推进城乡一体化发展的政策体系建设

李永刚,杨 洁

(河北理工大学经济管理学院,河北唐山 063009)

推进城乡一体化发展的政策体系建设

李永刚,杨 洁

(河北理工大学经济管理学院,河北唐山 063009)

十七届三中全会;城乡一体化;政策体系

近年来,各级政府围绕加快城乡一体化进程出台了一系列的政策措施。在讨论了城乡一体化概念和推进城乡一体化发展必要性的基础上,对推进城乡一体化的政策体系建设进行研究。

党的十七大提出我国已进入“以城带乡,以工促农”新阶段,需要统筹我国城乡发展,改变城乡二元经济社会结构。党的第十七届三中全会指出,“城乡二元结构造成的深层次矛盾突出”,“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段,进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻,进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”,“2020年,城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”[1]。统筹城乡发展和城乡一体化是这次全会释放出的最强信号。近年来,各地政府响应中央要求纷纷出台各项政策推进城乡一体化发展,本文主要对推进城乡一体化发展的政策体系进行研究。

一 城乡一体化的概念

1 马克思主义经典作家的思想

城乡一体化的思想,早已存在于 19世纪。马克思和恩格斯等人就曾指出要消灭城乡差别、达到 “城乡融合”;列宁曾经预言,“当城市和乡村生活方式的优点结合起来,不再存在它们固有的缺点的时候,城市和乡村的对立就能够克服了”;斯大林和恩格斯的看法不完全相同,他认为城乡一体化不是城市和乡村之间对立的消灭,不仅大城市不会被毁灭,并且还要出现新的大城市,它们是文化发达中心,是大工业的中心,而且是农产品加工和一切食品工业部门强大发展的中心,这将促进全国文化的繁荣,将使城市和乡村有同等的生活条件[2]。

2 西方城市学家的思想

西方城市学家中较早提出城乡一体化思想的是英国城市学家埃比尼泽·霍华德。他站在城市规划的立场,于1898年提出了“田园城市”的构想,即城市占地 1/6,永久绿地和农业用地占 5/6。在《明日:一条通向真正改革的和平道路》书中,他倡导 “用城乡一体化的新社会结构形态来取代城乡对立的旧社会结构形态”。他在序言中说:“城市和乡村都各有其优点和相应缺点,而城市——乡村则避免了二者的缺点……城市和乡村必须成婚,这种愉快的结合将迸发出新的希望,新的生活,新的文明”。他在书中还绘制了标明 “城市”、“农村”和 “城市—乡村”的三块磁铁,同时作用于 “人民”,并提出了 “人民何去何从”的问题。从而形象地说明他的 “城乡一体化”的观点[2];美国学者亨利·赖特在 19世纪 30年代出版的《消失的城市》和《宽阔的田地》中提出,将集中的城市重新分布在一个地区性农业的方格上。他认为,在汽车和廉价的电力遍布各处的时代,已经没有必要将非农业生产活动都集中于城市,而最为重要的是如何将人类从城市中解脱出来,发展一个完全分散的、低密度的、生活居住与就业相结合在一起的新形式[3]。美国城市理论家刘易斯·芒福德推崇亨利·赖特的主张,通过分散权利来建造许多新的城市中心,形成一个更大的 “区域统一体”,通过以现有城市为主体,就能把这种“区域统一体”的发展引向到许多平衡的社区里,不仅可能重建城乡之间的平衡,还可能使全部居民在任一地方都享受到真正的城市生活益处,同时避免特大城市的困扰,以至最终达到霍华德的“社会城市”的思想[4]。

3 城乡一体化概念

城乡一体化是指城市与乡村两个不同经济社会单元在一个相互依存的区域内谋求融合发展、协调共生的过程。在这个区域内,城市与乡村相结合,互为资源、互为市场、相互支持,达到城乡之间在经济、社会、文化、生态等方面协调发展。

城乡一体化概念的涵义并不意味着城乡一样化,也不意味着变乡为城或变城为乡[3]。它旨在打破城乡二元结构,改革城乡之间政治、经济、社会发展的制度隔离,创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制[3]。我国城乡一体化概念涵义是界定在制度和体制的范畴上的一体化,而不是界定在地理空间范畴上的一体化。

二 我国推进城乡一体化的必要性

的“二元”结构主要表现为“二元”经济结构和 “二元”社会结构,而 “二元”社会结构又是在 “二元”经济结构基础上形成的[2]。在这种 “二元”结构的长期影响下,中国城乡发展中出现了许多问题。可以归纳为以下几个主要方面:

1 城乡收入分配差距进一步扩大

我国城乡居民收入分配不公平趋于严重,收入差距进一步加大。如表 1所示[5]:

由于历史原因,我国逐步形成了 “二元”结构。我国

表 1 城乡居民均可支配收入比较

从上表可以看出城乡人均可支配收入差距逐年扩大。最近,中国社科院发布的《人口与劳动绿皮书 (2008)》指出,中国城乡居民收入差距出现全方位扩大。数据显示,1978年至 2007年间,中国城镇居民人均实际可支配收入增加了 715倍,农村居民人均纯收入增加了 713倍。但 1990年以来农民收入的增幅明显低于城镇居民,二者之间绝对额的差距逐年扩大。2007年,农村居民人均纯收入实际增长 915%,为 1985年以来增幅最高的一年;而城乡居民收入比却扩大到 3133∶1,绝对差距达到 9646元,是改革开放以来差距最大的一年。

2 农民享受的就业、教育、社保等方面的机会不均等

长期以来,城乡分离的户籍制度造成城乡居民的身份差别,农民不能享受到与城市居民一样的公平就业机会。即使农民能够自由进入城市,但这种身份仍然限制农民在城市选择工作岗位的公平性。许多岗位和职业限制非城镇户口的农民就业。另外,在教育投入上,农村教育投资要远远落后于城市教育投资。九年义务教育在城市已基本普及,90%以上的初中毕业生可升入高中或职业校,教育质量也明显高于农村,接受高等教育的机会远远多于农家子弟[5]。在社会保障方面,城镇失业保险覆盖率要远远高于农村;城市养老保险基本实现全覆盖,而农村基本没有养老保险;城市最低生活保障已基本实现应保尽保,而在农村除部分省市外,尚未建立低保制度;由于大多数农民收入低和财政对农村公共医疗卫生投入少,使农民 “看病贵”、“看病难”问题突显,有些地方出现 “因病返贫”现象。

3 城乡基础设施存在差距

基础设施属于公共物品。公共物品具有消费的非竞争性和受益的非排他性,因此主要由政府来提供。但由于长期的“重城市,轻农村”政策,我国一直实行向城市倾斜的财政政策,财政资源在城乡之间分配不合理,造成城乡之间在基础设施供给上的较大差距。根据联合国粮农组织对发展中国家的要求,国家对农村基础建设的投入一般要达到财政支出的 10%左右,而中国真正用于农业基础建设的资金,多数年份只占财政支出的 3%左右[6]。这种低投入导致农村基础设施建设滞后,与城市相对便利的公共设施形成反差。具体表现在城市拥有比较完善的供水、供电、供热等设施,有完善的交通体系等。而在农村,基础设施远远不如城市,农民通讯难、行路难、用水用电难等问题一直阻碍着农村的经济社会发展。

4 农村土地征用标准与城镇土地出让价格之间存在差距

改革开放前,我国城镇国有土地实行单一的行政划拨制度,国家将土地无偿、无限期地提供给用地者,土地的使用权不能在土地使用者之间流转。随着改革开放和经济快速发展,各行业对土地的利用和配置方式提出了新要求。从 1987年启动土地有偿使用制度改革以来,国家先后出台了许多政策来充分发挥市场对土地资源的配置作用。改革后,城镇非农建设用地已从行政划拨全面转向市场化的出让,土地价格大幅攀升,但农民集体征用土地的补偿办法仍停留在行政划拨时代,征用土地的补偿标准远远低于城镇土地出让的价格,农民利益流失严重。因此,农民心态严重失衡,尤其是在城镇边上的农村,土地被征用后,其补偿费还不足以让农民在城镇安居和就业。

三 我国推进城乡一体化的政策措施

由于长期的城乡二元结构的存在,相应地产生导致城乡隔离的一系列政策和制度。我国在城市和农村之间的制度和政策差异主要有以下几个方面:

表 2 我国城乡制度和政策差异

近几年来,我国各地方政府积极探索,相继出台了一系列有利于加快城乡一体化进程的政策措施。这些措施突出表现在户籍制度改革、劳动用工、农村土地使用制度、公共物品的供给政策和金融政策等方面。

1 户籍制度改革政策

城乡二元结构始于户籍制度,由于城乡分离户籍制度的存在,使广大农民在许多诸如就业、教育、医疗、社会保障等方面受到与城镇居民不同的待遇甚至是歧视。户籍制度改革的目的是打破不平等的城乡二元体制下公民权责关系,使人们共享社会经济发展成果。改革户籍制度,核心是剔除黏附在户籍关系上种种社会经济差别,使城乡居民在发展机会面前拥有一致的社会身份和平等的社会地位。近年来,一些地方政府进行了不同程度的户籍改革,逐步取消农业户口和非农户口差别。传统的二元户籍制度造成劳动力市场分割,是阻碍生产要素自由流动的重要因素。因此通过户籍制度改革,逐步实现城乡户籍一体化,可以为农村剩余劳动力的转移创造一个公平、有序、合理的环境。

2 劳动力市场政策

加强劳动力市场改革,消除劳动力流动和就业所面临的体制、政策等限制因素,吸引农村劳动力合理、有序地流向城市。首先,大力发展劳动就业中介组织,形成包括就业信息、职业介绍和培训等在内的就业服务体系,为农村劳动力提供转移成本、收益、成本等方面做出正确判断的依据,减少盲目流动造成的损失。其次,完善政府对劳动力市场的管理,建立一套完整的促进农村剩余劳动力流动的市场组织体系,以及调控和保障就业者权益的法规和制度体系。

3 农村土地使用政策

十七届三中全会指出要“按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”[1]。改变过去不允许土地流转的政策,允许农民以多种形式流转土地的承包经营权,首先,可以将分散的土地通过流转集中到一些龙头企业和经营能力强的农业大户手中,发展规模经营,提高土地使用效率,推进农业产业化,更好地利用农业科技发展现代农业;其次,可以使更多的剩余农村劳动力进入城镇的二、三产业,既促进城镇的产业发展和城市化,也可以使他们的知识、技能等得到提升,增加农民收入,为社会主义新农村提供智力和人力支持。

4 公共物品供给政策

由于财政政策长期倾斜于城市,导致城乡公共物品供给严重失衡。公共物品主要包括基础设施、教育、医疗卫生、社会保障等。首先,城乡基础设施建设差距悬殊。中国自 20世纪 80年代后,财政用于农村支出的比例比较低,其次,城乡教育资源分配不平衡。与城市相比,农村义务教育严重滞后,城乡之间义务教育资源分配失衡。第三,城乡公共卫生医疗差距较大。中国人口占世界人口的 22%,但医疗卫生资源仅占世界的 2%,其中近 80%集中在城市[7]。第四,城乡社会保障建设差异明显。城镇已初步建立了较高水平且完整的社会保障体系,而广大农村仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障[8]。

针对上述问题,政府优化财政资源的配置,加大对农村公共物品的投入力度。第一,加大农村基础设施投入。在一些重点水利工程项目上增加政府投入,包括一些大型水源工程、重点水域的堤防建设、重点地区防洪排涝设施建设、大型灌溉区的河道清淤工程等。这在最近中央提出扩大内需增加四万亿投资项目中也得了到体现。第二,加大农村基础教育和农业科技投入。加大农村义务教育投入,逐步缩小城乡义务教育的差距,实现城乡义务教育均衡发展;重点选择支持一些具有开发潜力的农业科技项目,逐步提高农业发展中的科技贡献率。第三,完善农村基本医疗卫生服务体系。建立和完善农村卫生专项转移支付制度,加大财政对农村公共卫生的支持力度,公平分配城乡之间的卫生资源。第四,逐步建立适合我国国情的统筹城乡的农村社会保障制度。政府调整财政支出格局,逐步建立覆盖全社会的包括养老、医疗、失业、低保在内的社会保障体系。在农村逐步建立最低生活保障制度,对贫困和失业人员提供最低收入支持。加大对农村公共医疗卫生投入和对农民合理收费,建立农村 “大病统筹”医疗体系,并逐步建立农村社会养老体系。

5 农村金融政策

在农村金融领域中,合作社处于主导地位,但农民很难从信用社得到贷款。农村经济只储不贷,资金流向城市,支持城市经济发展。十七届三中全会提出:“创新农村金融体制,放宽农村金融准入政策,加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合,资本充足、功能健全、服务完善、运行安全的农村金融体系。加大对农村金融政策支持力度,拓宽融资渠道,综合运用财税杠杆和货币政策工具,定向实行税收减免和费用补贴,引导更多信贷资金和社会资金投向农村。”[1]要充分发挥金融支持农村经济增长的重要作用,改善农村金融服务,使农村土地资源、劳动力资源与资本有效结合,有效促进农村经济发展。

通过上述分析,可以将推进城乡一体化的政策体系表述为下图。(见图 1)

图 1城乡一体化政策体系

伴随着各项城乡一体化政策的实施,生产要素在城乡之间实现了自由流动,达到城乡之间相互协调、相互依赖、互为资源、互为市场,进一步促进城乡一体化。

[1] 中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议 1中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 1

[2] 王景新,李长江,等1明日中国:走向城乡一体化 [M]1北京:中国经济出版社,20051

[3] 袁政 1中国城乡一体化评析及公共政策探讨 [J]1经济地理,2004(3):35523601

[4] 杨荣南 1关于城乡一体化的几个问题 [J]1城市规划,1997(5):41～521

[5] 宫丽,闫桂波 1城乡一体化的含义·多面性与政策选择[J]1安徽农业科学,2007(20):6282262831

[6] 龚德汉,董丽丽 1农村生产性公共物品供应机制的思考[J]1湖南农业大学学报 (社会科学版),2006(1):192 211

[7] 李同杉 1统筹城乡公共品供给,构建和谐城乡关系 [J]1农业经济,2006(1):82101

[8] 何平均 1新农村建设中城乡一体化发展的财政政策探析 [J]1湖南农业大学学报 (社会科学版),2006(6):92121

Construction of Policy System on Promoting Integration Development of Urban and Rural Areas

L I Yong2gang,YANG Jie
(College of Economics andManagement,Hebei Polytechnic University,Tangshan Hebei 063009,China)

third plenary session of the eleventh central committee;integration of urban and rural areas;policy system

In recent years,government departments at all levels put forward a series of policymeasures surround2 ing quickening the course of integration of urban and rural areas1This paper researched the construction of policy system about promoting integration development of urban and rural areas based on discussing the conceptof integra2 tion of urban and rural areas and the necessity of promoting integration development of urban and rural areas1

F 29311

A

167322804(2010)0320055204

2009204201