对陕甘宁边区“精兵简政”的再认识

霍雅琴

（西北大学马克思主义学院，西安710069）

对陕甘宁边区“精兵简政”的再认识

霍雅琴

（西北大学马克思主义学院，西安710069）

机构精干，运转高效，是任何时期政府所追求的目标。抗战时期的“精兵简政”取得良好的效果和巨大的成绩，是有其特定的历史背景和原因的。深入认识和解读陕甘宁边区时期“精兵简政”的特殊性，可为进一步研究现今我国政府机构改革提供有益的思路。

陕甘宁边区；精兵简政；政府机构改革

1941年11月，在陕甘宁边区第二届参议会第一次会议上，开明绅士李鼎铭先生针对边区群众经济负担过重的实际情况，提出了“精兵简政”的提案。该提案受到了党中央和毛泽东同志的高度重视，经边区参议会议审议通过，并在边区与各根据地统一实行。从1941年底至1944年，边区政府和敌后各抗日根据地经过了三个阶段的精简，达到了“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”[1]850的预期目的，取得非常好的效果。

改革开放以来，为适应我国经济体制由计划经济向市场经济的转变，政府机构先后经历了5次较大的精简（不包含2008年的大部制改革），从总体上看，这几次机构改革都未能完全摆脱“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的循环。[2]面对这样的困境，不少学者试图从分析抗战时期陕甘宁边区的“精兵简政”入手，为当今政府机构改革寻找良方。而深入研究边区“精兵简政”的特殊性,无疑是借鉴前提。陕甘宁边区的“精兵简政”是特定历史条件下的产物，那时的“精简”与现今机构改革相比在许多方面存在极大差异，笔者认为边区精简的特殊性主要体现在以下五个方面：

一、机构膨胀的相对性

改革开放以来，1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年，每隔5年我国政府就进行一次精简机构和裁减人员的改革。除2008年的大部制改革有待实践检验外，其余每次精简后都出现了迅速反弹的情况。[3]究其原因，有我国渐进式经济改革的过渡性因素，但政府自身内在的膨胀力是其重要因素之一。

英国著名历史学家诺斯古德·帕金森通过长期调查研究发现政府机构编制增长的规律：“任何一个政府行政部门，只要不是处在战争时期，……不论工作量有无变化，……（编制增长）总是处在5.17%-6.56%之间。”[4]也就是说，在政府机构膨胀的原因中其自身内部的膨胀力是主导因素，因而表现在外部就是政府机构不断膨胀，即便在精简刚刚过后，又会迅速膨胀起来的绝对膨胀。

通过考察抗战时期“精兵简政”的历史背景，我们不难发现边区精简前出现的“鱼大水小”状况却另有原因。1941年以后，陕甘宁边区处于“既接近着胜利，但又有极端的困难”[1]836的形势。由于边区地处西北部，地广人稀、交通闭塞、经济文化落后，所需经费和物资绝大部分依赖于外援。外援主要由两部分构成，一部分是国民政府给八路军的军饷，一部分是海外华侨和后方进步人士的捐款，占边区财政收入的约50%-85%。[5]皖南事变后，国民党政府停发了八路军军饷，在实行断邮后，边区的大部分外援自然被断绝。同时，边区又面临着日军疯狂“扫荡”和连年发生水、旱、虫等自然灾害，出现了根据地区域日益缩小、军队大量减员、财政状况极度恶化、民众负担愈加沉重的情况。

1940至1942年间，很多根据地的面积都缩小了1/3到1/2,鲁南抗日根据地最严重的时候竟缩小到“南北十余里，东西一线穿”[6]的地步。面对残酷的战争环境，“八路军由1940年的40万人减少到1942年的30多万人，新四军由13.5万人减为11万人。解放区人口也从1亿人下降到5000万人。”[7]而这时，党政军各方面急需扩充人员，这种压力是不言而喻的。因此1941年底李鼎铭等提出“精兵简政”提案时，反映也尤为强烈。“当时有些参议员认为，正值抗战救国紧急关头，敌人以大量兵力向我们进攻，我们实行精兵简政，不就等于束手被擒吗？许多人觉得不可理解，个别人怀疑他们提出这个提案的动机不良。”[8]281另外，在全民抗战的形势下，各地热血青年奔赴延安，使边区干部人数急剧增加，边区党政军脱产人员人数由1937年刚成立时的1.4万人，经1938年的1.6万人，直线上升至1939年的4.9万人，1940年6.1万人，1941年7.3万人。1937年征收公粮1.4万石，占边区粮食总产量的1.8%，每人平均仅1升，是很轻的。以后逐年增加，1941年激增至20万石，占粮食总产量的13.8%，增加了10多倍。[9]尽管民众已难以承受，但边区军政人员生活仍极端困难，毛泽东同志曾这样描述当时的状况:“我们曾经弄到几乎没有衣穿，没有油吃，没有纸，没有菜，战士没有鞋袜，工作人员在冬天没有被盖。国民党用停发经费和经济封锁来对待我们，企图把我们困死，我们的困难真是大极了。”[1]847

由此可以看出，边区精兵简政前，机构的庞大存在两个截然不同的相对性：一方面相对于作战的现实，党政军总体力量仍然不足；而另一方面，相对于边区民众的承受能力，党政军总体数量又过于庞大。机构膨胀是相对于根据地面积缩小、人口锐减、财政状况恶化、人民负担过重而言的相对膨胀，而非帕金森所言的自身膨胀。也就是说，当时干部不是太多了，相反在战争时期仍存在着总量不足的问题。虽然边区的政权机关中出现了机构重叠、官僚主义、形式主义的现象，但其产生的关键原因在于各种岗位的比例不协调。如在某一地区生产人员与脱产人员比例失调，财政经济干部与政工干部比例失调，上级机关人员与下级机关人员比例失调。认清这一点对于研究边区“精兵简政”至关重要。

二、“精兵简政”的主动性

改革开放以来的历次机构改革其原因主要可归纳为三个方面:政治体制改革的推动，市场经济发展的要求，公民社会成长的回应。[10]对于机构改革，学界的普遍共识是：“中国行政机构改革的本质动力是经济体制的改革与市场化的驱动，改革的目的和任务是适应经济发展的需要和要求。”[11]面对不断变化的政治、经济、社会、文化以及国际环境，政府本应以主动性的创新精神、以行政的发展推动社会的发展，“但由于中国各级政府的运行和管理模式高度的一致性，我国政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性。”[12]

边区的“精兵简政”是在战争最困难时期进行的，因而它不仅仅是个精简机构的问题，而是关系边区政权生存的根本问题。早在边区参议会提出“精兵简政”之前，中共中央已对边区财政极端困难的情况进行了预判，并于1940年8月发出《关于各抗日根据地内节省人力物力坚持长期抗战的指示》，明确规定了脱产军政人员与人口的比例[13]。1941年6月6日，中共中央军委总政治部在《关于平原地区政治机关组织机构指示》中指出:“政治工作机构应以紧缩上面，加强下面，取消重叠机关，使独立作战单位具有相当自主能力为原则进行改革。”[14]7月30日，中共中央政治局会议讨论了关于改革中央机关的组织机构问题，认为“中央机关的任务，为研究情况，掌握政策，总结经验，调剂干部，其组织以精干为原则”；“中央各部委组织，须按上述原则，重新编制”，而且还成立了由任弼时主持的“改革中央组织机构委员会”。[15]

这些足以说明，在李鼎铭提出精兵简政提案之前，中共中央已经下发了有关精兵简政的通知,尽管精简的思路还未成体系、不完全成熟，但中央在巨大的压力下已经高度重视该问题，并主动进行了一些探索。虽然当今的机构改革和边区的精简都是由党和政府直接发起和推动的，但显然前者的目标主要是为适应经济体制变革和政府转型的需要，本质上是发展问题而不是生存问题，就精简面临的压力而言，边区政府的压力则要大得多。在政权生死存亡的压力下，实行精简的迫切性和主动性自然强烈，笔者认为，这是边区机构精简相对彻底的重要原因之一。

三、精简目标的特殊性

改革开放以来，我国政府机构改革的目标总是伴随着经济体制改革的不同要求而不断调整着方向。1982年以提高政府工作效率、实行干部年轻化为目标；1988年以转变政府职能、增强政府宏观调控能力和转向行业管理为目标；1993年以适应建设社会主义市场经济体制的需要为目标；1998年以消除政企不分的组织基础为目标；2003年以建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制为目标；2008年以深化行政管理体制改革、完善政府的公共服务职能为目标。[16]尽管财政负担也是精简机构的重要动力之一，但其核心目标仍在政府自身领域，而不在经济领域。

边区的“精兵简政”是在抗日根据地日渐缩小的情况下进行的。1941年11月召开的边区第二届参议会上，在讨论财政经济问题时李鼎铭提出了“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象”的提案，并提出了应对的具体办法:一是政府应根据客观物质条件及主观经济需要而提出计划经济，以求全面提高生产力，改善经济条件，加强经济基础；二是在现有经济基础上，政府应有量入为出的统一经济计划；三是在财政经济力量范围内和不妨碍抗战力量条件下，对于军事实行精兵主义，加强战斗力，以兵皆能战、战必能胜为原则，避免老弱残废滥竽充数等现象。对于政府应实行简政主义，充实政府机构，以人少事精、胜任职责为原则，避免机关庞大，冗员充塞，浪费人力、财力等现象；四是规定供给条例，避免不必要的供给与消耗；五是提倡节约、廉洁作风，避免不应有的浪费现象。[8]280-281我们可以看出，这五条对策中有四条都是针对边区财政和物资极度匮乏而提出的经济对策，以精兵简政为主的只有第三条。可见，最初边区“精兵简政”提出的核心是解决经济领域的问题或说是以解决财政问题为主的，而不单纯是精简机构。1941年12月17日，中共中央发出《中央关于太平洋战争爆发后敌后抗日根据地工作的指示》，明确指出“政权、党、民众团体脱离生产的人数亦应缩减，务求全部脱产人数不超过甚至少于居民的百分之三。根据地的财政政策必须注意量入为出与量出为入的配合，一切工作应求质量，坚决肃清浪费铺张，不节省民力的现象，严厉惩办党政军系统内贪污敲榨民财的恶棍。我党政军均应了解，假若民力很快的消耗完，假若老百姓因为负担过重而消极与我们脱离，那末不管我们其他政策怎样正确，也无济于事”。[17]在指示当中重点提出了脱产人数不超过居民人数3%的指标，并反复强调节约民力的重要性，也说明了这一点。

1942年12月，毛泽东在陕甘宁边区高级干部会议上作《经济问题与财政问题》报告时，对“精兵简政”要达到精简、效能、统一、节约和反官僚主义五项目的作了进一步阐述:“这五项，对于我们的经济工作和财政工作，关系极大。精简之后，减少了消费性支出，增加了生产的收入，不但直接给予财政以好影响，而且可以减少人民的负担，影响人民的经济。……如果我们把这五项要求在党的、政府的、军队的各个系统中完全实行起来，那我们的这次精兵简政，就算达到了目的。”[1]850-851进一步说明了边区的精兵简政是为了克服困难、休养生息和节省民力，以优先解决财政问题为核心内容展开的，精兵简政只是解决经济问题的途径。

四、人员安置渠道的多样性

在机构改革过程中，由于机构的变化导致岗位的变化，必然会有一部分人员要离开原来的岗位，还涉及到权力的变动和利益的变更，这势必会影响他们多年来已经习惯了的工作、思维和生活方式，安置时遇到的困难、阻力和矛盾很大就在所难免。

特别是在计划经济体制下，受到干部能上不能下、能官不能民的传统观念和习惯的束缚，以及相当数量干部的知识和能力结构单一的现状，会导致难以适应新岗位的状况，极容易使利益损失者产生对改革的抵触情绪。所以，能否妥善安排富余人员，是政府机构改革成败的关键所在。而在目前体制下，干部只要不犯大错就可以轻松“终身”任职，要想使其更换岗位多是采取平级调动的方法易地或易岗交流，分流渠道很少。常见的分流渠道见图一（机构改革富余人员分流渠道示意图）。①

从陕甘宁边区实行精兵简政的经过来看，起初对于富余人员的安置压力也非常大。就像1942年八路军总参谋长左权指出的:“有的同志因为必须深造而送去学习，也认为‘吃不开了’，对前途表示暗淡。有的不适宜于军队工作的同志，必须作更恰当的分配与安置，也就认为‘革命革了多年，现在没有我的地位了，不要我了’；有的同志因为扩展生产与营业的必要，转入生产营业部门工作，也就表现极不乐为，鄙视这些工作，认为‘这不是我应有的工作，我应向军事家、政治家方向发展，这是埋没了我的长处’，而不服从分配。有的妇女同志也认为没有自己的工作岗位了，而担心着自己将来的工作问题，而对于最适合于自己的工作，又表现不愿执行。”[18]为此，边区政府先后发布了《关于编余人员分区安置处理原则的规定的训令》及《补充规定》，对他们作了妥善安排：“有病的组织临时修养所，按病情轻重及本人的工作历史规定待遇”；“要求退伍归农的给予土地，农具、房舍、生活资料，由政府扶助”，“关心体贴，助其安家立业，抗日军人退伍后，五年免缴捐税，三年免缴地租”；对于丧失劳动力者，“给予享受人民代耕之优待权利”。[19]

姚寅虎在《略论晋冀鲁豫抗日根据地精兵简政的主要经验及其现实意义》中，将边区对于富余人员的安置，归纳出了六种基本途径:第一，抽调部分资历深、文化水平较低的同志(主要是干部)到学校去深造，以提高干部质量；第二，抽调大批非战斗部门、直属机关的身强力壮人员到基层中，到战斗单位中去，以提高部队的战斗力，同时也提高了他们；第三，抽调一些同志到生产经营部门中去，发展根据地经济，巩固和繁荣抗日根据地；第四，一部分不宜在部队工作的老弱病残的同志，在根据地能安插的适当安插，安插不了的动员他们回家；第五，对不宜在部队工作的女同志，给予最大的爱护和关怀，不但分配了她们力所能及的工作，而且对她们的实际困难给予了妥善的解决；第六，抽调一部分编余干部到需要干部的根据地去工作。[20]

依据以上资料我们可以将边区精简的富余人员分流途径绘制为图二（边区富余人员分流渠道示意图）。

图1：机构改革富余人员分流渠道示意图

图2：边区富余人员分流渠道示意图

通过图一、二的比较我们可以看出，边区政府对富余人员分流的办法明显比现今机构改革要多得多，边区“精兵简政”顺利实施，并能取得较好的效果，这一点起到了很大的作用。当时富余人员可在党、政、军、民、学之间相对自由地转换身份是与边区处于战争状态，属于局部执政，以及小生产模式占主导地位的特殊历史条件密不可分的，而这在当今分工极强的大工业生产模式下是难以实现的。

需要特别指出的是，图二中的“培训备用”是极为关键的一个分流渠道。鉴于当时局部执政的实际，出于长远考虑，储备后备干部力量就显得特别重要，尤其是将中、高级干部送进学校进行培训学习，从而稳定了干部队伍，这是边区精兵简政分流编余人员做法的一个重要特点。1943年8月16日，毛泽东在给邓小平转太行各分局的电报中要求“各区抽调好的有造就前途的高级干部四百至五百人送延安学习”。[21]通过这种方式，延安保存和培养了一大批干部，使得在抗日战争进入全面反攻阶段，中国共产党能迅速从延安派出一万余干部去加强新区的开辟工作。而在全面执政的今天，突破现有编制储备大量干部是不必要、也不现实的。

五、配套政策的整体性

在边区的精兵简政过程中，中共中央一直十分重视精简过程的整体性。在最初确定的以经济和财政问题为目标的基础上，随着精简的不断深入，配套的措施也相继出台，最终形成了较为完整的政策体系，取得了较好的效果。

1943年10月1日，中共中央发出了毛泽东起草的《关于减租、生产、拥政爱民及宣传十大政策的指示》，该指示最终对各根据地实行的各项政策给以全面的总结:“我党在各根据地所实行的各项政策中，举其现时最切要的，共有十项。这十项政策就是:第一，对敌斗争；第二，精兵简政；第三，统一领导；第四，拥政爱民；第五，发展生产；第六，整顿三风；第七，审查干部；第八，时事教育；第九，三三制；第十，减租减息。”并指出“这十大政策是互相联系不可分割的”，“必须将这十大政策联系一致的思想向党内作普遍的宣传，使全党首先使干部认识，只有是全部的而不是残缺不全的，认真的而不是粗枝大叶的，实行这个联系一致的十大政策，才能达到克服困难迎接光明之目的”。[22]

在十大政策中，毛泽东把精兵简政放在仅次于对敌斗争的第二位置上，足以说明他是非常重视精兵简政政策的。同时，从十大政策联系一致的观点来看，精兵简政确实涉及制度、业务、机构、干部、民主集中制、领导作风、军民关系、三三制等多方面的关系。通过精兵简政这个主线，将各项配套政策完整地串连起来，使精简已经不再是单一、独立的机构和人员的撤并问题，其所体现出的整体性、配套性，成为精简取得良好效果的根本保证。

当今的机构改革同样是千头万绪，也是一个系统工程，必须与其他改革配套进行才能取得实效。多次政府机构改革不成功的一个重要原因，就是改革不配套。尽管机构改革了，但传统观念、管理体制和职能、干部制度、工作方法没有改变，使精简效果很难持久。对于今天的机构改革而言，我们在探讨政府机构改革自身的过程中，也应更多地关注影响和决定政府机构改革背后的其他因素。在现阶段，将发展党内民主、健全社会保障、促进政府转型、扩大社会参与、加强腐败治理力度等方面进行通盘考虑，可能是一个较好的选择。

总之，陕甘宁边区的五个特殊性是特定历史时期的产物，它们之间既相互独立又紧密相连，特别是其产生的基本条件，如所处的战争状态、局部执政的环境、富余人员分流办法等在当今社会已经完全变化了，是不可能照抄照搬的。对于今天机构改革的研究，我们也只有从分析其特殊性入手，来掌握事物的本质，进而认识事物发展的共性。

注 释：

①该图为笔者参考唐亚林《地方政府机构改革的困境与展望》一文相关论述自行绘制，该文刊登在2001年《中国行政管理》第三期，第63页。

[1]毛泽东选集（合订一卷本）[M].北京：国防工业出版社，1969.

[2]王克群.对中国政府机构改革动因与路径的思考[J].福建行政学院学报，2009，（1）.

[3]白现军.从怪圈循环到实质突破：建国60年来政府机构改革历程回顾与展望[J].四川行政学院学报，2009，（4）.

[4][英]诺斯古德·帕金森.官场病：帕金森定律[M].陈征休,译.北京：三联书店，1982：11.

[5]黄正林.抗日战争时期陕甘宁边区的财政来源[J].固原师专学报，1998，（2）.

[6]朱玉湘.论抗日根据地的精兵简政[J].山东大学学报(哲学社会科学版)，1996，（3）.

[7]张寿春.中国共产党不愧是抗日战争的中流砥柱[J].南京社会科学，1995，（6）.

[8]宋金寿，李忠全.陕甘宁边区政权建设史[M].西安：陕西人民出版社，1990.

[9]李维汉.回忆与研究(下)[M].北京：中共党史资料出版社，1986：500-501.

[10]周天勇.中国行政体制改革30年[M].上海人民出版社，2008：2-4.

[11]胡佳.中国行政改革动力研究综述——行政改革动力的多维度分析[J].理论与改革，2009，（4）.

[12]张成福，党秀云.公共管理学[M].北京：中国人民人学出版社，2001：366.

[13]中央档案馆.中共中央文件选集（1939-1940)[G].北京：中共中央党校出版社，1991：470.

[14]臧运祜.关于“精兵简政”的再研究[J].中共党史研究，1994，（3）.

[15]刘益涛.毛泽东与抗战时期的精兵简政[J].毛泽东思想论坛(长沙)，1994，（2）.

[16]谭桔华.建国60年来政府机构改革的基本经验及启示[J].湖南行政学院学报，2009，（5）.

[17]中央档案馆.中共中央文件选集（1941-1942）[G].北京：中共中央党校出版社，1991：264-265.

[18]山西大学晋冀鲁豫边区史料研究组.晋冀鲁豫边区史料选编 (第二辑)[G].太原：山西大学晋冀鲁豫边区史料研究组，1980：152-154.

[19]刘世平.略论陕甘宁边区“精兵简政”的成功经验[J].集美航海学院学报，1995，（1）.

[20]姚寅虎.略论晋冀鲁豫抗日根据地精兵简政的主要经验及其现实意义[J].理论探索，1994，（4）.

[21]张白茹.抗战时期的“精兵简政”对当前机构改革的启示[J].党史纵览，2000，（5）.

[22]中央档案馆编.中共中央文件选集（1943-1944）[G].北京：中共中央党校出版社，1991：101.

D61

A

1002-7408（2010）12-0111-04

霍雅琴（1972-）,女，陕西兴平人，西北大学马克思主义学院在读博士生，西北政法大学政治与公共管理学院讲师，主要从事政府管理和马克思主义中国化研究。

[责任编辑:闫生金]