循环经济理念下的建设用地定额指标修正——以新型干法水泥生产用地为例

汤小橹 金晓斌 李学瑞 黄亚云 周寅康

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093)

循环经济理念下的建设用地定额指标修正
——以新型干法水泥生产用地为例

汤小橹 金晓斌 李学瑞 黄亚云 周寅康

(南京大学地理与海洋科学学院,江苏南京210093)

建设用地定额指标是核定建设项目用地规模的重要依据,是控制建设用地外拓、保护耕地和生态用地、提高土地资源利用效率的有效手段。循环经济思想作为调和人口-资源-环境复合问题的积极途径,正日渐得到重视。为应对目前我国土地紧缺以及资源环境问题日益突出的现实问题,本文采用循环经济理念考察建设用地的利用情况,从占地情况、用地布局、资源利用、环境影响、废弃物处置、土地持续利用等多个角度设定建设用地定额修正指标和修正系数,鼓励“资源节约、环境友好”的生产建设方式,严格控制“不循环”建设项目的土地供给,以求更好地促进土地节约集约利用。文章最后以新型干法水泥生产用地为例,实证分析了本文提出的建设用地定额修正体系和方法。研究结果表明,循环经济理念下的建设用地定额指标修正可以在一定程度上调控土地配给,限制不合理的建设用地利用和资源环境对待方式,鼓励“循环”发展。

用地定额;指标修正;循环经济;水泥生产

建设用地定额指标是在综合考虑社会经济发展、土地资源状况以及技术工艺水平等情况下对建设项目用地规模做出的定性和定量的规定[1]。加强对土地资源和建设用地管理,制定科学的用地定额指标,可以促进规划设计和工艺水平及生产集约化程度的改进,提高土地以及其他资源的利用效率。学术界对建设用地定额指标的探讨主要集中在编制方法与政策评价方面[2-3],而对用地定额的细化修正尤其是考虑资源环境影响下的指标修正研究相对较少。此外,诸多学者在建设用地集约节约利用、生态环境影响评价等方面进行了研究,但并未考虑与用地定额的衔接关系。土地紧缺、资源消耗和环境恶化的多重压力是我国社会经济的持续健康发展的重大挑战,顺应于此,循环经济的理念越来越受到重视并逐渐融入生产生活。本文从循环经济的视角出发,探讨对建设用地定额标准的修正,以期强化土地管理的行政地位,充分发挥土地管理对社会经济的调控作用,实现对土地利用和资源环境的双重控制。

1 现有的建设用地定额体系

“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”是我国的基本国策,为实现土地资源的集约利用和优化配置,原国家土地管理局从1986年起开始组织分行业的《工程项目建设用地指标》,并于1996年形成了《工程项目建设用地指标汇编》(以下简称《汇编》)。《汇编》主要依据各行业单位生产能力、企业生产规模、工程投资强度等指标核定来建设项目用地需求,但由于地区之间和行业内部的设备条件、工艺技术、产品档次等差异较大,全国范围内无差别的定额指标体系在一定程度上导致了指标配给和实际需要上的错位。在经验积累和实践总结的基础上,2004年国土资源部颁布了《工业建设用地控制指标(试行)》,在《汇编》的基础上采取分行业、分地区的方式来确定单位面积投资强度、容积率等用地指标,进而控制用地定额。2008年,国土资源部对《工业建设用地控制指标(试行)》又进行了修订,出台了《工业建设用地控制指标》,在前期标准的基础上又增加了绿地率控制指标,同时提高了投资强度、容积率等指标的要求,进一步加大对建设用地使用的约束和管制力度[4]。此外,浙江、江苏、河南、广东等省份结合本地区实际对国家出台的建设用地指标方案进行细化调整,制定了适用于本地区的控制指标和相关配套政策措施。

建设用地定额指标体系的不断完善,对控制建设用地扩张、确保耕地保有量等方面起到了重要作用。并且,随着社会经济的不断进步和资源环境保护压力的日渐加大,建设用地定额指标体系可以也应当做出适当的变化。

2 基于循环经济理念的建设用地定额指标修正

图2 循环经济下修正用地指标的总体思路Fig.2 Main thought train of the land use adjusting indexes under the guidance of circular economy

2.1 循环经济理念对建设用地定额指标的指导

循环经济作为一种通过对物质、能量进行梯次和闭路循环使用而减少资源消耗、污染物排放和环境影响的经济运行模式[5-7],是在社会经济发展不断加速、工业化和城镇化不断推进、人地矛盾不断突出的背景条件下实现全面、协调、可持续发展的有效途径,同时也为建设用地定额指标的修正提供了新的借鉴。

循环经济的核心思想是“3R”(减量化、再利用和再循环)原则,就建设用地定额指标而言,其总目标包含了集约节约用地、保护生态环境、合理生产布局、提高经济效益等内容,循环经济理念为这些目标的实现提供了有效指导(图1)。从土地利用本身来看,“减量化”要求通过合理布局和提高效率等方式减少土地资源的投入量;“再利用”要求合理利用土地资源,要求生产活动不对土地造成不可逆的破坏,尽可能减少对生态环境的破坏并试图改善生态坏境,尽可能减少对周边土地利用和本地块后续使用的负面影响;“再循环”要求了土地的综合整治,为生产活动利用土地创造便利,同时尽可能多利用未利用地、减少对耕地尤其是优质农田的占用。

在建设用地的利用中减少对设备、技术等方面的投入可以通过节省生产成本来获取更大的利润,但也往往会对资源环境带来更大的负面影响,因此必须进行用地控制来避免纯粹经济利益驱使下人类活动对资源环境的破坏。定额指标对建设用地的控制,在考察产量和投资的同时,还应当考虑生产流程和生产工艺的“循环”程度。通过建设用地定额指标的控制,要促进土地的集约节约利用,又要对资源环境的可持续利用和社会经济的可持续发展起积极作用。

图1 循环经济理念对建设用地定额指标的指引Fig.1 Guide to construction land use ration with the idea of circular economy

为了实现建设用地定额的总目标,循环经济理念对建设用地定额指标的控制应当反映在两大方面(图2):

(1)对于符合循环经济要求的新设备和新工艺所带来的新增用地需求应当予以考虑。土地以及资源的“减量化”、“再利用”、“再循环”是通过一定的技术方法革新来实现的,其中会涉及到一些新增设备的占地需要,这部分新增土地投入的价值可以表现为“循环”理念下的社会效益、生态环境效益,进而带来经济效益。

(2)对于不符合循环经济要求的土地和资源利用方式,应当从用地指标上加以控制。通过用地指标来提高不符合“循环”要求的建设项目的“准入门槛”,促使其改变“不循环”的土地利用方式,提高资源利用效率,减少环境负面影响,以实现合理布局、减少用地以及资源节约、环境友好的目的。

2.2 建设用地核定的循环经济修正指标

为了确定合理的建设用地规模,使其既符合建设项目的实际需要,又能更好地满足社会经济的发展要求,本文以现行定额指标为基准用地指标,通过对建设用地用途和需求、土地利用效率和趋势、资源环境承载能力等多方面进行分析,遵循系统性原则、一致性原则以及可操作性原则[8]建立了建设用地核定的循环经济修正指标(表1)。

2.3 建设用地核定的循环经济修正系数

考虑到建设项目在循环经济理念下所体现出的差异性,将各因子分为优、良、中、较差、劣5个档次。本文利用Delphi法,通过专家调研、评判、打分确定各修正指标的调整系数(表2)。

上述指标中,X1、X3、X4为定性指标,采用分段固定调整系数;X1、X3、X4、X5为定量指标,具体调整系数由区间线性内插获得。修正后的建设项目用地面积计算式如下:

式中:Sy为建设项目用地面积;

Sx基准用地指标;

Fi为指标Xi对应的调整系数。

表1 建设用地核定的循环经济修正指标构成Tab.1 Constitutesof the construction land ration adjusting indexesof circular economy

表2 建设用地核定的循环经济修正指标系数调整表Tab.2 Coefficientsadjusting of the construction land ration adjusting indexesof circular economy

3 新型干法水泥生产用地的实证

水泥行业是传统资源型产业,在生产过程中需要消耗较多的资源,同时产生较大的环境影响,与此同时,我国水泥行业生产线规模总体偏小、但其用地较为分散、行业用地总量较大。循环经济理念的提出,为我国水泥行业等传统资源型产业的发展提供了新的思路和平台。新型干法水泥即窑外分解水泥,其核心技术是悬浮预热和窑外分解技术,由于其具有规模更大、效率更高、产品更优等特点,新型干法已经成为目前我国水泥行业的主要生产方法。

在新型干法水泥的实际生产中,不同的用地布局、设备投入、技术改进等对资源环境的依赖和影响也各有不同。本研究中对部分采用新型干法生产的水泥企业进行了调查研究,并从中遴选了两个相对典型的案例,其调整系数见表3:

A生产线方案:生产能力160×104t/a,按原定额计划用地40 hm2,规划范围内耕地占32%;每生产1 t水泥熟料约需能耗0.025 t标准煤,矿石1.80 t,其他原料(铁、粘土、硅砂、石膏等)0.25 t,资源利用效率约为当地平均水平的128%①;生产原料中约有10%(主要是铁、粘土等)为上游生产的废弃物;产生的废弃物仅有5%被下游生产所利用(主要是一些矿物残渣);该生产方案用地布局合理、紧凑,有效利用了厂区内几乎所有土地资源;经过逐级利用和尾端处理,生产活动所排放的废水、废气以及固体废弃物对周围环境和土地理化性状均有一定副作用,但不对土地利用带来重大影响。

B生产线方案:生产能力125×104t/a,按原定额计划用地35 hm2,规划范围内耕地占66%;每生产1 t水泥熟料约需能耗0.03 t标准煤,矿石2.10 t,其他原料(铁、粘土、硅砂、石膏等)0.40 t,资源利用效率约为当地平均水平的95%;生产原料中约有5%(主要是铁、粘土等)为上游生产的废弃物;产生的废弃物几乎全部废弃,不被下游生产所利用;该生产方案用地布局尚可,主要连片规整区域得到有效使用,而坡地和零星地利用不多;由于资源利用效率和后处理不够,生产活动所排放的废水、废气以及固体废弃物对周围环境有较大破坏;生产活动轻微改变本地块土地性状,但不足以危害其后续利用。

A生产线方案相对注重“循环”生产,生产布局、资源利用和环境影响相对较好,这是通过一定的新设备和新工艺实现的。依据表3的调整系数,A生产线可以再配给3.6%的土地,即1.44 hm2,这部分新增用地指标基本可以满足余热发电设备、残渣分解匀化设备等“循环”设施的用地需要。

表3 不同方案的新型干法水泥生产用地指标调整系数Tab.3 Adjusting coefficientsof the dry2cement production land indexes by different schemes

B生产线方案对“循环”生产不够重视,资源环境负面效应较大。依据表3的调整系数,B生产线应当减少用地指标18.15%,即由原先的35 hm2减少到28.65 hm2。由于用地指标的减少,迫使B生产线调整用地方案,合理生产布局,促进土地集约节约利用;如果在28.65 hm2的面积内无法实现生产线的完整布置,则B生产线需进一步调整方案,引入“循环”设备和工艺改变资源利用情况和生态环境效益,而后重新评定用地指标调整系数以获得足够的建设用地,从而实现节约利用资源、保护生态环境的目的。

4 总结与讨论

本文在现行建设用地定额指标的基础上,通过构建“循环”指标体系对其进行修正,从对用地“门槛”的控制来促进生产生活的合理布局、土地利用的集约节约、自然资源的减量投入以及生态环境的良好保护。此外,本文确定了不同利用状况下各指标的调整系数,并通过新型干法水泥生产用地的典型生产线加以验证性应用。结果表明,循环经济理念下的建设用地定额指标修正可以在一定程度上调控土地配给,限制不合理的建设用地利用和资源环境对待方式,鼓励“循环”发展。但在进一步理论分析与具体操作中,仍有一些问题值得注意和讨论:

第一,本文提出的部分指标,如“主要资源的利用效率”,还可以进一步细化,同时可根据建设用地的不同利用方式分别制定各修正指标的调整系数;

第二,本文的修正指标是从循环经济的视角出发而提出的,可以与其他修正体系相结合以形成更为科学有效的建设用地定额指标修正体系;此外,考虑到社会经济和科学技术的发展,用地水平和生产水平都会不断改进,因此,如何对各指标进行年际修正也是值得思考的问题;

此外,要实现建设用地的“循环”利用,需涉及到国土资源、建设、规划、环保、经贸等多个部门的共同参与,怎样合理地进行权利义务分配、有效协调各部门关系,也是如何最大化发挥用地定额效用所需研究的重要课题。

References)

[1]陈重.在工程项目建设用地指标编制工作会议上的讲话[R].中国有色建设,2006,(4):15.[Chen Zhong.The Speech on the Meeting of Projects Construction Land Use Ration Preparation[R].China Non2 Ferrous Construction,2006,(4):15.]

[2]周仲凯,李明东,陈国先.编制各类建设用地定额的方法学研究[J].四川师范学院学报:自然科学版,1991,12(3):247-254.[Zhou Zhongkai,Li Mingdong,Chen Guoxian.A New Approach to Compiling Land2use Quantatum for Construction[J].Journal of China West Normal University:Natural Sciences,1991,12(3):247-254.]

[3]王春霞,杨庆媛,印文.《工业项目建设用地控制指标(试行)》分析[J].西南农业大学学报:社会科学版,2005,3(4):20-23.[Wang Chunxia,Yang Qingyuan,Yin Wen.An Analysis of“The Controlling Indexesof Construction Land Use for Industrial Projects(Tentative)”[J].Journal of Sichuan Institute of Animal Husbandry and Veterinary Medicine,2005,3(4):20-23.]

[4]田春华.走节地高效的工业化道路:部土地利用司有关负责人谈新修订的《工业项目建设用地控制指标》[J].国土资源通讯,2008,(4):24-25.[Tian Chunhua.Section the Road of Efficient Industrialization:The Responsible Person of Land Use Division Talk About the Newly Revised“Industrial Project Construction Land Use Control Rations”[J].Land Resources Communication,2008(4):24-25.]

[5]黄贤金.循环经济:产业模式与政策体系[M].南京:南京大学出版社,2004.[Huang Xianjin.Circular Economy:Industry Model and Policy System[M].Nanjing:Nanjing University Press,2004.]

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[8]金晓斌,李如海,何立恒,周寅康.江苏省建设用地核定指标研究[J].南京林业大学学报:自然科学版,2003,27(5):35-39.[Jin Xiaobin,Li Ruhai,He Liheng,Zhou Yinkang.The Research for Construction Project Land Using Auditing Indicator in Jiangsu Province[J].Journal of Nanjing Forestry University:Natural Sciences,2003,27(5):35-39.]

Modification of Indexs for Construction Land Use Ration Based on Circular Econom ic Idea:A Case Study on Land Use of Dry2cement Industry

TANG Xiao2lu JIN Xiao2bin LIXue2rui HUANG Ya2yun ZHOU Yin2kang
(School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,Jiangsu Nanjing 210093,China)

As the important basis of land scale of construction projects,construction land use indexes are effective measures to control the expansion of construction land,protect cultivated land and ecological land and increase the utilizing efficiency.The ideaof circular economy is increasingly emphasized.To copewith the prominent problemsof the land shortage,resource and environment in China,this article tries to select the idea of circular economy to examine the use of construction land.Formore intense use of construction land and protecting resource and environment,the adjusting indexes include the condition of land occupation and arrangement,recourse use,environment effect,waste materials disposition and land sustainable development.The aimsof this new construction land use rationof the adjusting indexes is to promote the land intensive use,encourage a resource2conserving and environment2friendly mode,and strictly control the land supply to the no2cycle mode.At last,dry2cement industry is taken as an example to confirm the adjusting indexes we put forward.The results show that the modification of indexes under the circular economic idea can regulation the land allocation in some way,and also limit the improper use of resources,and encourage a“cycle”developmentmode.

land use ration;indexes adjusting;circular economy;cement industry

F293.2

A

1002-2104(2010)02-0019-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.02.004

2009-07-13

汤小橹,硕士研究生,主要研究方向为资源环境分析、土地资源评价。

(编辑:王爱萍)