农村公共服务体系与政府责任——以山东省茌平县垃圾处理问题为例

□允春喜 李 阳

农村公共服务体系与政府责任
——以山东省茌平县垃圾处理问题为例

□允春喜 李 阳

我国城乡之间的差距表面上体现为经济方面的不平衡,但其背后的深层原因则是公共服务的落差。通过对山东省茌平县农村地区垃圾处理方式的问卷调查发现,农村地区生活垃圾处理现状不容乐观。作为一项公共服务,政府对垃圾处理的重视、投入和宣传力度依然不够,农村仅靠简单焚烧、堆积、掩埋等传统方式来处理,正在严重破坏着自然环境。解决农村垃圾处理问题,需要政府承担公共服务供给的主导责任,同时辅之以市场化运作方式,借助社会组织力量的参与,全方位促进农村的可持续发展。

农村;垃圾处理;政府责任

改革开放以来,我国经济实现了较快的增长速度,创造了令世界瞩目的成绩,人们的整体物质生活得到提高。由于我国长期以来“重城轻乡”的发展模式,使得城乡之间的差距正在逐渐拉大。这种差距表面上是经济发展之间的落差,城乡之间的差距大约为3：1,但是如果把公共服务包括在内的话,则城乡之间的差距甚至可以达到6：1。诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森在《以自由看待发展》一书中指出,诸如政治自由、经济条件、社会机会、透明性担保和防护性保障等公共服务不仅是人们社会生活的目的,也是促成经济增长和发展的重要手段和条件。因此,农村在公共服务体系方面的差距和不足,已经严重制约着农村的健康发展,特别是在垃圾处理设施方面更落后于城市建设。大量的生活垃圾难以被科学处理,严重污染了农村环境,对社会、经济的健康发展产生负面影响,制约着农村的可持续发展。我们在山东省茌平县农村对当地生活垃圾处理问题进行了相关调查,通过发放问卷及与村民交谈等方式,深入了解农村公共服务的具体情况。

一、农村垃圾处理的调查分析

本次调查共在山东省茌平县的几个自然村中发放问卷300份,回收280份,其中有效问卷280份。问卷内容主要涉及农村家庭主要垃圾种类、一般处理方式、村民环保意识、政府相关服务、村民对政府期望等。在全部被访者中,18岁以下113人,占40. 36%;18-59岁之间144人,占51.43%;60岁以上23人,占8.21%。其中高中以上学历45人,占16.07%;高中文化 58人,占20.71%;初中文化98人,占35%,小学及以下文化程度79人,占28.21%。

【作者单位】中国海洋大学法政学院,山东青岛,266100

(一)自然环境的好坏变化

环境就像人的身体一样,是其他所有价值的有机载体,如果身体不健康,其他所有因素也都只能成为没有太大意义的零。从纵向来看,我国改革开放以后,农村经济实现了快速增长,人民的物质生活水平也在逐年提高。但问题的关键就在于,经济发展与环境保护是否同步良性推进?我们询问村民对当地的生活环境与三年前相比较的变化,48%左右的被调查者认为当地的环境在恶化,只有34%的人认为环境是在变好。这就表明,当其他价值在迅速变好的同时,周围的环境却已经开始生病。这与我们以往国民经济核算体系有关,过于注重GDP的数量,而忽视了对自然资源和生态环境的考核指标。虽然经济发展都会或多或少对客观环境有影响,但是如果这种代价太大的话,就超出了可以接受的底线。“目前GDP数字里有相当一部分是靠牺牲后代的机会来获得的。有些GDP的增量用科学的发展观去衡量和评价,不但不是业绩,反而是一种破坏”[1]。影响农村环境变坏的因素有很多,但其中一个无法忽视的重要因素就是垃圾处理不到位。温家宝总理在今年两会后答记者问时说：“中国的现代化绝不仅仅指经济的发达,它还应该包括社会的公平、正义和道德的力量。”[2]因此,提高农村生活水平不只是需要经济的发展,生活环境的改善也是非常重要的一部分,这不但是人们道德力量的显现和胜利,而且可以保障人的全面发展以及下一代人的公平正义。

(二)农村家庭垃圾构成

随着农村经济发展水平的提高,农村家庭垃圾呈现出新的趋势,传统的厨余类、废纸等所占比例较以前有所下降,而像废旧电池、农药瓶、塑料等有害垃圾则保持持续增长态势。虽然厨余类垃圾仍然以57.40%而占据较高比重,但这类垃圾多被居民堆积用于沤肥,或者用来喂养牲畜等,对环境影响并不是太大。垃圾中废旧金属及废旧纸张所占比重也较大,但是这类垃圾属于可回收利用类,如果能对其进行有效处理,既能保护环境又增加村民收入。为了防止病虫害,提高农作物产量,大量各种各样的农药被广泛应用,从而使得农药瓶成为现代农村的主要垃圾之一。这些垃圾中最值得关注的就是塑料类,一方面是其所占比例最高,成为农村最常见的垃圾,另一方面也是因为其对环境污染相对更为严重。为落实科学发展观,建设资源节约型社会和环境友好型社会,从源头上采取有力措施治理“白色污染”,2007年12月31日,国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》,规定：“从2008年6月1日起,在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”;“自2008年6月1日起,在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度,一律不得免费提供塑料购物袋”。但是通过在茌平县农村的调查和走访发现,塑料类垃圾不但没有降低,反而在现代农村垃圾中占据相当高的比重。这份被老百姓称为“限塑令”的通知在农村地区没有发挥有效的作用,塑料袋在农村仍然被大量使用。大部分塑料袋属于不可降解类,对农村土壤及水环境将会产生非常严重的影响,应该成为垃圾处理时需重点关注的对象。

(三)主要垃圾处置方式

由于当地没有一些基本的垃圾处理场所和设施,村民处理生活垃圾无法像城市一样送到固定的垃圾箱,而只能采取比较传统的方式,焚烧掩埋(63.30%)及随意堆积丢弃(66.70%),并且基本上是村民自家进行焚烧,并没有统一或固定的焚烧点,而沟渠、池塘等也成为村民生活垃圾的主要堆放点,面积非常广。这种传统的处理方式操作起来相对比较简单,但是其弊端也是显而易见的。随意焚烧不但会严重污染农村空气,而且在下雨天或者河水上涨时,随意丢弃的垃圾会随着雨水四处流去,污染和影响沿途环境。而像一些动物尸体如果被随意抛弃在路边,等到腐烂以后就会滋生病菌,影响空气和水质,特别是在炎热的夏天,更会散发出刺激味道。农村采取这种处理垃圾的方式原因有很多种,但最基本的原因就在于农村没有固定的垃圾处理场所,因此处理垃圾成为村民们自己自决的事情。即使有些村民想要妥善处理生活垃圾,也无法找到更好的途径。诸如食物、尘土等垃圾这样处理起来对环境的污染也不是特别大,但是特别需要指出的是,居民在处理这些垃圾时并没有分类概念,一些有害垃圾也都采用这样的方法来处理,这才是垃圾处理过程中需要特别关注的问题。

(四)垃圾种类的划分及认识

表1 村民卖过的主要垃圾种类及比例

垃圾分类收集是妥善处理的前提,也是实现垃圾处置减量化、资源化、无害化的重要措施之一。但是,在调查中发现,村民的垃圾分类意识还相对比较淡薄,大多村民并没有比较科学的分类概念。他们唯一关注的分类标准就是是否可卖,对于所有不可卖的垃圾,村民们不会再进行有针对性的分类处理。居民卖过的大部分是可循环利用的垃圾,如酒瓶、矿泉水瓶、废金属、报纸旧书等。而对于塑料、废旧电池等这种难以降解的垃圾在回收中相对较低。随着经济水平的提升,更多的家用电器走进了农村。尽管农村的电器类产品更新速度较慢,所以村民卖掉的垃圾中,废旧电器并不是太多。但是,值得关注的是,这类高科技垃圾产生的污染远远大于其他种类的垃圾,比如废旧电池及重金属等。村民之所以没有将这些垃圾妥善处理,一方面是旧品收购人员并不收购塑料类垃圾,另一方面则是塑料类垃圾相对较轻,容易随风飘走,还有很重要的原因则是居民自己对垃圾的分类影响尚不是特别清楚,比如对于废旧电池对环境的影响,虽然有一半左右的居民认为影响很大,但是仍有45%的居民认为没什么影响,或者不太清楚。自1998年农村电网改造以来,我国农村的供电条件有了很大改善,但农村的供电可靠率也明显低于城市,特别是在灌溉高峰期,由于用电较多,很多农村会出现短暂断电或限时供电等现象。因此,使用手电筒照明仍然是生活所必不可少,这就使得电池仍是农村中比较常见的垃圾,既然部分村民对电池危害并没有准确把握,他们随意抛弃的废旧电池对空气和水质产生相对较大的影响。

事实上,如果对垃圾进行分类收集处理,相对而言并没有太高技术难度,而且也不需要额外增加投资,关键就在于要进一步提高广大村民的环境意识和环保知识,由村民来完成生活垃圾的初步分类是没有问题的。而且,通过调查显示,大部分居民对于垃圾的分类处理都表示出积极的支持态度。其中90%以上的受调查居民愿意配合垃圾的分类收集,77.85%的居民愿意收集可回收利用的垃圾,68.92%的居民愿意收集有毒有害垃圾。

(五)村民环境意识的强弱

表2 对乱丢垃圾行为的看法

表3 乱丢垃圾对人身体健康产生什么影响

随着科学的普及,人们的环保意识和基本环保知识已经初步具备,对环境与身体健康之间的关系有了一定的认识。虽然有63.6%的受访者已经意识到乱丢垃圾对人身体健康的危害较大,但是仍有相当一部分人环境意识相对淡薄,25.8%的人认为没什么影响。而意识是行为的先导,这种淡薄的环保意识就会导致他们对环境问题的忽视,进而做出乱丢垃圾、污染环境的行为。因此,需要进一步强化和提高村民的环保意识,从而引导村民的环保行为。另外,村民对于乱丢垃圾的行为并没有表示强烈的反对意见,再加上农村没有系统的垃圾处理设施,村民更多地默认处理垃圾是一件相对个人的事。甚至有52.6%的人对乱丢垃圾行为持有一种放任的态度,认为这是一种个人行为。这种现象值得引起我们关注。环境问题具有非常强的公共性和全球性特征,某地的环境污染可能会影响到别处,并对其他地方造成灾害。因此,只有所有人都树立和加强环境意识,一切都从自我做起,垃圾处理问题才能够得到最终的解决。解决农村垃圾处理问题需要全民行动,需要全民给予支持及配合,因此,提高全民环保意识,促进全民环保知识的学习,应当成为政府下一步行动的重点之一。

(六)对当地政府的评价及期待

村民们普遍认为,解决垃圾处理问题应当是政府的事情,政府应当对此负主要责任。对于当地政府在这一公共服务问题上的做法, 90%以上的村民表示不太满意,大部分受访者认为政府没有很好地提供相关服务,设置一些必要的垃圾处理设施。即使有些村政府在村子里的某些地方设置了固定的垃圾堆放点,但对于垃圾的运输处理并不及时,特别是在炎热的夏天,垃圾堆放点冒出阵阵的恶臭味,并且还渗出污水流到路面上,成为蚊子苍蝇的主要集聚地,不但没有成为解决垃圾处理问题的有效方法,反而成为更大的环境污染地和疾病滋生源。因此,村民希望政府能够提供垃圾处理设施,做到及时高效清理。

另外,当问到村民们“接受环境意识教育的主要途径”时,只有12.14%的人选择了学校教育,另8.93%的人选择了家长或朋友影响,而高达78.93%的人选择了政府宣传。可见,政府对于环保知识的有效宣传对于村民意识的提高有非常积极的作用。但是,对于现阶段政府对于垃圾处理和环保知识的宣传,大多数村民并不满意。有76.07%的受访者认为政府并没有对该问题进行有效宣传,另有18.93%的村民认为政府宣传都流于形式,并没有起到任何效果,只有5%的受访者对于政府宣传投了支持票。86.07%的受访者认为政府应该以丰富多彩的形式进行宣传。由此可见,政府应该对村民的环保意识和知识状况负有责无旁贷的首要责任。村民的需求和政府的服务之间仍然存在着一定的落差,这说明政府在这个问题上做得还相当不够。加强政策法规、环保知识的宣传也是村民们希望政府改进的一项重要内容。

二、农村垃圾处理中的政府责任

农村垃圾处理表面上来看是农民个人的事情,但是事实上,政府作为社会公共服务职能的履行者,对于农村之所以形成这种垃圾处理模式具有不可推卸的责任。

1.资金投入相对不足

政府手中掌握着最多的资源,是经济发展中的权威分配者,在很大程度上决定着谁承担成本谁获得好处。长期以来,政府一直集中人、财、物,重点关注和推进城市地区的基础设施建设问题,对城市公共服务建设投入较大,从而使得城市面貌日新月异。然而,对于广大农村地区的重视相对不够,对这方面往往投入较少的资金,影响了农村经济社会的健康快速发展。对于那些经济状况较好的农村,市政在相关方面投入较大。但是在偏远的地区,由于监管工作不到位,这些地方难以享受到政府的相关服务,从而使得生活垃圾长期处于无人管的状态。虽然这种现象是多方原因造成的,但其中最重要的则是地方政府公共责任的缺失,很多地方政府注重发展经济等政治绩效,而对于农村生活垃圾问题等见效并不直接和显著的公共服务则有意无意的有所忽视,政府并没有意识到这个问题的严重性及其所带来的长远的弊端,要建立一套行之有效的处理体系更加困难。

另外,建立一套行之有效的农村垃圾处理体系,需要一定的人力、财力和物力。在经济发展水平较高的地区,例如青岛市的下属乡镇,政府有足够的资金来行使这项公共服务,当地的垃圾处理体系也就相对完善。在经济发展比较落后的地区,要想建立一套完善或者比较完善的农村垃圾处理体系,是非常困难的。一方面建立这套体系需要政府大量投资,政府很难拿出这一部分钱,另一方面,这套体系的维护又需要政府持久稳定的负担,这会在很大程度上加重地方政府的负担。如果需要村民支付这一部分资金的话,势必加重农民的经济负担,影响农民人均收入和当地经济发展。因此,即使地方政府意识到这个问题的严重性,也往往心有余而力不足,这就导致了农村地区垃圾处理问题无法妥善解决的现象。

2.宣传力度尚且不够

尽管农村村民认识水平在不断提高,仍可以明显看出农民环境意识的薄弱,并没有充分认识到环境对人的身体健康及经济社会可持续发展的重要影响,大都是冷淡的态度。村民们更加关注的是在物质上如何提高生活水平,尚且意识不到环境恶化对子孙后代生活的严重影响。因此,除一些可以变卖的垃圾外,其他的如白色垃圾、废旧电池等基本无人管理,造成对农村环境的破坏。而且,随着农村大量劳动力进入城市谋求生活,农村长久居住人口出现老龄化、儿童化、妇女化趋势,这为乡村治理带来了一定困难。由于缺乏劳动力,就在某种程度上加剧了村民在处理时采取就近就易的方式处理,即简单焚烧,堆积。而地方政府也没有完全履行相应的职能,对这一问题的关注和重视程度尚且不够,宣传教育的力度也就不大。在调查中发现,一些地方政府没有基本的政策宣传,也很难在村落里见到宣传环境保护的口号和标语,更遑论将基本的垃圾处理知识印刷成册给村民发放,这就导致农村家庭垃圾处理的一个盲点。在调查过程中发现,仅仅在一栋房子的后面写有：“房后禁止倒垃圾”,但明显可以看出是该住户为保护自家院落卫生所写,而非政府的政策宣传。

3.相关法规仍待完善

社会主义和谐社会是民主法治的社会,“立法先行”的原则应该被贯彻到社会生活的各个方面。虽然我国1995年便把“依法治国”写进宪法,大大加快了法治化进程,但在现实生活中立法滞后、无法可依的现象还是数见不鲜。目前我国在农村垃圾处理方面的法律法规相对比较少,而且有一些是二十世纪八九十年代制定的,随着经济社会的迅速发展,已经不太适应现代农村的需要,从而给依法解决这些问题提供了不少困难。我国现行的《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》规定收集、储存、利用、回收生产过程中的废弃物,防治污染环境。按照“谁生产、谁负责”的原则,控制废弃物污染。《固体废物污染环境防治法》中专门规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。”但是由于地方缺乏相应的环境立法及规定,并且没有强制的回收政策等,导致相关法律法规执行得不到位,这导致了农村垃圾处理工作长期以来处于无人负责,无人监管的状态,基本上受到忽视,这就使得各相关主体的权益和责任不明确,影响了农村垃圾处理问题的规范化、合法化运行。

三、公共服务供给：考量现代政府的重要标准

农村生活垃圾处理作为一项直接关系生态环境的事情,其解决程度如何直接关系着社会主义和谐社会的构建。垃圾处理是一件责在当代,利在千秋的大事,政府一定要在其中担当起这一重要的道德责任。结合公共服务的特点及我国国情,借鉴发达国家和地区的做法,可以采取政府主导、多方参与的模式来推进这一问题的解决。

(一)政府应承担公共服务供给的主要责任

农村垃圾处理作为一项公共服务,政府在解决这一问题上应当负有不可推卸的责任。虽然政府的政治职能是其本质属性,但是随着经济社会的发展,政府的政治统治职能正在逐渐让渡给其公共服务职能。英国古典政治经济学的创始人威廉·配第在其1962年出版的《赋税论》中,明确提出了适应产业资本发展需要的国家职能项目：军事,司法,行政,宗教,教育,救济贫穷,残疾和失业,维修公路、桥梁、运河、港口以及其他有益于一般福利的项目。[3]1998年3月6日,我国国务院秘书长在九届全国人大一次会议上的报告《关于国务院机构改革方案的说明》中明确提出“要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”,这是我国首次明确使用“公共服务”这一概念。随着2004年美国学者的《新公共服务：服务,而不是掌舵》一书在国内出版,与公共服务相关的话题日益增多。党的十七大作出了加快行政管理体制改革、建设服务型政府的战略决策,温家宝总理在2010年两会的政府工作报告中,提出了“努力建设人民满意的服务型政府”。公共服务已经成为政府的最重要职能之一,如何更好地履行公共服务,则是对现代文明政府的重要考量标准。

公共服务具有非排他性和非竞争性的特点,花钱的人与不花钱的人都能够同样享受到其好处,花钱的人并不能够通过有效途径把其他人排除在外。因此,理性经济人并不会自愿购买或主动提供带有某种“公益性”的物品,他们都倾向于将成本转嫁给他人或社会,期待他人付费而自己可以顺便享用它所带来的利益。个人的理性最终导致了集体行为的不理性,从而出现哈丁所谓“公地悲剧”的结果。从这个意义上说,公共服务是私人所不愿意提供的,另外,公共服务也是私人所无法提供的。公共服务一般还具有规模效益特别大、初始投资量巨大等一些特征,一般的市场行为主体并不具有向社会提供的能力。而对农村垃圾处理是一项重要的公共服务,村民们也并不会主动或自愿承担全部的成本,市场难以有效解决这个问题,这就要求政府必须承担起责任,成为农村垃圾处理的责任主体。政府处于分配社会资源的权威地位,有强大的资源整合力。农村生活环境发展应被纳入为地方政府考核体系,成为政府官员政绩考核的一部分。

(二)统筹城乡公共服务供给

科学发展观的根本方法就是统筹兼顾。公共服务供给是政府对社会资源的权威性配置过程,是以政府为主体参与资源再分配的活动。在现代化进程中,农民的贡献度同社会应有的回报度不成比例。据统计,从1952-1986年,国家通过价格“剪刀差”从农业中隐蔽地抽走了5823.74亿元的巨额资金,加上收缴的农业税1044.38亿元,34年间国家共从农业抽走了6868.12亿元的资金。[4]但在公共服务方面,政府的供给显然很不到位,成为形成目前中国城乡二元结构的主要原因之一。这就需要政府立足公平正义的理念,统筹城乡公共服务供给,适当向农村提供更多的公共服务,从而加快农村人力资本和技术资本的提升,最大限度地缩小城乡差距。胡锦涛同志2004年12月3日在中央经济工作会议上的讲话中指出：“在工业化初期,农业支持工业,是一个普遍的倾向;在工业化达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,也是一个普遍的倾向。”因此,必须“牢固树立科学发展观,按照统筹城乡经济社会发展的要求,坚持‘多予、少取、放活’的方针,调整农业结构,扩大农民就业,加快科技进步、深化农村改革,增加农业投入,强化对农业支持保护,力争实现农民收入较快增长,尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势”[5]。

统筹城乡公共服务供给,就是要变农村公共服务的制度外供给为制度内供给,让农民在公共服务的享用上获得公正对待的国民待遇。从存量和增量两个方面合理调整城乡之间的分配格局,在存量上适度调整,在增量上重点倾斜,强化农村各项公共服务的供给,从而逐步实现城乡公共服务供给在政策、标准和待遇等方面的公正和统一。因此,政府必须坚持贯彻和落实科学发展观,以公平和正义为价值诉求,统筹城乡公共服务供给,从而逐步建立起完善的公共服务体系。在市场经济条件下,利益分化的出现有一定的客观必然性,也是社会运行的正常形态。政府应统筹城乡公共服务供给,强化为农村、欠发达地区和困难群体提供基本而有保障的公共服务的责任。

(三)加强环保意识的宣传

任何政策措施的实施,离不开公众的心理认可和主动参与。如果村民只是被动去做的话,就会丧失积极性和能动性,或者出现“作伪”现象,因此,村民的环保意识是解决这个问题的必要条件之一。为了提高村民的环保意识和环保知识,政府需要投入相关力量对村民进行教育和宣传。而环保宣传较为廉价和有效的重要方式之一,就是在村中显著位置设立一定的布告栏,从而告诉村民现阶段垃圾种类、分类的方法和意义、各种垃圾的危害以及常用的一些生活垃圾处理方式等,村委可以召集环保志愿者定期对宣传内容进行更新。此外,政府还可以印制部分环保画册,通过免费发放到户的形式将环保知识送到农民手中,以图文并茂的形式对环保进行立体宣传。对于某些相对比较富裕的村庄,还可以购买一些有关环保科普知识、污染治理技术、资源合理利用等方面内容的书籍、录像和光盘,供村民免费观看和学习。另外,还应该充分发挥返乡民工和大学生在城市里接受的环境意识新思想、新观念,潜移默化地改变农村居民的卫生习惯,从而多方面提高村民的环境意识和垃圾处理的知识。

除了对环保意识和垃圾处理知识宣传以外,还应该尽量减少垃圾的数量。政府应该大力向村民倡导绿色环保的生活方式,避免使用或尽量少用一次性筷子、口杯等,用不到的东西尽量不带回家,对于有人需要的物品尽量送出去,能够循环使用的尽量再次利用,从而使垃圾数量日益减少。同时可以在基层设置监督组织,选拔当地有威望有责任心的人士充当监督员,协助当地做好垃圾处理和环境保护工作。

(四)借助社会力量共同参与

提供公共服务是现代政府的最基本和重要的职能之一,但并不是说,社会中所有的公共服务都应该由政府来提供。国际经验表明,为了降低成本、提高效率,政府公共服务的方式日趋多样化,各国政府作为公共服务供给的主体,并不排斥公共服务提供主体和供给方式的多元化,并且还会有计划地引导社会资金投入到公共服务体系。据相关部门统计数字显示,截至2007年底,我国依法登记的社会组织已经超过38.69万个,其中社会团体21.16万个,民办非企业单位17.39万个,基金会1340个。目前,仍以每年10%-15%的速度在发展。社会组织的蓬勃发展必将成为公共服务领域不可忽视的一股力量。[6]如果对他们加以正确引导,增加政策支持,将会产生不可限量的作用。

社会组织在吸收社会资金等方面有着很大的优势,既可以避免市场失灵,也可以缓解政府失灵。从西方国家非政府组织发展历程来看, 20世纪70年代末,西方国家出现了福利危机,非凸现出国家政府在发展社会公共服务事业中所存在的不足,西方社会重新把眼光投向非政府组织,从而使得社会组织大规模发展。从这个历史过程可以看出,社会组织在公共服务领域有不灭的生命力。据估计,他们吸引各种资金,最近20年中能够达到20亿美元的规模。因此,在农村生活垃圾处理问题上,政府可以利用各种政策措施鼓励民间资本积极参与,从而补充政府供给的不足。可以由一些社会组织来完成一些工作,如宣传教育,吸收资金,提供技术支持等方面,也可以利用一些义工组织等进行义务性工作。

(五)推进市场化运作方式

不但政府可以引入多元主体参与到公共服务,而且也不必包揽公共服务的生产、分配全过程,并同时承担着监管的责任。事实上,从国际范围来看,即使在发达国家,由政府提供的公共产品和公共服务也不一定由政府独立生产和供给。政府在提供公共服务的过程中,难免遇到一些困难,而且还存在着效率低下等弊端。因此,在公共服务的生产和供给中,政府必须审慎地选择最经济、最有效的生产和供给方式,以提高公共服务的效率和质量。总的来看,政府在公共服务的生产和供给中有三个基本的方式：“一是规制,政府可通过制定相关标准和制度规则来提供公共服务,如食品和药品的安全是公众普遍需要的公共服务,政府就可以通过规制市场的方式来实现;二是付费,即政府出钱买服务提供给居民和消费者。或者给居民付费,让其自主购买。如基础教育的提供,既可以补助学校,也可以补助居民来实现;三是生产,即政府通过所属的公共部门直接提供公共服务,例如,设立公立学校来提供教育的公共服务,通过公立医院来提供基本医疗服务”[7]。这既可以减轻政府在公共服务方面的压力,也可以为企业提供发展机会,促进经济发展。

由于农村垃圾类别的多样化,处理方式也应该多样化。比如厨余垃圾、牲畜粪便等,可以进行沤肥,或建设沼气池,既能保护环境又能带来一定的经济效益。在这方面,可以尝试进行市场化运作,由相关企业进行投资,建设沼气池,进行回收的相关运作,实现企业与农户的链接,同时,减轻政府的财政压力。对于可以进行回收利用的垃圾的处理,都可以实行市场化运作。实行市场化运作可以在一定程度上解决“公共服务的数量不足、形式单一、质量和效益不高等问题”。[8]对于不可回收的对环境有严重危害的垃圾,政府必须严格处理,为村民与企业合作提供条件,有效利用政府控制的巨大资源,解决相关问题。

解决农村垃圾问题,是现代文明政府不可推卸的道德责任,这既是政府职能的重要部分,也是现阶段我国建设社会主义新农村的需要。正如温家宝总理指出：“我们国家的发展不仅是要搞好经济建设,而且要推进社会的公平正义,促进人的全面和自由的发展,这三者都不可偏废。”[2]因此,解决农村生活垃圾问题,是搞好经济建设的必然要求。它不仅能对环境进行有效保护,而且体现了对于世界上其他人的环境正义,也保障了下一代人的代际正义,从而使每个公民都享受到必要的公共服务,在舒适和蔚蓝的空气中自由呼吸和成长,促进人的全面和自由发展。

[1]允春喜.用科学的发展观善待自然[J].科学与管理,2004,(2) ：13.

[2]温家宝：社会发展要更多关注穷人[EB/OL].http://news.cn.yahoo.com/10-03-/474/2jzy4.html.

[3]我国社会公共服务供给不足原因分析[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/roll/20060523/0905705022.shtml.

[4]汝信,陆学艺.2001年：中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社,2001：201.

[5]中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见(2003年12月31日)[A].十六大以来重要文献选编(上)[C].北京：中央文献出版社,2006：672.

[6]马庆钰.谁来分担政府公共服务职能[J].人民论坛,2007,(20,21)：95.

[7]项继权.基本公共服务均等化：政策目标与制度保障[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2008, (1)：1-9.

[8]周伟.公共服务合同外包：公共服务职能提供方式的变革[J].理论界,2010,(2)：29.

(责任编辑：邓秀丽)

In our country,the huge rural-urban development divide superficially reflects in the imbalance of economy,but the root cause behind it is the disparity of public service.According to the questionnaires survey about the way dealing with rubbish in some villages of CP county,the Shandong province,it is not optimistic.As a kind of public service,the government does not take enough attention on the rubbish managing,even for the input and publicity.The main way to deal with the rubbish in the rural area is traditional,for example,simple burning,cumulating,burying and so on,which seriously destroy the nature environment.To resolve this problem,the government shall be the leader,and with the help by the market in the some time.Furthermore, some social organizations,for example,NPO and N GO,shall also participate in it,which promote the sustainable development of rural area in all aspects.

Public Services System in Rural Area and the Government Responsibility——Case on the Way to Deal with Rubbish in CP Coun

YUN Chun-xi&LI Yang

F320.3

A

1008-8091(2010)04-0031-07

2010-05-24

山东省 2010年度软科学研究项目：“优化科技资源推进山东省城市化战略研究”(项目编号：2010RGKA2063);山东省教育厅人文社科研究成果(批准号：J10WC55)。

允春喜(1978-),男,河北大名县人,法学博士,中国海洋大学法政学院讲师,主要从事当代中国政府与政治,中外政治思想史研究。