定密：杜绝乱和滥

■糜晓燕

定密：杜绝乱和滥

■糜晓燕

哪些是国家秘密？定密由谁说了算？保密期限如何确定？秘密的保守与公民知情权的维护之间该如何平衡？2010年4月29日，十一届全国人大常委会第十四次会议表决通过了修订后的保守国家秘密法，对这些疑问都做了一一解答。

1989年5月1日起施行的保守国家秘密法，对于保守国家秘密、维护国家安全和利益，发挥了重要作用。然而，随着我国经济社会的快速发展，保密工作中出现了许多新情况和新问题。

全国人大内务司法委员会调研发现，多年来，各地随意定密的现象比较普遍，定密偏高，缺少密级变更和解密机制，往往一密定终身，导致大量已经没有保密意义的涉密载体堆积。事实上，这些问题也被各界所诟病，成为近年来国家秘密确定体制的症结。实施20多年的保守国家保密法亟待大修。

2010年4月29日，历经三次审议的保守国家秘密法修订案在十一届全国人大常委会第十四次会议上被表决通过，并将于2010年10月1日起施行。

明确秘密范畴，解除“一密定终身”

有学者举例说，美国每年产生秘密文件10万件，我国则多达数百万件。人们不禁担心，国家秘密范围过宽过滥，不但增加了管理成本，而且有失国家秘密的科学性和严肃性。

2009年6月26日，十一届全国人大常委会第九次会议首次审议保守国家秘密法修订草案。在分组审议时，谢克昌委员一针见血地指出：“现在秘密太多，已经成为一种负担，许多文件我都不知道该往哪儿放了。”杨德清委员对此也深有同感：“现在保密范围的规定过宽，很多不该定的都定成秘密了，比如单位领导讲话、开会须知等等。秘密定得太多，就保不住了，因为保密工作量增加了。”

2010年2月25日，十一届全国人大常委会第十三次会议再次审议保守国家秘密法修订草案。辜胜阻委员在审议时说：“感觉最大的问题是法制委讲到的定密过多过滥，体制分散。部门定密的积极性很高，于是秘密过多过滥。什么是‘密’？不是一个国家的秘密越多，国家就越安全……你定了很多，怎么保密和处罚？所以源头在定密。”

不少人士指出，很多地方和部门未适时调整国家秘密的范围，甚至将工作秘密、商业秘密等同于国家秘密来管理，有的部门将所有文字材料及领导讲话一律纳入绝密或机密范围。北京大学法学院教授王锡锌表示，随着改革开放进程的持续深化，中国同世界的交流交往在日益增多，这需要明确界定并缩小国家秘密的范围。另外，由于保密工作需要人力、物力和财力，过于宽泛、模糊的国家秘密范围，也容易使执行人“麻木”而不利于国家信息安全。

修订后的保守国家秘密法明确了“什么是国家秘密”，规定：“涉及国家安全和利益的事项，泄露后可能损害国家在政治、经济、国防、外交等领域的安全和利益的，应当确定为国家秘密。”同时还列举了具体的事项。

此外，国家秘密“一密定终身”的情况也遭到各界的质疑。“现在我们的秘密太多了，估计定期审核会审不过来，建议在事先就把密级、保密时限和知悉范围定好，比如现在有些部门就在文件上注明保密7天、保密至公开发表等，这些做法就非常好。”吴晓灵委员在一审时说，“我们的法律，保密说得太多了，解密说得太少了。”

修订后的保守国家秘密法改变了只定密不解密的现况，规定：“国家秘密的保密期限，应当根据事项的性质和特点，按照维护国家安全和利益的需要，限定在必要的期限内；不能确定期限的，应当确定解密的条件。”“国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年。”同时，还规定：“机关、单位应当根据工作需要，确定具体的保密期限、解密时间或者解密条件。机关、单位对在决定和处理有关事项工作过程中确定需要保密的事项，根据工作需要决定公开的，正式公布时即视为解密。”

不该定密的乱定密，也要负法律责任

目前，我国存在着定密权过多、过乱的问题。中国社科院法学所研究员周汉华曾建议上收定密权，并指出，我国保密制度一直以来在定密权上放得非常开，“开到任何单位甚至单位内部的科室都有定密权力，这和国际通行的做法不适应。”他还指出，一些定密人员在没有把握的情况下，“为了规避责任，都给定成国家秘密，而且一定终身，这同时也带来一个问题，定得太多了，该保的也没保住”。

草案二审时，宋法棠委员责问：“我是这个单位的负责人，我说这个材料是绝密就是绝密的，说机密就是机密的，是否还要有个责任程序？”

修订后的保守国家秘密法吸纳了相关意见，严格限定了定密层级和定密权限，规定：“确定国家秘密的密级，应当遵守定密权限。”“中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密；设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。具体的定密权限、授权范围由国家保密行政管理部门规定。”

“中国的设区市、自治州有600多个，而县有3000多个，原来定密主体是海量的，现在可以节省大量的行政成本。”对于这个制度上的重大改变，周汉华认为今后还有进一步发展的空间，他建议随着保密制度的发展，在目前定密主体的基础上，还可以进一步明确化，或者进一步缩小定密主体的范围。

此外，修订后的保守国家秘密法规定：“机关、单位对是否属于国家秘密或者属于何种密级不明确或者有争议的，由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定。”

王锡锌指出，修订后的保守国家秘密法使定密主体层级上移，定密程序更加复杂而且规范，机关、单位的定密责任得到了强化，以防止乱定密，这些都从源头上缩小了国家秘密的范围。

除了定密的层级，具体的定密人员也是多方关注的问题。草案一审时，部分与会人员认为，目前定密随意主要是由于从事定密工作的人员专业水平不高。吕薇委员说，定密是一项非常专业的工作，现在我国的定密人员大多是兼职的，建议对他们进行专业化培训，以提高他们的业务水平。辜胜阻委员认为，定密是非常职业化的工作，要求定密人员具备非常高的素质。全国人大法律委员会副主任委员孙安民表示，法律委员会经同内务司法委员会、国务院法制办、国家保密局研究，在二审草案中建议增加相关规定：“涉密人员应当具有良好的政治素质和品行，具有胜任涉密岗位所要求的工作能力。”修订后的保守国家秘密法采用了这一规定。

此外，不少人士提出，对涉密人员的监督除了外部监督之外，最重要的还是在内部通过建立制度进行管理。修订后的保守国家秘密法规定：“机关、单位应当建立健全涉密人员管理制度，明确涉密人员的权利、岗位责任和要求，对涉密人员履行职责情况开展经常性的监督检查。”

修订后的保守国家秘密法还规定：“机关、单位违反本法规定，对应当定密的事项不定密，或者对不应当定密的事项定密，造成严重后果的，由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。”把不应该定密的定密了，也要追究法律责任，“这是经过二审、三审后的最大亮点之一。”中国社科院法学所研究员周汉民说。

平衡保密与公开，“让路”公民知情权

2008年5月1日，以建设“阳光政府”、保障公民知情权为宗旨的政府信息公开条例正式实施，政府在公开、公正方面取得了长足的进步。但是，以涉密为由拒绝社会监督的现象仍然不鲜见。

北京大学三位教授曾向北京市发改委、交通委提出申请，希望了解首都机场高速公路收费总数以及资金流向等情况，结果被拒绝了，拒绝的理由是“这是秘密”。面对公众要求查询政府信息的迫切愿望，官方总是可以拿出各种理由拒绝透露，这也让信息公开条例的处境十分尴尬。同时，就目前来说，政府信息公开条例仅仅是行政法规，法律效力低于保守国家秘密法……因此，如何实现保守国家秘密与信息公开这对矛盾的平衡，成为此次保守国家秘密法修订中绕不开的话题。

草案一审时，就有不少与会人员谈到这一问题。南振中委员认为，保守国家秘密和政府信息公开是矛盾的两个方面，相互关联、相互制约，在强调政务公开时，不能忽视保守国家秘密，在强调国家秘密时，不能忘记政务公开。

“要解决这个问题，先要明确这些到底是不是秘密。”草案二审时，朱永新委员提出，如果动辄用“保密”为借口限制信息公开和公众的知情权，不利于和谐社会、法治社会和民主社会的构建。

“现在扩大群众知情权的呼声越来越高”，宋法棠委员说，修订保守国家秘密法，要处理好保守国家秘密和扩大民众知情权的关系，我们不能强调一个方面而无视另一方面。

辜胜阻委员认为，真正解决定密过多过滥问题，还是要科学定密，及时解密。“举一个例子，过去的1号文件，是非常高的密级，1号文件都是针对农民的，有很多对农民很好的政策，农民都不知道，对农民保密。现在很好，1号文件马上就上网公布了。过去国务院的预算，是非常高的机密，但实际上国务院的预算应该是让老百姓知道的事情，知道你钱是怎么花的。现在我们讨论也是这样，还要传阅，不是人手一份，根本还没有看明白，就被拿走了。有的领导讲某某问题无可奉告，老百姓很反感，怎么能无可奉告呢？现在有些地方的预算是完全公开了，应该让老百姓知道，审议时让人大代表人手一份”。

国家保密局曾在媒体上公开表示，只有先把密定准了，才能做到既保障国家信息安全，维护广大人民群众的根本利益，又促进政府信息公开和信息资源合理利用，保障人民群众知情权、参与权和监督权。

王锡锌说，此次对保密法的修订就是在这些背景下进行的，它也反映出社会对政府信息公开的期待，“‘保密’和‘公开’是一枚硬币的两个方面，只有把两者关系处理好了，才能真正解决问题。”

修订后的保守国家秘密法规定：“法律、行政法规规定公开的事项，应当依法公开。”“这不仅有利于信息化时代的国家秘密保守工作，也有利于提高政府工作的透明度和公民的知情权。”周汉民说。