多角度思考人民币汇率问题应对策略

徐 莉

2010年3月16日,14个美国参议员对《货币汇率监管改革法》提出了新的立法建议以此来解决他们所认定的人民币汇率低估问题。美国对人民币汇率指责的核心焦点是认为中国操纵汇率,人民币对美元的汇率低估25%-40%,中国的汇率偏差严重影响了美国制造业在美国国内的销售和出口,人民币贬值是美国贸易逆差的重要原因,在过去的12年中美国因此失去了530万个制造业工作机会。美国因此声称如果中国不改变人民币汇率体系,将对中国采取反倾销或反补贴措施。从美国的言论中,我们可以看到美国以汇率操纵为起因,以贸易救济措施为解决手段,这其中涉及到了IMF框架下有关汇率操纵的问题和WTO框架下有关贸易救济的问题。我们有必要分析IMF和WTO的相关规则,并判断美国的作法是否具有国际法上的法律基础,以及中国如何有理有利有节多角度应对美国的指责。

一、美国需要超越现有贸易工具

WTO在倡导自由贸易的过程中体现的是自由贸易和贸易保护的对立统一。153个成员国的经济发展程度各不相同,适度允许贸易保护是必须的,WTO提供了在特定情形下成员国实现自我利益保护的工具。但似乎这些工具现在并不能满足美国的需要或者美国不符合使用的条件,以至于它要创造一个新工具,那就是以“汇率操纵”这个WTO没有的概念作为对中国采取限制措施的理由,把汇率操纵与贸易救济措施相挂钩。

(一)美国使用GATT第XII条有关国际收支保护的规定有困难

WTO规则考虑到了市场开放和贸易自由化可能会造成一些国家出现国际收支失衡的问题,而国际收支失衡对一国的经济发展不利,所以WTO规则允许成员国在其国际收支出现了特定情形后采取进口限制措施。美国如果要启用该条款,就必须证明其货币储备出现了严重下降或迫近的严重下降威胁。另外,从该条款的运作来看,这种限制措施不仅时间有限,而且由于需要非歧视地使用从而会引起其他国家的不满,所以美国不情愿或无法使用该项保护工具。而要求人民币升值则是完全针对中国,不会引发其他国家的不满。

(二) 美国无法使用数量限制措施来减少从中国进口

为了推动自由贸易,WTO规则禁止成员国使用数量限制措施。为了规避取消数量限制的规定,美国曾运用自己的经济大国地位与日本、台湾和韩国就纺织品和汽车达成自愿出口限制协议。WTO后来认定自愿出口限制违反GATT的取消数量限制的原则,所以美国逐步放弃了自愿出口限制作法,从八十年代后期开始采用反倾销的方式来限制进口。现在美国要求中国升值人民币,可以说这是要求中国从价格上采取自愿出口限制,并且是对中国所有的出口产品用提高价格的方式来实现自愿出口限制,可以规避采取数量限制而违反WTO规则。

(三)美国不满足于现有贸易救济措施或完全针对中国的贸易保护主义工具

WTO框架下的贸易救济措施是成员国保护本国产业利益的工具。如果某成员国需要对很多产业保护的话,则要启动许多贸易救济案。在金融危机导致美国政府机构也大副裁员的情形下,美国需要有更为经济有效的方法来限制进口。而且,由于保障措施会引发所有出口国的不满,美国在有了2002年使用钢铁保障措施的经验后不愿轻易使用保障措施。另外,中国入世承诺中的纺织品特保措施、以及在反倾销中把中国界定为“非市场经济国家”的规定,这些贸易救济工具是完全针对中国的,具有歧视性,超越了正当的贸易保护范围而构成贸易保护主义工具。面对这些贸易工具已经或将要到期,美国需要新的替代工具来限制从中国进口,而要求人民币升值则可以实现在较长时期内限制从中国进口。

二、美国超越WTO规范构成违法

美国指责人民币汇率低估,认为中国的外汇制度构成对出口企业的补贴,是美国贸易逆差的重要原因,人民币汇率制度违反了WTO规则,美国可以在其国内对从中国进口的产品采取限制措施,或者可以在WTO提出对中国的申诉。其实,如果对比WTO规则的内容,我们会发现美国的作法是违反WTO规则和原则的。

(一)违反《争端解决谅解书》

美国对解决汇率操纵问题给出了时间表,申明如果中国在被认定为汇率操纵国后90日内不解决汇率问题,美国财政部就启动一些惩罚性措施,其中包括不允许美国联邦政府从中国采购货物和服务;如果在360日内不解决汇率问题,美国贸易代表就在WTO提出申诉。这是一种单边解决问题的方式,与WTO规则所倡导的多边或双边解决争议的原则和方式相违背。当然WTO规则中也有允许的单边限制措施,但实施这些单边限制措施是有明确的前提条件的,而且实施国要向WTO作出通报。

(二)违反《反倾销协议》

美国声明,如果中国在被认定为汇率操纵国后不升值人民币,将会采取的措施之一是在对中国产品征收反倾销税时加入人民币币值低估的部分,这完全不符合WTO的《反倾销协议》。《反倾销协议》针对的是企业的不正当竞争行为,而汇率的高低与企业行为无关。如果美国把自己计算的人民币应升值幅度作为反倾销税的决定因素之一,这与美国在反倾销计算中的“归零”方法一样,都是在人为作出或作高倾销幅度,操纵反倾销税率。WTO的专家小组或上诉机构在至少5个案件中对美国反倾销计算时的“归零”作法予以明确反对。

(三)违反《补贴与反补贴协议》

美国认为中国操纵人民币汇率构成了《补贴与反补贴协议》所禁止的出口补贴。其实WTO的反补贴规则对如何才构成出口补贴有着严格限定,WTO的争端解决机构在认定出口补贴时是很谨慎的,是按照严格的标准来判定的,只有当补贴的授予或维持与出口业绩有紧密关系,或者说只有当补贴是以出口业绩为前提条件或与出口绑定在一起时才构成被禁止的出口补贴。即便是提供补贴的政府预计补贴会带来出口,或者补贴是给予出口企业的,或者偿还贷款的资金来源之一是以后可能的出口收入,这些理由单独都不足以证明存在出口补贴。所以说,美国不能仅仅因为目前人民币汇率有利于中国产品出口就认定构成出口补贴,根据WTO以往案例,美国必须提供充分证据来证明中国现在的人民币汇率政策是以出口利益为前提条件,是与出口紧密相连的。同样,如果美国认为人民币汇率构成可诉补贴,美国要充分举证证明中国政府向特定企业作了资金转移。而我们认为人民币汇率不针对任何特定企业,不具有专向性,不构成可诉补贴。

(四)违反GATT第II条有关关税承诺的规定

美国申明,如果中国不在人民币汇率问题上采取行动,美国将采取反倾销或反补贴措施。这样的作法是变相增加进口关税,违反GATT第II条有关关税承诺的规定,会损害中国基于美国的关税承诺而产生的在市场准入方面的合法期待利益。

三、美国难以获得争端解决机构的支持

美国声称如果中国不在其规定时间内解决所谓的人民币汇率问题,美国将会向WTO提出申诉。假设美国在WTO对中国申诉,对其可能的申诉理由我们可以作出如下预判:

(一) 汇率操纵

汇率操纵是IMF协议中的概念,在WTO规则中没有这样的概念。至于IMF成员国违反IMF协议而采用汇率操纵来获得不正当的利益应如何处理,这是IMF的权限范畴,由IMF来决定,IMF协议中没有允许IMF成员国基于其他成员国的汇率操纵行为来进行限制或管制的规定,这是因为IMF的成员国是向IMF来负责的,由IMF对其成员国违反IMF义务的行为进行制裁,美国没有权利借用汇率操纵的概念来对中国进行限制。如果美国以汇率操纵为由在WTO框架下对中国提出申诉,美国不仅没有WTO的法律基础,也超越了其在IMF的权利。所以美国无法用汇率操纵作为理由来对中国提出申诉。