走进“官员财产申报”

文/杨涛

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走进“官员财产申报”

文/杨涛

风雨兼程23年

严格地讲，目前，我国并非没有官员财产申报制度，只是没有现代法治意义上的“阳光法案”，有的是没有形成法律，不对公众公示、公开并没有严格制裁措施的官员财产申报制度。

有案可查的是，早在1987年，官员财产申报制就引起了当时立法者的关注。时任全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任的王汉斌明确提出：“我国对国家工作人员是否建立申报财产制度问题，需在其他有关法律中研究解决。”1988年，国务院监察部会同法制局起草了《国家行政工作人员报告财产和收入的规定草案》，这开启了官员财产申报立法的里程碑。

1994年“官员财产收入申报法”正式列入全国人大立法规划项目。1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布 《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。这一《规定》明确“各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关的县(处)级以上(含县、处级，下同)领导干部，须依照本规定申报收入。社会团体、事业单位的县(处)级以上领导干部，以及国有大、中型企业的负责人，适用本规定。”

1997年，中共中央办公厅和国务院办公厅出台《关于领导干部报告个人重大事项的规定》中，将“本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租私房和参加集资建房的情况；本人参与操办的本人及近亲属婚丧喜庆事宜的办理情况”等，也列入要向组织报告的情形，进一步细化了官员财产申报的项目。

进入二十一世纪，有关官员财产申报的相关的党纪条例更加密集出台，官员财产申报的立法问题一次又一次摆在立法台面和进入公共议题之中。2001年，中央纪委、中央组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》，将官员财产申报延伸到省部级现职领导干部的家庭财产上来。所谓的“家庭财产”是指，领导干部本人及其配偶和由其抚养的子女的个人财产和共有财产。

2004年，在十届全国人大第15次常委会会议上，将财产申报制度写入公务员法问题列入了议题。 但是，遗憾的是，在2005年4月通过的《公务员法》却没有就官员财产申报问题作出明确的规定。2006年，中央再次出台《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，重申了领导干部必须对一些个人事项进行报告。

2007年，国务院通过了《政府信息公开条例》，但同样遗憾的是，仍没有像舆论所希望的，将官员的财产等个人情况列为政府必须主动公开的信息。但是年9月，国家预防腐败局正式挂牌时，有关人士曾表示：“正在抓紧研究财产申报制度，在适当时候将建立财产申报制度”。

官员财产申报问题在2008年引起了社会各界前所未有的关注。这年 1月20日，国家统计局原局长李成瑞、北大教授巩献田等50多位退休高官和学者联名，向全国人大、全国政协等国家机关提出 “关于尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》的建议书”。

2009年 1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度，官员财产申报制度开始在地方层面迈出了艰难的一步；当年“两会”上，全国人大代表韩德云提交《关于建立公务员财产申报法》的议案，并附上一份六千多字的法律草案。

今年3月，总理温家宝在政府工作报告中指出，各级领导干部特别是高级干部，要坚决执行中央关于报告个人经济和财产，包括收入、住房、投资，以及配偶子女从业等重大事项的规定，并自觉接受纪检部门的监督。而中纪委有关领导也表示，正在研究制定官员财产申报的有关条例或者规定，但申报内容暂不向社会公开。

呼唤“阳光法案”

2009年1月至11月，全国各级纪检监察机关接受信访举报131万8362件（次），立案11万5420件，处分10万6626人。而在被查处的领导干部中，县处级以上干部有3743人，被移送司法机关的县处级以上干部764人，为国家挽回经济损失44.4亿元。广东政协主席陈绍基、深圳市长许宗衡、浙江省纪委书记王华元、最高法院副院长黄松有、公安部部长助理郑少东、原重庆市公安局常务副局长、重庆市司法局长文强、贵州省原政协主席黄瑶等一大批高官因腐败相继落马。

有专家分析当前的腐败形势后认为，腐败还处在高发期，还处在易发、多发、高发的态势上；腐败的黑金额度相当大，几百万、几千万都不感到震惊了，几个亿都是常事；腐败向两头发展，一方面是涉案人员级别升高、涉案金额增大、‘群蛀’现象严重，另一方面就是向基层渗透，向非领导干部的人员渗透；整个腐败的幅度面越来越大了；“一把手”成为贪污腐败渎职犯罪的重灾区。

面临着严峻的腐败形势，不断采取和创新预防及惩治官员腐败的措施显得尤为必要。“阳光是最好的防腐剂”，人们认为，官员作为“公众人物”，他就应当放弃一部分隐私权，向社会公开自身财产，以接受社会监督，如此才能保证人民有效监督政府。如果官员的财产都必须如实向社会公开、公示，那么，每个官员在进行腐败时都得好好掂量。而且，官员财产申报制度能激发媒体、公众、舆论的监督热情，公众会对官员财产的申报情况和他实际的开支进行对比，从而揭示真相。就像公众能从一张相片中发现周久耕抽高价烟进而一步步将其腐败真相揭露一样。

目前我国《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等有关官员财产申报的党规、政纪，并非严格意义上的“阳光法案”，在实践中也没有起到实际成效，它的缺陷在于：

其一，这些规定是党规、政纪，并没有上升为法律，缺乏法律的刚性；

其二，财产申报内容并不完整，申报的财产仅仅包括“工资、各类奖金、津贴、补贴及福利费，从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得，承包经营、承租经营所得”等，并不涵盖全部财产，特别是家庭财产并不申报；

其三，财产申报内容不公开、不公示，县处级领导干部仅仅是向本单位报告，并报上级部门备案，并不向社会、公众和媒体公布，这种申报充其量只能称“内部申报”；

其四，缺乏相应的监督和制约措施，没有规定如何接受公众和媒体的监督，如何让公众知情，受理相应的举报，同时也没有规定如何与银行等机构进行联网，核实申报内容的真假；

最后，对不如实填写财产状况的官员缺乏严厉的党纪制裁特别是刑事制裁。

缘何步履蹒跚

媒体和舆论普遍认为，来自官员的阻力是“阳光法案”难产的最关键因素之一。十届全国人大代表王全杰曾作过一项调查，称接受调查的官员97%对“官员财产申报”持反对意见。而在2009年“两会”上，一名记者问身为全国政协委员的某省政协主席怎么看待官员财产公示制度，他竟反问记者：“为什么不公布老百姓的财产？那些企业老板的利润为什么不向工人公布？”

官员阶层对于“阳光法案”的出台阻碍，最重要的原因在于对于既得利益可能丧失的担忧，因为“阳光法案”出台，必然涉及一些官员以往的不义之财和灰色收入清算的问题，也会遏制一些官员继续获取不义之财。当这一项改革涉及官员自身的权益，而这些人又掌握着决定政策制定和政策走向的巨大权力的时候，改革就会变得异常艰难。重庆开县纪委书记朱子龙就坦言，“要求现任官员申报阻力太大，想要相对比较彻底的公开，只能从新上任的下手。”此外，官员对于隐私权的认识存在误区也是原因之一。他们认为收入和家庭财产是他们的隐私，不应当向社会公开。

对于高层人士和立法者来说，对于“阳光法案”一缓再缓，大概还出于“政治风险”的担忧。由于对官员家庭财产的基本底数、各级各类官员的财产与普通百姓的财产大概呈多大比例等不清楚，如果大量官员拥有巨额财产公之于众，在社会收入差距很大的情况下，他们担心，有可能会引起社会震荡。即使是在干部队伍内部，因级别、地区、领域的不同而导致收入差别较大，也可能引发官员内部的心理失衡。不过，早就有学者指出，只要相信绝大多数官员是清清白白做事的，对一部分官员查处，不仅不会影响社会稳定，反而会有助于增加人民群众对政府和官员的信任，有助于加强社会稳定。相反，如果不对官员家庭财产公开，人们对官员廉洁的信任度就会大大下降，进而导致政府公信力的下降。

此外，技术问题也是原因之一。这包括金融实名制等制度不健全；拒绝、拖延申报或虚假申报的法律责任及追究责任难到位。这些制度不健全，在实践中可能会导致财产申报制度执行不力、对违反规定追究不严等问题。有学者指出，配套措施、技术手段的成熟永远都是相对的，打击钱权交易在任何社会都不可能达到“疏而不漏”的理想状态。1883年，英国议会通过世界上第一部有关财产申报的法律时，并没有电脑，更不用说现代身份识别制度和交易档案制度。官员财产申报在很大程度上倚重社会监督，正可弥补配套措施之不足，而官员财产申报制度反过来也可以推进配套措施的落实。

“公民社会”在行动

相对于立法层面对于“阳光法案”步履蹒跚相比，舆论、媒体对这部法案出台的呼声逐年高涨，人大代表、政协委员和普通公民也在积极推进“阳光法案”的出台，而地方纪检监察机关也在地方层面对“阳光法案”进行试水，以期推进立法和为立法积累经验。

十届全国人大代表王全杰在他任职内五年来，矢志不移地推进“阳光法案”的立法，五年来他三次提出“官员财产申报制度应该改为财产公示制度”的建议，这一议题曾被五十多位代表联名形成议案，引起了广泛关注和争论，也引起包括中纪委的重视。为了让这一制度出台减少阻力，他甚至还建议给官员半年的“退财期”，给官员一个机会。十一届全国人大代表韩德云接过王全杰手中的火炬，连续四次提出官员财产申报的建议，同时，他建议给予官员三年豁免期。这三年内，申报对象主动上缴以前的全部违法违纪收入，审查机关可按条例一律豁免纪律处分，并视情况由上级行政监察部门建议司法机关减轻、免除相关刑事责任。反之，可建议行政监察部门给予从重或加重处分。

而公众对于“阳光法案”更是充满巨大的热情。一项网上调查表明，九成民众支持对官员财产进行公示。在某省政协主席称“为什么不公布老百姓的财产？”后，一位网民的《网友们，向全社会公示个人财产了》的帖子几乎同时出现在天涯社区和凯迪论坛，从而在网民中间引发了一波公示个人财产风潮。发帖者 “天乙”本姓陈，是宁波某私立中学的一名政治课教师。在帖中，他详细列举了自己的不动产、存款、现金、购物卡等财产数额及其具体来源。紧接着，一幅《脱吧，轮到你了》的漫画在网络上风行，同时，有人将此漫画制作成为文化衫，风行一时。公民用这种反讽的方式倒逼着官员公布财产。

2009年1月1日起，新疆阿勒泰地区率先在全国试行官员财产申报制度，在两个月的时间里，该地区共有1054位官员的财产申报被公示。该地区财产申报监督大于现有的规定，甚至官员及其家庭成员的“大额交易和可疑交易”也要申报。不过，阿勒泰地区把财产申报方式区分为“公开申报”和“秘密申报”。据此，申报者要填写两份表格，后一种情况下，要填写的申报内容为历年来全部财产情况，属于被保护而不予公开的。同时，按照《规定》，凡是在首次申报前主动上缴全部违纪违法收入的，无论将来由于何种原因或因其他案件牵连，使申报对象的违法违纪行为暴露，地区纪检委将按有关规定对其免予处分，并建议司法机关免予追究其刑事责任。随后，浙江慈溪、湖南浏阳也先后开展了官员财产公示试点。2009年以来,全国已有7个地方出台了官员财产申报措施,包括新疆阿勒泰、浙江慈溪、四川高县、上海浦东等。

不过，这些地方的官员财产申报制度，虽然比以往的规定有了不同程度的进步，如申报财产的范围扩大，或者部分向社会公开，但是不足地方也是很明显的：比如，有的地方“一把手”并未要求公示，有的地方公示只是对内部公示，有的地方将财产分为两部分，只对社会公示部分财产。但是，地方的这些点滴进步，必将推动“阳光法案”的加快出台。