政府部门或任何公共机构和相关企业想搞补贴发放和接受补贴，他们之间就会直接或间接地进行相当多的各种形式的接触，而调查政府部门或公共机构和企业之间的转移支付，不仅干涉他国的国内法和国家政策，还会引发大量政府间的交涉。所以一个进口产品的案件就直接引发政府间政治的波动，这是每一个政府都必须慎重考虑的。[5]

2.欧盟需要走的程序还很多

在WTO框架内的贸易救济措施中，WTO成员方主管机构应其国内相关产业的申请，对已经接受补贴的进口产品进行反补贴调查，并采取征收反补贴税或接受价格承诺等方式，抵消进口产品所享受的补贴，这是反补贴措施。反补贴措施只有在含有补贴的进口产品确实造成了损害或损害威胁，且二者之间存在因果关系时才能采取。除征收反补贴税外，受害的成员国还可以向WTO申诉，通过其争端解决机制来消除损害或损害威胁。

WTO《补贴与反补贴措施协定》(以下简称《反补贴协定》)规定，WTO成员方对进口产品实施反补贴调查及征收反补贴税，一般要经过申请人申请、进口调查主管机构立案、磋商、调查、裁决、行政复议、司法审查及公告等程序。《反补贴协定》也规定，对某一特定补贴只能采取一种形式的救济措施，要么征收反补贴税，要么根据协定第4条或第7条的规定采取报复措施。

《反补贴协定》一般依赖于《关于争端解决规则和程序的谅解》的争端解决规则。成员国进行了磋商，但在规定期限内未能达成双方同意的解决办法，则可以将争端提交到WTO的争端解决机构去解决。如果一成员国在采取反补贴措施过程中，未能遵守《反补贴协定》第5部分的实质性或程序性要求，则其他成员国也可以通过争端解决机制提出质疑。《反补贴协定》规定，争端解决程序与反补贴措施可以平行引用。[6]

3.欧盟频繁采用反补贴措施的可能性不大

即便是欧盟对中国出口铜版纸开征了反补贴税，它在其他行业蔓延的可能性也非常小。据统计，1995—2005年各个WTO成员方发起的反倾销调查、反补贴调查和保障措施调查等贸易救济调查共计3164起，相当于每年发起287.6起贸易救济调查。其中，反倾销调查有2840起，年平均258.2起；反补贴调查有182起，年平均16.5起；保障措施调查有142起，年平均12.9起。反倾销调查占到全部贸易救济调查的89.8%，而反补贴调查只占5.8%，保障措施调查只占4.5%。

我国遭遇的情况也不例外，截至2006年10月，反倾销措施仍是国外对我国的主要贸易救济形式。统计数据显示，加入WTO后，在国外对我国启动的385起贸易救济调查中，反倾销案件占贸易救济案件总数的69.6%，保障措施案件占11.4%，特别保障措施案件占17.9%，而反补贴措施案件只占1.0%。尽管近几年我国遭遇的反补贴措施案件多了一些，但远远不会对我国的整体出口造成重大打击。[1]

总之，我们对待欧盟首次对华反补贴调查的态度应该是：无须为虑。

[1]中国商务部.中欧贸易[EB/OL].[2010-05-26].http://www.cacs.gov.cn/zhongmeimaoyi/zhongou.aspx.

[2]包小忠，邓念武.论我国出口产品面临的反补贴诉讼[J].特区经济，2006(5)：20-21.

[3]BOUNDS A.欧盟将以关税对付中国“补贴”[N].金融时报(英国)，2007-11-15.

[4]商务部新闻办公室.商务部新闻发言人姚坚就欧盟对中国铜版纸发起反补贴调查发表谈话[EB/OL].(2010-04-17)[2010-05-16].http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/201004/20100406872772.html.

[5]包小忠.反倾销措施一枝独秀的制度原因分析[J].亚太经济，2006(2)：30-32.

[6]包小忠.WTO框架内的贸易救济措施研究[M].北京：经济科学出版社，2008：7-11

OnEU’s1stanti-subsidyinvestigationintoChina

BAO Xiao-zhong

(College of Management, Dalian Univ. of Technology, Dalian 116024, China)

EU starts to make an anti-subsidy investigation into China’s art paper export to European. On one side, it is the result of the change of world economy environment; on the other side, it’s also the result of EU’s following the U.S. and Canada’s action. If China was levied on anti-subsidy duty, there would be great effect on China and EU’s producers and consumers. Also, there would be influence on benefit of each government. But it’s very difficult for EU to obtain proper evidence, and there must be many necessary procedures. So this 1st investigation will not go swimmingly. Furthermore, the possibility is so little for EU to take anti-subsidy measures later. In a word, it’s unnecessary for us to take much care about it.

EU; anti-subsidy; art paper

1671-7041(2010)06-0001-04

F742

A*

2010-06-10

包小忠(1968-)，男，内蒙古通辽人，博士，副教授；E-mailxiaozhongb@yahoo.com.cn