农业水权转移的条件3——基于甘肃、内蒙典型灌区的实证研究

韩洪云 赵连阁 王学渊

(1.浙江大学中国农村发展研究院/浙江大学管理学院,浙江杭州310029;2.浙江工商大学经济学院,浙江杭州310035)

农业水权转移的条件3
——基于甘肃、内蒙典型灌区的实证研究

韩洪云1赵连阁2王学渊2

(1.浙江大学中国农村发展研究院/浙江大学管理学院,浙江杭州310029;2.浙江工商大学经济学院,浙江杭州310035)

由于农业的高用水份额和低使用价值,水市场发展的核心是农业用水向其他用水目标的转移;尽管水市场收益被大肆渲染,即使在西方国家,水市场的成功只是停留在政治和理论层面上,农业水权转移的条件,无论在发达国家还是发展中国家,都是水市场政策探索的核心问题。本文利用甘肃、内蒙2省典型灌区432个农户的实地调研数据,基于数据包络分析(DEA)方法,对农户灌溉用水效率与农业水权转移的内在逻辑关系进行系统分析,以探索中国转型经济条件下农业水权转移的条件。研究发现:尽管2个灌区农户灌溉用水效率低下,但马营河灌区灌溉用水效率的改善为农业水权转移奠定了基础;但农户用水效率改善只是农业水权转移的必要条件,水权和水价机制的建立、用水者协会的发展和灌区管理体制改革,降低了水权转移的交易成本,是农业水权转移的充分条件。需求即可以是行为的起因,也可以是行为的结果。农户灌溉用水效率差异是不同灌区农业水权转移的基础和结果。

水市场;农户;灌溉用水效率

由于农业的高用水份额和低使用价值,各国政府都在努力促进农业用水向其他用水目标的转移[1]。农业水权转移能够对放弃水权者进行利益补偿和为节水技术提供经济激励[2]。尽管水市场收益被大肆渲染,然而即使在西方国家,水市场发展的成功只是停留在政治和理论层面上[3]。农业水权转移的条件,无论在发达国家还是发展中国家,都是理论研究者和政策制定者关注的核心问题。为规范水市场发展,促进农业水权转移,水利部[4]对水权转让的原则、范围、转让费、转让年限和转让管理等方面进行了政策规定。目前中国不同用水目标间的水权转移多是在政府行政指导下完成的,倍受关注的黄河流域分水方案仍是“高度集中的行政性分配”的结果[5];农业水权转移的农户利益补偿缺失,阻碍了水市场的健康发展[6]。如何通过技术和管理提高农业用水效率[7]、变政府交易为自主的用户交易[8],是中国水市场发展健康发展的关键,农业水权转移的条件值得进一步探讨与研究。本文利用单一水投入的数据包络分析(DEA)方法,探讨农户灌溉用水效率与农业水权转移的内在关系,分析农业水权转移的条件,以期为未来中国水市场发展提供可行的理论指导和实践基础。本文分为以下几个部分:首先,通过农户水资源配置的模型分析,探索农业水权转移的逻辑起点;其次,利用甘肃、内蒙两省典型灌区432个农户的实地调查数据,采用DEA方法测算、并比较分析两个典型灌区的农户灌溉用水效率改善与农业水权转移的内在关系;再次,通过两个典型灌区水市场发展程度与农户灌溉效率的对比分析,探索农业水权转移的充分条件;最后是简短结论。

1 农业水权转移:逻辑起点

面对政府水价政策变化,农户可能降低作物种植水投入、降低水密集作物种植和改进灌溉技术,以实现农业生产和水权交易联合利润最大化。农户是否参与水权交易,是其成本收益对比的结果。农户水权转让利润最大化行为可以表述为:

如果农户可能的作物选择包括高水需求和低水需求作物,j=1,2;aij,pij和qij分别为第i农户第j种作物种植面积、产品价格和单位面积产量;wij为第i农户第j种作物单位面积灌溉水量,f为水价;teij为第i农户第 j种作物灌溉用水技术效率系数;cij为除水投入以外的其他投入要素(为产量和种植面积的函数);s代表单位水权交易收益,w 为政府核定的第 i农户水权量,如果 wi:wi,则农户可能转让出水权;pi为第 i农户参与市场交易的概率;如果 wi;wi,农户买入水权;如果wi=wi,则农户不参与市场交易。

农户水资源利用利润最大化的一阶条件为:

(1)式表明:农户水要素投入满足边际收益等于边际成本的利润最大化条件;(2)式说明:农户可能通过削减给定作物的用水量、改进灌溉技术、调整作物组合以将水转向高效用水作物[9];(3)式表明农户是否参与水权交易,取决于其作物结构调整成本、灌溉用水效率和预期的水权交易收益。

允许农户水使用权转让能够为农户提高水利用效率提供有效的经济激励,农户用水效率改善只是农业水权转让的必要条件。(3)式显示:灌溉技术和作物组合[10]、水交易收益、市场组织和信息[11],政府水权转移政策[2],决定了农业水权转移的发展;水权交易次数、水权交易量、交易的性质以及买者和卖者的特性[12],决定了农业水权市场结构和发育程度。

综上可知:农业水权转移的必要条件是农业灌溉效率改善引致的剩余水量,农业用水效率的改善并不意味着水权转移的必然发生,降低水权转移交易成本的制度安排,是农业水权转移的充分条件。

2 农户灌溉用水效率与农业水权转移

2.1 灌区选取与数据获得

黄河上游农业水用水效率远低于下游的用水效率[5]。为探求水市场发展的条件,调查组选取分处黄河上下游的甘肃省张掖市山丹县马营河灌区和内蒙古包头市镫口黄河扬水灌区进行了实地调研。甘肃省张掖市是全国节水型社会试点城市,马营河灌区水市场已经得到初步发展;内蒙古包头市水市场改革则相对迟缓。2个灌区水市场差异,为验证模型分析的假说提供了保证。

为获得实证分析数据,2007年5-8月,课题组分别对甘肃省张掖市和内蒙古包头市进行了2次入户调查。2007年5月11-28日,对甘肃省张掖市山丹县马营河灌区进行了实地调研,调查随机选取了山丹县马营河灌区位奇镇的五个村:十里堡、高寨、永兴、东湾和四坝,共234个农户。2007年8月22-30日,对内蒙古包头市镫口黄河扬水灌区进行了实地调查。调研走访了土右旗毛岱镇的毛岱村、新营子村、任三尧村与侯家营子村,以及明沙淖乡的苗六营村和大城西村,共198个农户。

调查内容包括灌区水资源管理组织设置、灌区与村水权管理现状、农户基本特征和2006年种植业投入产出等具体内容。农户投入产出调查包括农户农业种植的成本收益变量,农产品门槛价格和产量,农业种植的成本,包括:种子、化学投入、机械投入、劳动力和用水量成本。

2.2 农户灌溉用水效率测定

采用数据包络分析(DEA)方法测定农户灌溉用水技术效率[13-15]。基于DEA方法的技术效率测度具有以下优势:首先,DEA方法不必事先设定函数形式,能够消除主观假设的影响;其次,DEA方法利用实际观测数据,对生产单元进行相对效率评价;第三,DEA不受样本规模限制[12,19,23],DEA方法包括基于投入与产出的两种基本方法。基于投入的DEA方法,测度生产单元相对于给定产出水平下最小可能投入的差异;基于产出的DEA方法,则度量实际产出与给定投入水平的最大可能产出的差距。在规模收益不变的前提下,两种方法的效率测算结果相同[16]。

利用ONFRONT2.1软件,测度基于投入的Speelman et al.[15]灌溉用水效率得分标量(WPAE,Efficiency of Production and Allocation forWater),以评价农户的实际和潜在用水效率差异。具体地,第 i农户的灌溉用水效率得分标量θwi(0<θwi≤1)可以表示为:

约束条件为:-Qi+Qλ≥0,θwicwi-cwλ≥0,cwi-cn-wλ≥0,σci-cλ=0,N1′λ=1,λ≥0,0 ≤σ≤1

λ是N×1阶常数向量;qi代表第i个农户的M×1阶产出向量;ci代表第i个农户的K×1阶投入向量,包括水资源在内;Q是M×N阶产出矩阵,c是K×N阶投入矩阵;N1是 N×1阶单位向量;第二个约束条件中的矩阵 cwi和cw仅指水资源投入,第三个约束条件中的 cn-wi和cn-w则代表水资源以外的其它农业投入。当θwi值为1时,表明农户 i生产有效率;而0<θwi<1,则意味着灌溉用水没有达到有效利用状态。表1为农户灌溉用水效率的频度分布。

表1显示:全部样本的灌溉用水效率平均得分仅为0131,只有2.78%的被调查农户灌溉用水效率等于1,处于农业生产可能集的前沿包络面上,97.22%的农户均处于生产相对无效状态。灌溉用水效率最小值为0.03,意味着该类农户在给定生产技术与经营水平下,亩均可减少97%左右的灌溉用水。但灌区灌溉用水效率表现出极大的可变性,农户间效率得分差异高达97%,约40%的样本效率得分在0.2以下,有8%的被调查农户效率得分低于0.1,只有约4%的被调查农户效率得分高于0.8。农户灌溉用水效率差异为农业水权转移和水市场发展提供了可能空间。

2.3 灌区灌溉用水效率差别与农业水权转移

表1显示:内蒙古包头市镫口黄河扬水灌区的灌溉用水效率远低于甘肃张掖市山丹县马营河灌区用水效率估计值。在规模收益不变条件下,马营河灌区有4.27%的农户灌溉用水效率得分为1,而镫口黄河扬水灌区仅有1%的样本效率得分为1;从累积分布来看,在镫口黄河扬水灌区,40%以上的被调查农户灌溉用水效率得分低于0.2,70%以上的被调查农户灌溉用水效率得分低于0.3;在山丹县马营河灌区,23.94%的样本灌溉用水效率得分高于0.5,35.05%的样本灌溉用水效率高于0.40,60%左右的样本灌溉用水效率得分大于0.3。山丹县马营河灌区的农户灌溉用水效率显著高于镫口黄河扬水灌区。不同灌区灌溉用水效率差别,导致了农业水权转移的不同表现,马营河灌区水权交易的初步发展见表2。

表1 农户灌溉用水效率频度分布Tab.1 Frequency distribution of irrigationwater use efficiency of households

马营河灌区水权交易主要有2种方式:一是水权转让者按原水价将水直接转让给水权购买者,由水权购买者承担水权转让者的投工投劳和工程维护。在同级人民政府出具证明,并由水管单位备案的条件下,水权可以跨村转让,也可以跨乡镇转让,转让期限一般为3-5年。调查中发现农户间的水权交易价格一般为原水价的2-3倍,但数量极少,主要是因为当地水资源紧缺程度较高,水权又是基于耕地面积的平均分配,农户供水普遍不足。

一是水权转让者将水返还给水管单位,水管单位将水价提高一倍后配置给水权购买者,并将加价所得收益返还给水权转让者。农业水权转让的主要方式是将节余水权返还给水管单位。水费是指农户水消费实际支付的价格。被调查地农作物灌溉主要分为:河灌、井灌和井河混灌三种方式。河水需支付河水费,井水需支付抽水电费和水资源费、渠道维修以及水资源管理分摊费用。调查发现马营河灌区的许多农户开始依据水量调整种植结构,并集资对渠道进行及时的清理和维护。马营河灌区按照0.71元/m3,对农业水权转移进行了水费返还。

由于渠道质量和灌溉水来源的不同,灌溉水流量差异很大。在镫口黄河扬水灌区,主干渠灌溉水流量最大约为0.8m3/s,而井灌方式的水流量最小,仅为0.1m3/s;马营河灌区灌溉水流量最大值为0.48m3/s,最小值为0139m3/s。马营河灌区水资源相对稀缺,水费高于镫口黄河扬水灌区,高水价为农户灌溉用水效率改善和农业水权转移行为提供了有效的经济激励。

被调查农户中,以农业为主要收入来源的农户为253个,占全部被调查农户的58.56%。镫口黄河扬水灌区被调查农户小麦种植亩均收益明显低于马营河灌区农户收益。在2个灌区农户小麦种植成本分别为292.33元/亩和279.66元/亩,其中:种子、化学投入、机械和劳动力投入总和分别为253.29和246.58元/亩,2个灌区农户小麦种植成本差异主要在于水费支出差别。镫口黄河扬水灌区亩均灌溉水量为792.93 m3,水费为0.054元/m3,农业水费支出亩均39.03元,占平均成本的13.35%;而马营河灌区亩均灌溉水量465.9m3,水费为0.071元/m3,农业水费支出亩均33.07元,占平均成本的11183%。尽管马营河灌区的水费略高,但由于农户小麦种植的低水投入,使得小麦种植收益高于镫口黄河扬水灌区农户小麦种植收益(见表3)。

马营河灌区水资源相对稀缺,低水可获得程度迫使农户提高灌溉用水效率;水市场的潜在收益和可能性[17],水权交易价格[18],决定了农户水权转移交易行为,高水费支出为农户降低水投入和提高用水效率改善提供了一定的经济激励,马营河灌区水权转移的相对惰性说明农户用水效率改善并不意味着水市场的必然发展。

表2 2002-2005年马营河灌区地表水交易情况Tab.2 Surfacewater right transfer atMa Yinghe irrigation district,2002-2005

3 农业水权转移条件:制度环境与组织安排

农业水权转移的有效性依赖于较低的运行成本,而且还需要与之配套的外部环境[19]。如何在保护农民用水权益的基础上,使得农业用水效率改善基础上的水权转移的潜在可能性,转化为实际的水权转移?

通过对两个灌区水权制度和组织安排的对比分析,或许能够给我们提供一定的线索与启示。

3.1 灌区水管理组织安排

马营河是一个小型河流,灌区主要负责山丹县部分乡镇的农田灌溉用水管理。马营河管理处的上级主管单位包括:甘肃省水利厅、张掖市水利局和山丹县水利局。马营河管理处内设2股1室(业务股、财经股和办公室),下辖2个水库(利)管理所(李桥水库管理所、祁家店水利管理所)、3个灌溉供水管理站(上三坝管理站、东干渠管理站和西干渠管理站)、白石崖护渠队、水资源管理站、李桥水电站、预制厂、林场等10个基层单位,共有职工140人。管理处主要负责供水、管水、收取水费、建设和维护灌区内支渠及以上渠道的管理,组织清淤和解决水利纠纷等与灌区灌溉用水有关的日常事务。

镫口黄河扬水灌区管理局直接隶属于黄河管理委员会,拥有黄河流域最大的扬水电站,黄委会统一调配用水。管理局下设总干渠、民生渠、跃进渠3个管理所和扬水站、兴源水利工程有限公司等5个正科级二级单位。局机关设行政办公室、生产科、人事科、计财科、水政监察支队、机关服务中心共6个职能科室和1个党委办公室。全局在职职工216人,具有高级专业技术职称的9人、中级39人、初级19人、技术工人129人。

改革政府管理机构是水市场发展的必要前提[3,18]。上个世纪90年代初,马营河管理处改制为自负盈亏的经济实体,主要收入来源为农业灌溉水费;镫口黄河扬水灌区管理局则主要负责灌区灌溉服务、引黄提水、供水工程的管理与维护,以及灌区防洪防汛和黄河防凌等社会公益性工作。大部分水利工程的建设与养护主要依靠上级财政拨款,水价也完全由上级统一制定。马营河灌区的企业化发展为水市场发展奠定了制度基础(见图1)。

3.2 灌区农业水权分配和水价政策

尽管2个灌区水资源稀缺程度相当,小麦都是当地农户种植的主要粮食作物,但在水资源配置市场化改革方面却存在很大差异。

马营河灌区干旱缺水状况比较严重,已经完成了农业水权初始分配。灌区管理处的技术人员深入村社进行耕地面积、家庭人口、牲畜饲养量的调查。以承包土地为基数,逐一进行核对,逐户登记造册。具体水权分配根据近20年河源来水总量,地下水开采量加权平均进行计算,取平水年频率确定各项用水定额。不同用水目标水权具体标准为:农田净定额235m3,林地净定额150 m3,农村人口60 L/日·人 ,城镇人口 80 L/日·人 ,大牲畜 50 L/日·头 ,猪羊等小家畜20-40 L/日·只。并按照核定的用水指标向农户发放水权证和水票,水权证规定了用水户的水权数量和水费征收标准,并发放了灌区供水水费明白卡。作为“法定”的水量分配,实际配水根据当年河源来水量,按丰增枯减的原则进行调节。

图1 灌区农业水资源管理制度安排Fig.1 Institutional arrangementsof watermanagement

表3 农业投入产出效率Tab.3 The efficiency of agricultural input2output

在张掖市确立为节水型社会建设试点之后,省水利厅允许灌区的灌溉水价进行适当调整。马营河灌区的水权被一分为二:定额内的水权按灌溉面积平均分配,而余下的工程水利水权则完全由管理处支配,施行超额加价的水价制度,管理处则将这部分水权分配给出价高的灌区需水者。马营河灌区灌溉水价采用现金支付方式,1992年以前是村委会代收,1992年后则由马营河管理处派人到户直接收取,灌溉之前按照计划水量收取,不交钱不放水,灌溉后多退少补。1992年至2001年水价基本没有变化,约为0.071元/m3;从2001年开始,管理处实行了超额水价制度。如果用水户用水量超过水权证规定的配额,将支付高于原水价1-2倍的价格,最高不得超过原水价的3倍。

镫口黄河扬水灌区也未作任何有关水权制度和水价机制改革的尝试,上个世纪90年代初至今水价没有变化,为0.054元/m3。为了解决水费回收困难问题,1995年开始管理局改革水费回收制度,实行基于拍卖的灌溉用水村级承包制。放水前村承包人按照计划用水量垫付全村水费,不交钱不放水,放水后村承包人按照实际用水量直接向农户收取,支渠以下渠道的维护与清淤也由承包人负担。目前,镫口黄河扬水灌区管理局的水费回收率为90%以上,但由于水价远低于供水成本,灌溉水费收入难以维持全局开支,水利工程建设与维护资金主要靠上级或国家拨款。由于资金短缺,镫口黄河扬水灌区骨干渠系及建筑物始终未能配套,田间工程配套率仅为55%,加之渠道年久失修、老化损毁严重,渠系水有效利用率仅为0.45。

3.3 用水者协会发展与农户水权转移

由于2个灌区的计量设施都很落后,精确的放水量只能计量到斗口,因此,马营河管理处和镫口黄河扬水灌区管理局都同样以斗口计量作为向村庄(农户)收取水费的依据。2个灌区的分水流程也基本相同,由水管单位分水到村,再由村分水到社,最后到农户。所不同的是用水者协会的建立及其在水分配中的作用。

马营河灌区在用水管理中相继采取了水量、水价、水费“三公开、一监督”制度,成立了农民用水者协会——由村民委员会负责协助管理处管水、放水、安排灌溉时间和收取水费。用水者协会的建立降低了公共产权的规模,从而为降低交易和监督成本提供可能选择。在实际灌溉过程中,马营河管理处按农民用水者协会提交的用水计划和水权配额,根据流量核算放水时间,并按照确定好的轮灌次序依次对各村放水,村民委员则根据农户水权配额核算的时间和商定的轮灌次序分水到户。轮到灌溉的农户,农户在计时员、监督员和放水员的指导和监督下开渠放水,封渠时间也将计入到该农户的用水时间中。农户可以申请延长或缩短放水时间,超额部分将收取高价水费,余下部分可以进行转让。农户的实际用水时间同时登记在册,作为补交水费和转让水权的依据。整个灌溉期间当地村委会成员和农户都非常忙碌,奔波于田间地头维护毛渠和清理淤泥。

在镫口黄河扬水灌区,为了解决长期以来的水费回收困难,管理局实行基于拍卖方式的灌溉用水村级承包制。放水前,村承包人按照计划用水量向管理局垫付全村农户的水费,多退少补;灌溉后承包人按实际用水量和灌溉面积向农户收取水费。管理局向承包人按方计收水费,承包人按亩向农户计收水费。由承包人负责放水并监督农户的用水行为,但承包人无权对水费进行调整。由于承包人多是本村居民,碍于乡亲关系难以有效地监督农户用水行为。尽管承包人可以把维护渠道和清淤的费用平摊到水价中,但受以往水价的限制,水价变动空间不大。在调查中,当地很多承包人都反映包水几乎不能盈利,干旱年份甚至还会亏损,他们都表示下一期将不再参与灌溉用水承包。

用水者协会的充分发展和灌溉基础设施的改善,水权计量装置和水传送设施的改善,农民个人或农民群体与公共灌溉管理部门讨价还价能力的提高[9],能够降低水权交易搜寻成本、讨价还价成本和水权转移的管理成本。马营河灌区用水者协会在水资源利用、分配和管理过程中发挥了巨大作用,节约了交易成本。

4 结 论

实证分析结果表明:尽管2个灌区用水效率低下,但马营河灌区农户用水效率明显高于镫口黄河扬水灌区,为马营河灌区农业水权转移奠定了基础。农户用水效率提升是农业水权转移的必要条件,离开农业用水效率的改善,农业水权转移将成为无本之末。本文分析结果表明:农户灌溉用水效率改善是农业水权转移的必要条件。

农业水权转移的制度安排——水权分配和水定价机制创新是农户用水方式和行为决策的关键影响因素,是农业水权转移的充分条件。在内蒙包头镫口黄河扬水灌区,水权制度和水价机制与以往相比基本上没有发生任何改变;而山丹县马营河灌区的水权制度较之镫口黄河扬水灌区水权制度的排他性更强,水价机制也更具竞争性。明晰水权是培育和建立水市场的基础,水权的界定与分配和水定价机制的逐步完善,降低了水权过程的管理成本和价格搜寻成本;用水者协会的发展,提高了水权配置效率和农户水权分配中的讨价还价地位。水资源管理的制度安排是水市场发展迫切需要解决的难题。

需要既可以是行为的起因,也可以是行为的结果。获取农业水权转移收益是农业水权转移的直接动力源,但无论如何,农业水权转移的前提是农户用水效率的改善,水市场发展应该是农户用水效率改善基础上的农户自愿的水权转移,而非政府主导的农业水权非农化过程。2个灌区水资源配置市场化改革的差异,导致农户灌溉用水效率差别。随着农户用水效率的改善和水资源管理体制改革的深入,农户水权转移收益能够诱导农户的水权转移,提高水资源配置效率。

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The Precondition for Water Right out of Agriculture:A Positive Analysis Based on Two Typical Irrigation Districts

HAN Hong2yun1ZHAO Lian2ge2WANG Xue2yuan2
(1.Center for Agricultural and Rural Development/College of Management,Zhejiang University,Hangzhou Zhejiang 310029,China;2.College of Economics,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou Zhejiang 310035,China)

Due to high share and low valueof agriculturalwater use,the coreofwatermarket is tomovewateroutof agriculture.Although it is highly exaggerated,the successful story of water market is only theoretical and political even in the developed Western countries.The preconditions forwater rightmarketalwaysare the key issue from the perspectiveof policymakers.Based onmicrolevel data collected in Gansu and InnerMongolia,themethod of data envelope analysis(DEA)was employed to examine the efficiency of agriculturalwater utilization,the logical relationship between water use efficiency andwater right transferwasanalyzed to examine the preconditions for agriculturalwater transfer against transitional background of Chinese economy.This study shows:although water use efficiency was low at two irrigation districts of Mayinghe and Dengkou,water use efficiency in Mayinghe irrigation districtwas higher than that in Dengkou,which hasprovided the basis for water right transfer out of agriculture and resulted in the initial developmentofwatermarket.However,this is necessary precondition forwater transfer,followings are sufficient preconditions for water right transfer,the establishment of non2attenuated water right and water user association,water price mechanism,and the reform of water administration.Demand can be both the cause of behavior and the result of behavior.The gap of water use efficiency is the basis and resultof water right transfer.

watermarket;households;irrigation water efficiency

F06211;P96

A

1002-2104(2010)03-0100-07

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.03.019

2009-08-26

韩洪云,博士,教授,博导,主要研究方向为资源与环境管理、农业与农村发展。

3该研究受到2008年国家自然基金 (70873108)、浙江省自然科学基金重点、重大项目 (Z607126)和教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(2007JJD630014)的资助和2008“新世纪优秀人才支持计划资助”。

(编辑:李 琪)