国民经济恢复时期基层财政状况分析——以西南地区典型乡镇为例

□杨世宁 [电子科技大学 成都 610054]

□陈乐香 [四川大学政治学院 成都 610064]

国民经济恢复时期基层财政状况分析
——以西南地区典型乡镇为例

□杨世宁 [电子科技大学 成都 610054]

□陈乐香 [四川大学政治学院 成都 610064]

国民经济恢复时期基层的乡级财政还不是一级完备的财政。各地乡级财政存在不少问题：收支不平衡、行政事业经费开支比例过大、任意摊派，从而影响了乡级政权工作的开展。其中的经验教训对目前的乡村政权建设以及财政体制改革仍有一定的启示。

国民经济恢复时期；西南地区；乡级财政状况

乡级财政通常称为基层财政，是乡级政权为满足其所辖范围内社会公共服务和需要，依照一定的法规、制度和程序进行征税、收费以及出资、拨款和付款等活动的总称。在国民经济恢复的三年时期里，尽管各地农村乡级政权都配备了负责财政管理工作的财粮干事，一些地区还单独编制了乡级财政预算，但在当时的财政管理体系中乡级财政还不是一级完备的财政。1951年3月29日中央人民政府政务院颁布了《关于一九五一年度财政收支系统划分的决定》，决定规定：“决自一九五一年度起，国家财政的收支系统，采取统一领导分级负责的方针。实行下列三级制：（甲）中央级财政；（乙）大行政区级财政；（丙）省（市）财政。专署及县(市)的财政，列入省财政内。县(市)所属的乡村财政，单独编造预算，不列入省财政预算内”[1]173。在全国的解放战争基本结束后，国家的政治、经济形势和社会秩序逐步趋向稳定，为巩固财经工作的统一管理与统一领导，1951年进行了体制调整，由统收统支变为统一领导分级负责。随着国民经济基本恢复，为从多方面为有计划的建设创造条件，中央又酝酿调整1951年提出的三级管理内容，即取消大区一级预算，增加县级预算，从而把地方的财力机动权进一步落实到了基层。在调整财政管理体制的准备阶段，为了深入了解基层财政的全面状况，为进一步实行财政体制调整作准备，各大区于1952年夏相继开展了典型乡村的调查。本文在充分发掘原始档案文献的基础上，对当时西南地区的乡级财政状况加以分析。

一、乡的一般情况

1952年7月间，西南地区抽调了大区一级机关干部80余人，并结合地方干部若干人，进行了典型乡村的调查。这次调查的典型乡村有川东云阳县南溪乡、川南区荣县青坪乡、川西彭县丽春乡、川北乐至县和兴乡、云南曲靖县桥头乡、西康荥经县新民乡以及贵州龙里县和平乡和炉山县凯里镇（少数民族地区）等乡镇，这些乡都是先后在1950年至1951年已完成了土改工作的地区，大体能代表所在省区的一般情况，唯贵州所选典型炉山县凯里镇系贵州少数民族中最富足者，是不能代表该省一般情况的。从调查材料来看，各乡的情况一般有如下特点。

（一）乡的划分和人员编制不统一

各地对乡的划分标准不一致。如川东原本规定按人口多少分为甲、乙、丙三等乡，甲等乡平均4000人，乙等乡平均3000人，丙等乡平均2000人。但云阳南溪乡并未按规定划分成几个小乡。该乡共有24个村，5577户，人口总数达25 783人。而云南等地乡的规模却小得多，如曲靖桥头乡只有3个村614户，人口总数仅2445人[2]1。

各省区乡干部编制也不一致。如川西规定甲等乡（平均4000人）10人，乙等乡（平均3000人）9人，丙等乡（平均2000人）8人，编制庞大。但根据川西四个典型材料讲，彭县丽春乡、华阳平安乡、绵阳观太乡和彭山观音乡四个乡都是未划小的大乡，平均每乡有15 918人，其中彭县丽春乡、华阳平安乡、绵阳观太乡三个乡有脱产干部9人，彭山观音乡脱产干部也达到8人，平均1819人就有1个干部；川东云阳南溪乡是一个大乡，共有25 783人，仅4个脱产干部，平均6446人才有1个干部；云南曲靖桥头乡仅2445人，则有3个脱产干部，平均815人就有1个干部[3]2；川南按编制每乡3.5个干部，其中包括脱产乡长1人、副乡长1人、文书干事1人，半脱产武装队长0.5人①。但实际上，荣县青坪乡政府是一个臃肿的机构，编制外尚有乡人民政府委员15人。3.5个脱产干部的供给完全移作伙食用，干部拿不到钱，出现换班松劲思想[4]1。

乡级政权工作的开展首先要求乡的划分及人员编制应有统一的规定。根据上述情况可以看出，在国民经济恢复时期的头两年，解放较晚的西南地区各项地方工作的开展也较迟。在乡村政权建设方面，不但乡政府机构人员编制尚不统一，而且实际情形与编制亦有出入。典型乡总的情况是平均每乡10 274人，5.36个干部，合1914人一个干部。

其次划小乡比较适宜。因为乡划小后，村都是自然村，不成为行政单位，乡可深入到各居民组，以加强乡的职权而收精简之效。划乡标准根据西南当时的实际情况是人口集中地区每乡人口可多一点，人口较稀地区往往地区辽阔，每乡人口宜少一些。大致每乡以5000－8000为宜。各地乡干一般都是3－5人。据调查材料反映，编制上要能适应工作需要的话，每乡最好能有4.5个脱产干部，即正、副乡长（副乡长兼农协主任）、财粮干事、文书干事各一人均脱产、民兵中队长一人半脱产，不通电话的地方可增设通讯员一人。

关于编制问题，西南军政委员会财政部曾经规定：按人数多少每乡配备脱产干部2－6人，文书由财粮干事兼任[5]3。但实际上乡干部大都出身贫雇农，多不识字。而财粮干事系乡干部中重要人员，成分好而又能兼文书工作的不易物色，况且文书工作本身也相当繁重。如川南青坪乡7月份一个月内各种表格即达22种之多。随着四级财政体制改革的施行，调查、统计工作必将加强，文书干事是必要的人员，且各典型乡的调查材料也都反映人力过少不易开展工作。如川南荣县青坪乡人口不到6000人，3.5个脱产干部已感人力不足。如果大乡重划实行后，每乡人口相差则不会太悬殊，必要时还可在半脱产干部中调剂，以解决人力不足。因此，综合各典型乡的调查材料，如有4.5个脱产干部，干部之间、区乡之间实行合理分工就可以展开工作。

（二）乡干供给及公杂费及执行标准不一致

乡干供给以贵州较高，乡长计每月300－480斤大米，干事每月240－390斤大米。按二斤十两米折合一个工资分计算，平均为134分。其他各地有按工资分计的，有按大米计的，大都在60－80工资分之间。最低为川南和云南，其平均为60个工资分，各典型乡总平均为77个工资分[6]3。公杂费标准以川南较高，规定标准为每乡每月38个工资分，平均每乡以3.5人计算，每人每月为10.86个工资分；川西规定为6个工资分；川东规定甲等每乡24个工资分，乙等20个工资分，丙等16个工资分，合计60个工资分，平均每乡20个工资分，每乡平均以4个干部计算，每人为5个工资分，实发4.8个工资分；云南曲靖桥头乡实发数每乡每月50斤米，每斤米价1080元，工资分牌价2600元折合20.77个工资分，平均每乡按3人计算，每人每月为6.92个工资分；贵州龙里和平乡在1950年6月划小乡后规定为5个工资分；贵州炉山凯里镇公杂费标准为每人每月20 000元②，按1673元折合一个工资分，每人每月实发11.95个工资分[6]4。

除干部较少的乡公杂费用稍感不足外，一般勉能敷用。关于乡干工资标准60－80个工资分对脱产干部个人生活及雇人生产来讲则稍嫌不够。当时之所以制订这一标准，是考虑到乡干大都出身贫雇农，生活自然不宜与一般农民生活相差太悬殊，一般应低于文教人员，因文教人员大都脱产，仅靠工资维持生活。实际上若提高到80－100个工资分，则较为适宜。关于公杂费标准，西南军政委员会财政部规定每村每月以15个工资分为基数，再按人数多少每人加5个工资分[5]3。但由于村干部都不脱产，公杂开支无钱可垫，常流于摊派或提用土改果实。若每村每月标准定为20个工资分，再加上乡划小后，村的事务较简单，实际上完全可敷用。

二、乡财政情况

（一）乡财政支出的主要项目是文教费和行政管理费

就典型乡村调查材料中反映的乡财政支出主要项目来看，1951年平均每乡实际支出50874千元，其中文教费30039千元，占总支出的59.08%，其中81.59%为文教人员工资，余为公杂、社教经费、校舍修缮以及校具添置等。支出行政管理费14763千元，占总支出的29.03%，其中50.12%为乡干部工资。典型乡平均每乡人数为9597人，平均每千人支出为5,298千元[7]6。

1952年上半年平均每乡总支出为32300千元，较1951年全年平均支出（50874千元）一般是增加的。增加部分主要是文教费支出，行政管理费一般增加1万多。就支出项目来看，文教费支出平均20959千元，占总支出的64.89%，其中文教人员工资占87.96%。平均每乡行政管理费支出8038千元，占总支出的24.89%，其中乡干部工资占53.89%，因为乡的大小不一，平均每千人为3230千元。从平均每千人支出看，大致情形是大乡支出较大（西康因为米价较高，故平均每千人支出较大），主要是村办公费及其他行政管理费支出比小乡多。如川东云阳南溪乡的村办公费及其他行政管理费、会议费等上半年支出达800余万元，占总支出的10%以上，川西彭县丽春乡和贵州炉山凯里镇都是大乡，都有类似情形。因此，调整乡镇，将乡划小一些，加强乡的职权，村都是自然村，乡直接掌握各居民组，村的事务少了，村的经费以及各种会议费也相应大为减少，划小乡虽然增加一些乡干，但对乡财政支出影响不会太大。

（二）乡财政收入绝大部分靠上级拨款

在收入方面，主要为上级拨入。根据典型乡的材料讲，1951年各乡财政收入上级拨入者平均占总支出的75.5%。公粮、附加等收入，大都上缴，余为派募收入、规费收入（路条、结婚证书），有的乡动用了部分土改及减租退押胜利果实，收入项目中的其他收入主要为减租退押胜利果实。从材料来看，川南荣县青坪乡摊派现象严重。1951年各项摊派达33135千元（表列派募收入包括抗美援朝捐献），占总支出的66.4%，并动用了相当数量的土改果实，其他各地亦多有类似情形。

土改后各乡尚有相当数量的公产，如机动田、公山、公房以及农村手工业生产设备，如油榨、碾磨等，大都管理不善。如贵州龙里县和平乡虽有公产保管委员会，但仅具名而已。省财政厅虽颁发有公产管理办法，但未执行。又如贵州炉山县凯里镇镇政府对公产不甚重视，1951年机动田、铁路田的租谷各村早已收到但未上缴，镇政府亦不过问。没收的公山、房屋镇政府亦未掌握管理，有的地方在收入方面本来尚有可开之源，亦未加以经营管理。如云南各地多有海子（湖泊），据调查仅典靖县就有五、六十个，本来有条件发展副业，增加收入，却未能妥善管理。各典型乡财政收支的详细情况列表如下。

表1 西南区典型乡1951年以及1952年上半年收支情况

（续表）

上述材料大体表明各乡镇基本上属于供给财政，财政收入主要靠上级拨入。但是受当时的历史背景和客观条件所限，在乡镇财政体系建立之初，国家预算能划给乡镇的财力有限，仅仅能够满足乡镇政府实现其基本职能的部分资金需要，农村公共需求的绝大部分资金需要由乡镇政府部门到预算外寻找来源。在这种条件下，不得不在收支制度上采取一些变通措施。如以给农民办公益事项为名，用“一事一费”的方式，再向农民摊派一部分费用。这在当时预算内资金有限的条件下，对保障农村经济社会发展，支援农村政权建设无疑起有巨大的推动作用。

但与此同时，摊派也造成一定的负面影响。首先，按户摊派的方式加重了贫困户和一般农户的负担；第二，容易滋长乱收费，有的开支本应由行政费内支出，不应向农民摊派的，如村经费、民兵伙食经费、办公文具等都应由财政开支，也摊派到农民身上；第三，影响干群关系，给基层政权建设造成消极影响。农民一般对小额摊派并无意见，但对乱摊派意见较大。

以上情况说明乡在财政制度上仍不很健全，必须建立制度，收支有节，才能使财政资金得到合理的运用，以贯彻“取之于民，用之于民，取之合理，用之得当”的财政方针，杜绝摊派，减轻农民负担。从乡财政收入来看，除个别情形外，上级拨款一般占总支出的75%，因此实行增加县级预算后把乡财政纳入县级财政内实施包干是可行的，而且也是整理地方财政的好办法。至于公产经营，其混乱状况也说明最好由各乡安排专人负责，比如由财粮干事掌握管理，切实清理，按时上缴，规定一定的成数经县人民政府批准后，用以兴办地方公益事业及地方建设投资，不列入经常支出项目内，从而鼓励经营管理的积极性。

三、乡文教情况

（一）学生激增、师资缺乏

土改后农村经济好转，儿童普遍要求入学。从调查材料看，当时农村小学教育的一般情形是：把完小和初小合并计算，平均45.1个学生有一个教员。最低为西康荥经县新民乡，平均75.6人才有一个教员。最高为贵州炉山县凯里镇，平均35.5人就有一个教员。如按班平均，则平均每班为42.4人。最高为云南曲靖桥头乡，平均每班达70.3人。最低为川南荣县青坪乡，平均每班29.3人[8]12。如把完小、初小分开统计，则初小平均每班37.3人。最高仍为云南曲靖县桥头乡，其每班平均70.3人。最低为贵州炉山凯里镇，平均每班仅23.3人。完小平均每班有学生49.5人。最高为贵州炉山凯里镇，其平均每班62.5人。最低为川东云阳南溪乡，平均每班37.2人。初小平均50.6个学生有一个教员。最高为西康荥经县，其平均75.6个学生有一个教员。完小平均34.1个学生有一个教员。最高为川北乐至和兴乡，其平均54.9个学生一个教员。个别学校140－150学生才有一个教员的[8]13。

（二）经费拮据、设备简陋

就学校经费开支情形来看，初小平均每校每月开支235880元，如果按班平均，则平均每班每月开支113168元，最高为西康荥经新民乡，平均每班每月开支179456元（因米价高，故折合金额较高），最低为贵州炉山凯里镇，平均每班每月支出不到三万元（因民办村校无经费，经费系农民自筹），十二个乡仅七个乡每乡有完小一所，平均每校每月开支3122770元，按班平均，则平均每班每月开支307879元，最高为川东云阳南溪乡，平均每班每月开支441020元，贵州炉山凯里镇则每班每月开支仅163907元[9]14。从开支项目来看，主要为文教人员的工资及公杂费，计初小工资占全部开支的82.9%，公杂费占10.04%，高小工资占全部开支的88.5%，公杂费占6.3%，修善及购置开支极少[10]14。

各乡学校大都设备简陋，校址大都利用祠堂、庙宇等破旧建筑物，倾斜欲倒，屋瓦脱落，梁柱腐蚀，墙壁破败等状况随处可见。例如，云南桥头乡桥头村小教室倒塌，压伤儿童多人，又该乡村小每校都只有一个教师，教学设备除一块破黑板外，桌凳都是向农民借用。公杂费每月10个工资分，扣除学习费外，所余无几，仅够粉笔及灯油的开支。不仅该村小条件匮乏，各乡学校普遍校具不够，完小也不例外。如川北乐至和兴乡完小因桌凳不够，上课时学生就坐在门槛上，有的连厕所都不够，甚至男女合用一个厕所，教学设备均极缺乏，村小大都没有时钟，参考材料及挂图更不用说。有许多村小是民办，经费更为匮乏。如贵州省人民政府虽规定所有民办村小自1952年7月起一律停止自筹经费，但县文教科由于经费所限，只能重点接收整理，不能全部接办；又川南荣县青坪乡村小虽然都是公立，但编制仅有教师8人（1951年下半年仅7人），但有学生560人左右，不得不增加教师，由于编制的限制，11个教师分支8个教师的工资，除5个全薪教师外，其余6个教师都是半薪，即6个教师分支3个教师的工资[11]15。

以上情况说明土改后农村小学教育由于量的方面发展迅速，质的方面尚待设法提高改进；另一方面师资也相当缺乏，教师水平一般不高。教育农民是一个重大的政治问题，除通过种种政治运动加强农民的政治教育，提高其政治觉悟外，提高农民的文化水平也是很重要的。不但要教育儿童，而且要教育成年农民，当时就学儿童中有许多是“超龄儿童”，有的二十几岁了还在读初小三年级，这说明解放后农民迫切要求学文化。但调查材料显示，仅少数乡略有社教经费支出。

在当时的条件下，开办乡村教育不能不顾虑到财政情形，但是又不能完全只从财政着眼，增加对乡村教育的投入已刻不容缓。第一，民办小学经费支出最好逐步由政府接办，事实上有许多民办小学教师的工资系政府供给，自筹部分仅用于公杂等项开支；第二，有的学校不收费，收费标准各地也不一致，有的是大米4－6斤，有的是3000－4000元，有的农民对小学收费有意见，认为小学是义务教育，不应收费。第三，各校一般校舍破败不堪，设备简陋，应在经常费内酌量增加修善和购置等经费，并应在临时费中列出相当数量的预算，逐步改善各校校舍，充实设备；第四，适当增加社会教育经费，并以开办农民夜校方法来解决成年农民的文化学习问题。

四．乡村会议情况

（一）会议种类多、费用高

乡会议的种类一般有：乡干部大会、乡人民代表会、春季生产会议、秋季生产会议、互助组长代表会、烈军属代表会、转业复员军人代表会、妇代会、青代会等。开会次数各地不同，除去临时性会议不计外，固定会议平均每月为五、六次。

以川东云阳、云南曲靖、贵州龙里、炉山等县属于乡财政开支的会议情况来看，一般的会议有二十四种，包括县农民代表会、县生产会、工商代表会、区农民代表会、区人民代表会等。在各种会议中，以区农民代表会开的次数最多，天数也较长，其占比数为70－80%。其中云阳用于会议的费用约52249万元，费用开支系最高[12]9。

（二）会议时间长、效率低

对典型乡的调查结果显示，以川南区荣县青坪乡会议较多，该乡不管大小事件都以会议方法来处理，因而使乡政府人员来往川流不息，不仅增加了各方面开支，而且会议时间太长又不解决问题，也使干部背上了怕开会的包袱，加之会议中不供给伙食，出席人员更不起劲，影响了工作的进行。至于其他各乡，则会议不多，一般会议大都由区县人民政府召开。

综上所述，在国民经济恢复时期乡级财政还不是一级完备的财政。各地乡级财政普遍存在不少问题：收支不平衡，行政事业经费开支比例过大和任意摊派，从而影响乡级政权工作的开展。这些问题深刻表明：必须对乡级财政加强管理和监督，严格控制乡镇财政供给人数，规范乡镇财政支出管理，保证乡镇、村干部人员工资的正常发放，严格控制不合理开支，切实保证农村基层政权的正常运转。1954年，中央正式调整中央-大区-省（行署区）三级财政管理体制，取消了大区一级预算，增加了县级预算，乡级财政则实行县管乡用，即在乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金所有权和使用权不变，在乡镇享有的债权及负担的债务不变的前提下，由县级财政部门在预算编制、账户统设、集中收付、采购统办和票据统管等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政提高管理水平。乡镇政府则在县级财政部门指导下编制本级预算、决算草案和本级预算的调整方案，组织本级预算的执行。乡财县管这一制度的实施有效地缓解了当时乡财政存在的上述矛盾和困难。当前，乡财县管这一制度对缓解基层财政困难、巩固农村（牧区）税费改革取得的成果亦有重要的启示意义。

注释

① 小数系指半脱离生产干部。

② 1955年3月1日我国币值改变前的资料中的货币单位一律为旧币，10000元相当于1955年3月1日币值改变后的1元，本文所引资料的货币单位皆如此。

[1] 中共中央文献研究室. 建国以来重要文献选编（2册）[M]. 北京: 中央文献出版社, 1992.

[2] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡现有干部情况统计[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

[3] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡现有脱产干部职别情况统计[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

[4] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区乡级财政及农民负担调查资料一·文字说明[Z]. 成都: 四川省档案馆,1952.

[5] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡干部工资标准及执行情况[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

[6] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡村公杂费情况[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

[7] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡1951年以及1952年上半年收支情况[Z]. 成都: 四川省档案馆,1952.

[8] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡完全小学情况统计[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

[9] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡公私立初级小学经费开支情况统计[Z]. 成都: 四川省档案馆,1952.

[10] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡公立完全小学经费开支情况统计[Z]. 成都: 四川省档案馆,1952.

[11] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡镇小学工资标准与实得工资比较表[Z]. 成都: 四川省档案馆,1952.

[12] 西南军政委员会财政经济委员会. 西南区典型乡一九五二年会议种类次数费用统计表[Z]. 成都: 四川省档案馆, 1952.

编辑 戴鲜宁

Analysis of Fiscal Situation at the Town Level in Southwest during National Economy Recovery Period

YANG Shi-ning
(University of Electronic Science and Technology of China Chengdu 610054 China)CHEN Le-xiang
(Sichuan University Chengdu 610064 China)

During the recovery time of national economy, the public finance at the town level was not well-provided. There were considerable problems of public finance at the town level in various regions, such as the imbalance of revenue and expenditure, the over-proportion of administration expense, and the arbitrary apportion.Thereby, it was hard for the township regime to launch the work. The lessons enlightened the construction present village government and financial system reform.

national economy recovery period; area of southwest; fiscal situation at the town level

F8

A

1008-8105(2010)06-0029-06

2010 - 06 - 18

电子科技大学2007年度青年基金项目（7X0741）

杨世宁（1971 -）女，历史学博士，电子科技大学马克思主义教育学院教师；陈乐香（1973 -）女，法学硕士，四川大学政治学院教师.