中国预算公开路线图

■田必耀

中国预算公开路线图

■田必耀

近年来高层决策、地方试验、公民推动三方力量共同发力，掀开裹在“钱袋子”上层层的遮盖。从国家秘密到公布于众，预算公开的路径，折射了民主法治前行的艰辛历程。

三方力量推动预算公开

回望预算公开的路径，实际上就是民主法治前行的历程。公民推动、地方试验、高层决策，三方力量共同发力，才渐渐掀开裹在“钱袋子”上的遮盖。

民间力量推动预算公开，广东似乎又领风气之先。2009年2月，现任深圳某资产管理公司CEO的“海归”老板吴君亮在深圳市人代会前夕发表公开信，建议深圳继续推动公共预算公开进程。吴君亮和他的志愿者们陆续获得了卫生部、教育部、民政部等部分中央部委，以及深圳、焦作等地方公共预算报告。

从2006年起，“公共预算观察志愿者”李德涛等向15个中央部委、18个地方政府提出了查看预算案的申请。“没有想到广州这么快就能回复我们的申请，更没想到能够在网上公开预算”。2009年10月16日，李德涛被告知，广州市2009年114个本级部门预算全部内容都公开放到了广州财政网上，可以免费下载。这是广州市首次在网上公开年度“账本”，也是中国各级各地政府中首次公示所有部门财政预算。

“凡属于政务公开的资料，均请提供给来函人。另外我希望今后这类政务公开资料，能够直接从我局网站上查到。”就在这一天，广州市财政局局长张杰明的批示不经意间成为中国预算公开的标志性事件。张杰明还表示，以后部门预算获得人大通过后，都将在网上公开。一个月后，中共广东省委书记汪洋在一次会上表扬了广州市的民主政治做得不错，特别提到了广州市财政局的预算上网。

广州预算公开后，财政局网站因每天网络点击量高达3万人次而几乎陷入瘫痪，而此前该站一个月的总访问量才3万人次。尽管有人质疑预算报告的公开程度以及预算编制的公平性，但公众和媒体几乎众口一词为广州敢于“晒账本”叫好，认为意义非凡。

民间力量成为推动预算工作进一步走向公开化的重要力量。李德涛等人之举被北京大学公民社会研究中心评为“2009年中国公民社会发展十大事件”之一。

就在广州市财政局开始“晒账本”的当天，上海市财政局对李德涛们提出的财政预算公开申请作出了这样的回复：所要求获取的信息属于“国家秘密”，因而“不予公开”。但颇有戏剧性的一幕是，在广州市预算公开20天后，上海市公布的《关于进一步推进市级预算信息公开的实施方案》却来了个180度转变。该方案称：上海市本级政府预算、部门预算、转移支付和专项资金等4项财政收支信息将公开。

其实，推动预算公开离不开众多热心公民的持续发力。如上海律师严义明曾在2009年1月分别向国家财政部和发改委申请公开财政预算、决算的信息和4万亿经济刺激计划进展情况。

值得一提的是，在公民吁请预算公开的同时，甚至之前，地方上的预算公开试验就一直没有停止过。民众从参与式预算、预算听证等民主形式中看到了预算公开的身影。从2005年开始，浙江温岭市新河镇进行了参与式预算试验。2007年，无锡和哈尔滨等城市也在区、街道进行参与式预算试点。河北省人大常委会于2005年11月举行了涉农三个部门的预算听证会，开启了地方人大预算听证之先河。从2008年底开始，上海市闵行区每年组织预算听证会，对政府预算进行“把关”。近年来，河南焦作市财政信息网公开了有关预算资料和工资情况。还有，2004年来，四川、湖南、甘肃、黑龙江、内蒙古等省区人大常委会推动的预算执行审计工作报告公开，成为打造“阳光预算”的又一利剑。

众所周知，中国的每一项改革，几乎都离不开基层的试验，这种自下而上的试验模式可以把改革的风险降低到最小程度。但改革的辐射和功效往往得靠自上而下的推进。预算公开也是如此，广州市的试验可以视为一个耦合的试点。正如张杰明所说：“决定‘试水’预算上网这个事没汇报也没请示，根据政府信息公开条例的精神而作为。”

在广州试验两个多月后，2009年12月24日，国务院向全国人大常委会作的落实审议意见报告时表示，“将会继续推动中央部门预算公开，争取再经过二三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开。”

“公开后的预算必然招来公众的评论、挑刺，从而促进预算的科学化和民主化。这将是中国政府公共治理的重大变革。”中国政法大学教授蔡定剑表示，预算公开已成定局。

中央公开预算的民主示范

“让预算脱掉秘密的外衣，上网公开，起决定性作用的是中央和地方政府对信息公开态度的根本性转变。”张杰明表示，如果没有行政体制改革的不断推进和完善，财政改革是不可想象的。毫无疑问，推动预算公开的决定性力量当属高层对信息公开的决心。

政府信息公开条例就是高层意志的制度表达。该条例于2007年4月颁布，在2008年5月实施后，高层推动预算公开可谓“不遗余力”。有人甚至用“赶鸭子上架”，“强按牛头喝水”来描述预算公开的力度和进度。

2008年8月，国家审计署审计长刘家义在向全国人大常委会作审计报告时表示，积极推进部门预算向社会公开，进一步提高预算透明度。一个月后，财政部发出关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见。财政部指出，中央各部门和地方各级财政部门要重点公开政府预算、部门预算、预算执行以及财政转移支付等内容。

到2009年，温家宝总理在政府工作报告中提出：“加快预算制度改革，推进预算公开。”在记者招待会上，温家宝总理明确表示，用于刺激经济的4万亿投资乃至中央和地方的预算要做到全程监督，向人民公开。全国人代会闭幕不久，财政部于2009年3月20日在其官方网站公布了经全国人代会审议通过的2009年中央财政预算数据，这是财政部首次将经全国人大审议通过的预算报告在第一时间向社会公开。

预算透明正朝着制度设定的方向前进。然而，国务院提出“争取再经过两三年的努力，使所有的中央部门预算都向社会公开”的时间表显然留有余地，与民众的期望有一定的差距。2010年3月，温家宝总理所做的政府工作报告按照全国人大代表的审议意见，增加了“增强财政预算的透明度”的内容。全国人大财经委在预算草案审查结果报告中明确要求：“预算经过批准后，应在15日内向社会公开。”3月25日，财政部在时限内通过门户网站向社会公布了全国人代会审议通过的2010年中央财政预算数据，并公布12种预算表格，以规范中央预算公开的格式。

2010年3月30日，国土资源部率中央部委之先公布其部门预算。第二天，财政部在其网站上公布部门预算，并对预算收支的表格进行了详细说明。据统计，迄今已有39个中央部门相继公开年度预算。中央部委如此密集地公开“账单”，在中国财政史上还是第一次。中央部门预算“初公开”虽然有点“粗”，但高层预算公开的决心和践行的速度着实让人惊叹。这意味着预算公开已成为制度性的安排。

2010年4月，财政部再次就预算信息公开发出指导意见，与上一次不同的是，这次提出“要主动向社会公开”，“要完整公开预算、决算”。财政部新闻发言人戴柏华表示，推进预算信息公开，是财政部坚定不移的努力方向。

2010年是中央部门预算公开的第一年，是政府预算迈向民主公开的新起点。毫无疑问，中央部委的预算公开将为地方提供示范。

预算公开蕴涵政改信息

“我们未来的预算，应该‘活在’阳光和真实之中。”天津财经大学财政学科首席教授李炜光指出，财政信息具有强烈的公共性，原本就是归全体公民共享的东西，人人都应享有平等获知的权利。

有学者指出，预算信息是最典型的公共信息，是最应该公开的公共信息。如此说来，预算公开并非政府“额外施恩”，不过是一个回归常识的过程。正如北京大学法学院教授姜明安所言，公民作为国家的主人，当然有权利知道政府每笔收入的来源和每笔开支的去处。

全国人大财经委副主任委员吴晓灵对此颇有感慨：“中国新一轮预算改革即公共预算改革从1999年就开始了，时间过去了11年，今天才有中央部门公开自己的‘账本’，是否有点漫长啊！”

早在1908年，推动纽约政府预算改革的美国学者就说：“没有预算的政府是看不见的政府，看不见的政府是不负责的政府，不负责的政府不是民主的政府，预算改革就是把看不见的政府变成看得见的政府。”

其实，预算公开绝非信息公开那么简单，它蕴涵深远的政治意义。全国人大常委会预算工作委员会主任高强指出，推进预算公开，是我们加强社会主义民主法治建设的一项重要内容。可见，促进财政信息公开是构建民主法治社会最好的实践活动，强过“空谈民主”。

对此，吴晓灵有着精辟的注解：“不要抽象看政治改革，不要认为改革就是选举就是投票。预算公开改革实为政治改革。”吴晓灵认为，一些地方、部门和单位财政的管理者明白，如果预算彻底公开，他们谋求单位和个人利益的空间就会缩小，所以他们会以保密为借口来推延公共预算改革。

在吴晓灵看来，预算公开改革不是技术问题，是政治决心问题，是敢不敢公开、愿不愿意公开接受人民监督的问题。

香港中文大学教授王绍光认为，预算是中国政治改革的突破口，因为预算改革涉及方方面面。预算反映整个国家的政策，规定政府活动的范围和方向。预算信息公开是公共财政的本质要求。从政改的角度来审视预算公开，无疑具有现实意义。

众所周知，历年人代会，人大代表对预算审议的热情并不高，往往是走形式。李炜光对此表示：“人大要改革，人大至少把预算当回事做。政策是导向，预算才是具体行动，才是政策的命脉。”蔡定剑也认为，只有把预算审查权切实地履行起来，才是一个务实而更有意义的人代会。

2010年1月，湖北省人代会恢复口头听取计划预算报告，不再使用书面报告方式。预算报告方式的一个轮回，显示地方人大更进一步看重预算审批权。

当前，在完善预算科目设置，公开预算细账的同时，让预算审查成为人代会的重中之重，增加预算审查时间，进一步激发人大代表审查预算的热情，不断提高人大审查能力，乃是人大建设和改革之要务。