加快开发无居民海岛丰富国际旅游岛内涵

□刘登山

加快开发无居民海岛丰富国际旅游岛内涵

□刘登山

2010年1月4日公布的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确提出，要“建设富有海南特色的旅游产品体系”，“积极稳妥推进开放开发西沙旅游，有序发展无居民岛屿旅游”。这为海南开发无居民海岛明确了方向，提供了保障。

海南作为我国的海洋大省，同样也是无居民海岛大省，拥有数量众多的无居民海岛和丰富的资源。全省面积大于500平方米的无居民海岛就有200多个，面积小于500平方米的岛屿、岩礁和低潮高地等就更多，主要分布在海南岛、西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛及其海域。这些无居民海岛总面积不过几十平方公里，却是确立海南省200多万平方公里管辖海域的重要基础，蕴藏着丰富的自然资源，在促进海南社会经济发展、维护国家权益和安全中具有举足轻重的地位。

当前，海南建设国际旅游岛，就是要充分利用，合理开发海南的各种资源，特别是旅游资源，打造一个国际化程度高，生态环境优美，社会和谐的世界级旅游目的地。海南无居民海岛旅游资源可以与许多世界知名海岛相媲美，其独特性在国际旅游岛建设中具有无可替代、不可或缺的地位。加快开发无居民海岛旅游资源，不仅有利于整体提升海南国际旅游岛旅游品牌和价值，而且有利于进一步推动对外开放，吸引投资，提高旅游的国际化程度，丰富海南国际旅游岛的内涵。

加快开发无居民海岛的模式与抉择

开发利用无居民海岛无论采取哪种模式和方式都必须考虑其经济效益、社会效益和生态效益，实现三者有机的统一。因此，必须加强对无居民海岛开发类型、开发形式、功能区划以及其他相关研究，达到充分利用无居民海岛资源和有效保护生态环境的目的。

从现在各地开发无居民海岛类型来看，大致有以下三种：一是特殊开发类型，就是在具有珍稀物种和周边的海域分布着国家一、二级保护物种的无居民海岛上建立自然保护区，对其资源予以特殊的保护。二是生态开发类型，就是对一些无居民海岛进行不改变其生态环境，适度发展旅游业、中转仓储业、渔农林业等。三是保护开发类型，对已低水平开发的无居民海岛，拆除违章建筑及简易搭盖，恢复其自然状态，对一些裸露的山体进行生态修复，待时机成熟后，再进行高水平的开发。笔者认为，第一、三种类型实际是采取特殊方式保护无居民海岛，第二种类型则是需要我们认真研究的保护和开发方式。

目前，从对无居民海岛进行保护性开发利用的角度看，大致有以下几种方式：一是利用的无居民海岛发展旅游业。二是利用无居民海岛发展中转仓储业。三是利用无居民海岛发展养殖业。四是利用无居民海岛发展船舶修造业。发展旅游业是对无居民海岛资源环境破坏最小、最具可持续发展能力的开发方式，是世界公认的开发无居民海岛的首选方式。利用一些无居民海岛环境幽静、海岸奇观、山林奇景、鸟语花香之特色，通过构建适应当地气候条件的生态系统，以此为依托开展旅游度假等商业性活动，虽然投入资金较大，技术要求较高，但潜在价值极大，远期收益率也十分惊人。

从海南无居民海岛资源分布的具体情况看，具有以下明显特征：一是无居民海岛分布广泛，散落在200多万平方公里的海面上，水深，淤积很少，海域宽阔，障碍物少，这不仅可以成为重要的港口资源，还可以促进旅游、船舶修造等多种产业的发展。二是热带海洋性气候突出，风大，波浪强，年降雨量为2000毫米左右，风能、太阳能资源十分丰富。三是地貌类型多样，特殊的气候条件造就了特殊的地貌形态和土壤、植被类型，在很多情况下可以转化为旅游资源，这是其他地方的无居民海岛无法比拟的，也是海南无居民海岛开发的优势所在。四是面积狭小，淡水匮乏。全省无居民海岛绝大多数都是小岛，珊瑚岛的礁盘大，土地面积狭小，陆地资源有限。由于岛屿四周皆海，淡水缺乏，陆域持水能力差，自然水容量小，供水困难。这种自然条件不宜发展农牧业。五是生态脆弱，受灾频繁。每个无居民海岛都是一个独立而完整的生态环境地域系统，有自身的特殊生物群落，生态系统脆弱，生物多样性指数小，稳定性差，易受到损害并带来严重的生态环境问题。无居民海岛远离大陆的地理位置就决定其自然灾害发生较多，台风、地震、海啸等海洋灾害频发。

由于海南无居民海岛的这些特殊性决定了其资源一旦受到破坏，其危害是无法弥补的。实践证明“先开发，后治理”的开发利用模式在大陆地区是不可行的，同样对无居民海岛的开发利用更是不可行的。按照可持续发展的要求，海南省无居民海岛开发利用可以根据每一个无居民海岛自身的具体条件，通过选择适当的开发形式走一条可持续发展的道路。目前，最适宜的开发利用方式是发展旅游业，这也契合了建设海南国际旅游岛大的战略。

开发无居民海岛促进国际旅游岛建设

海南无居民海岛建省前基本没有开发，处于自然发展的状态。1988年建省后，在省委、省政府的重视下，采取灵活措施，发展了一些旅游、海水养殖等。2003年，国家海洋局、民政部、总参谋部联合发布的《无居民海岛保护与利用管理规定》正式实施，首次明确提出无居民海岛属国家所有，允许个人和单位履行申请审批程序后可以开发利用无居民海岛，租用期最长为50年。该规定出台使我省有关沿海市县无居民海岛开发、保护和管理工作进入了新阶段。目前，已在蜈支洲、大洲岛等无居民海岛开发了海岛探险、潜水等观光旅游项目，建立旅游度假中心，成为我省重要的旅游胜地。但目前，海南利用无居民海岛发展旅游业还远远不够，且开发的数量、模式、方式及层次与发达地区相比还有较大差距。

当今世界上开发利用无居民海岛发展旅游业最成功的要属印度尼西亚的巴厘岛、马尔代夫共和国、马来西亚的蓝卡威岛和泰国的普吉岛等，这些地方利用无居民海岛发展旅游业，已成为世界上最受欢迎的度假地。这些国家和地区对无居民海岛的开发利用方式方法不一，各具特色，但有一条是共同的，那就是都十分重视环境保护，对无居民海岛保护和开发的关系处理得比较好。如马尔代夫共和国对无居民海岛开发实行“一岛一酒店”方式，被称为马尔代夫开发模式。这种开发模式强调政府主导，公司运作，一般是由一个经济主体（投资公司）向政府租赁一个无居民海岛及周边海域，以一座无居民海岛建设一个酒店，建成一个完整、独立、封闭式度假村的模式经营发展。这种“一岛一酒店”的“小、清、静”的开发模式使马尔代夫海岛开发取得了极大的成功。马尔代夫的有关部门主要职责是代表政府对外出租无居民海岛、组织审查开发规划和各开发无居民海岛的建设布局、制订政策法规和进行日常监督管理。为此，马尔代夫成立了由旅游、渔业、交通等部门组成的国家旅游委员会，及时解决旅游发展中遇到的问题，并协同制订相关法律规范等。马尔代夫对无居民海岛开发实行严格的审查批准制度，海岛上所有建筑都必须经旅游部门批准才能建设，并明确规定无居民海岛建筑面积不能超过其总面积的20%。

他山之石，可以攻玉。根据海南建设国际旅游岛的需要和无居民海岛普遍比较小，开发强度不宜过大的实际情况，是可以借鉴马尔代夫模式即“一岛一酒店”模式来开发我省无居民海岛的，并以此丰富国际旅游岛建设的内涵，打造海南旅游业发展新的增长点。为此，需要抓紧作好以下几项工作：

一是要尽快制定海南无居民海岛保护与开发利用总体规划。统一规划，高水平、高起点、高标准作好规划，明确主体功能区的划分，该开发的开发、该保护的保护。严把无居民海岛开发规划设计，把可持续发展作为开发利用的第一要务，避免出现一哄而上、低层次重复开发、野蛮开发等情况。在无居民海岛保护与开发利用总体规划出台之前，应当暂停一切开发利用无居民海岛的活动。在无居民海岛保护与开发利用总体规划制定过程中，对于具备合法手续的已建和在建项目，尽可能将其纳入规划，补办相关手续，并根据规划对项目进行相应调整，但与规划相冲突的项目必须停建。

二是要进一步加强政府对无居民海岛的管理。开发利用我省无居民海岛发展旅游业离不开政府部门的有效管理，综观世界利用无居民海岛发展旅游业，加强政府管理无一例外。根据决策理论，管理权力主体越分散，管理责任就越是趋于松弛。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向于单一中心，责任就越明确。鉴于我省无居民海岛管理上“多龙治岛，群龙无首”的混乱局面，必须理顺无居民海岛的管理关系，设立高规格、强有力的管理部门，整合资源，加强协调，依法行政。无居民海岛不开发则已，要开发就要选择高水平、高起点、高投入的项目，项目的投资方必须是知名企业集团，具备雄厚经济实力和高级资质，有无居民海岛开发经验，注重长期投资，信誉良好，而且要缴纳无居民海岛生态环境保证金。且在开发利用之初就明确企业仅具有一定期限的使用权，期限届满后一并收回，政府可以酌情给予适当经济补偿或者采取BOT等方式回收，无居民海岛上的基础设施不办理产权手续。无居民海岛收回以后，可以根据具体情况封闭保护、开辟为公共场所或者继续通过出租和出让等方式使用。

三是要抓紧制定我省开发利用无居民海岛的法规和培养人才，为有序开发利用活动提供制度和组织保障。目前，需要尽快制定相应的地方性法规，完善有利于加快无居民海岛开发利用的政策和体制环境，保证无居民海岛开发利用沿着法制轨道有序进行。开发利用无居民海岛发展旅游业是一个新的领域，旅游业的综合性又特别强，需要大量专业人才，要研究有利于人才集聚的机制，制定吸引各类高层次人才的配套措施，营造良好、便利的工作和生活环境，为我省开发利用无居民海岛发展旅游业建设提供人才支撑。◎