德国为何不能进入清廉前十

文/梁玉琼

德国为何不能进入清廉前十

文/梁玉琼

德国，一个以廉洁和高效闻名的欧洲国家，2008年在“透明国际”的廉洁度指数CPI排名榜上占第14位(共调查380个国家和地区)。 德国的反腐败斗争有什么特点？如此成功的国家为什么还没能排进CPI排名榜的前十名？以下我根据自己在德国工作和平时学习的一些积累谈谈个人体会。

固本清源，道德清白

腐败有狭义和广义的概念，狭义的腐败是指滥用公共权力达到私己利益。广义的腐败是指所有通过利益交换，违背道德良知和美好社会价值的行为，包括用不道德手段去达成一些哪怕是美好的目的，操纵数据和交易，虽知有利益冲突却明知故犯等。 德国人对腐败的理解更多是从广义的概念上去看的。

记得有一次有个德国人和我谈到“三十六计”时，他说这在西方叫“马基雅维利主义”， 他问中国人现在是否还那么惯用三十六计？朋友之间用不用？这弄得我目瞪口呆。马基雅维利（1469-1527）是佛罗伦萨的政治家，以主张为达目的可以不择手段而著称于世，“马基雅维利主义”在现今西方人的评价中渐渐披上贬义的色彩，因为这跟诚实和正直是相背离的，尽管它在战略学家眼里是有价值的。

德国人在商务和日常社交中，早已抛弃了功利心态，清风荡涤，一尘不染， 但有时在中国人眼里不免显得太“清汤寡水”，甚至太迂。有次我接待了德国某电力公司的代表团，他们带来的见面礼竟然是工作证的挂带，上面印刷有公司名字。相比之下，中方倒是给每个老外准备了中国名酒。德国人也收下了。事后，德国人跟我解释说，他们财务上有监督，不可以用“礼物”报账，所以给出的都是公司统一安排的纪念品。在朋友交际中，德国人最送得出手的是巧克力。在德国，他们平时很少觥筹交错式的商务宴请。德国男人是守家的男人，无需为了公事应酬而冷落妻儿。

德国人很看重“business ethnic” 这个词，翻译过来意为“生意中的道德准则”。一笔清清白白的生意才是好生意。他们的业务员在商务谈判中如果碰到解决不了的问题，会写成会议纪要，再传递给总部的上级来做定夺，不通过一些不规范行为来“搞定”, 这样会不会被老板视作无能呢？当然不会。 在德国公司，尤其是出口型或跨国公司里，员工都有一份行为指南，是联邦经济及技术部和联邦司法部共同编发的，告诫人们不得通过礼物或行贿来推销生意，德国人无论在德国本土还是在外国行贿都是触犯刑法的行为。大部分德国公司都有内部的反腐败程序（Anti-Corruption Program），强调商业道德，并规定“四眼原则”—— 重要决策必须有两个人决定并共同签字。

一个社会追求廉洁的风气和所有国民的道德水准和是非标准是分不开的，反腐败的道德基础是诚实和正直，如果我们不能上升到这个认识的话，反腐败工作只能从法律约束和事后惩罚的方面入手，而无法从“动机阻止”方面入手。很多天知地知你知我知的场合，都是考验人们道德良心的最好时机，如果平时没有清廉的道德风气熏陶，人们就会被魔鬼所俘虏。

德国人最希望样样有法律准绳，这样就不用自己来“思想斗争”了。有一个电力项目销售经理，他坦言自己20世纪80年代在竞争一个非洲项目时曾经参与行贿当地的官员，“如果你的竞争对手都在这样做，你不做就会吃亏。”他说，自己的良心也被折磨过，并向公司申请调离非洲片区的销售业务，“现在，有了明确的反行贿法，我就知道该怎么做了，我甚至不去打听对手有没有行贿。”他指的是1997年12月17日德国颁布的《在国际商务中反对向外国公务人员行贿法》 或者叫《反国际腐败法》。（德语中称“InBestG”）

或许有人说，文化差异对道德标准是有很大影响的。在很多亚洲国家，人们受“礼尚往来”思想的影响，渐渐演化成商界甚至私交领域的“烟搭桥，酒开路”的习惯。 其实，反腐败就像防洪一样，人人紧守自己的大堤，才能筑起一道坚固的防线，如果用文化差异作为借口，不正视自己国家的不良道德风气，不向道德水准和文明程度更高的国家和人民看齐，那么腐败行贿的洪水可能从别的国家，随着国际化大潮涌进自家的“低洼地”。

在国际上，哪个国家的廉洁指数越高，对外资的吸引力就越大，国民身上的“标签”也越光鲜。

“透明国际”每年还公布一个叫“Bribe Payers Survey”的东西，可以翻译成海外行贿倾向指数，共调查22个出口份额较大的国家或地区，评分越低的国家或地区，说明该国的出口企业越倾向于通过行贿外国公务员的手段来赢得合同。2008年公布的排行榜上，得分排在末十位的依次为俄罗斯、中国内地、墨西哥、印度、意大利、巴西、中国台湾、南韩、南非、中国香港。

一个企业在本国不敢或不愿意去行贿，但在海外市场却被“提高国际竞争力”的目标所驱使，去行贿别国的官员。这在新兴地区如“金砖四国”变得越来越普遍。在排行榜上，德国排名第五位，显示了德国的企业在海外的守法意识较强。如果不把反腐败上升到全球社会的共同任务来认识的话，人们可能会对本国企业在外国行贿采取容忍态度，政府也不会立法去打击。因为这毕竟为本国争取到出口订单，解决就业困难，增加国家收入。但应该警醒的是，那些收受贿赂的外国官员，很有可能也是鱼肉本国百姓，出卖自己国家利益的人，他们贪得无厌，对他们行贿等于诱惑他们步入深渊，甚至最后对你越咬越深。同时，如果某些国家通过行贿来获取海外订单，也会给那些守规矩的国家造成不平等、好人吃亏的现象。

德国政府在2006年调查西门子海外行贿案件时，是毫不手软的，不光是因为德国引入了经合组织OCED和欧盟的反腐败法律后，在法律上必须查处和惩罚这样的行为，还因为德国政界和司法界对海外行贿所带来的负面影响有深刻认识。一个国家动用司法和检察的力量，联合行政审计部门，对本国出口创汇的大户进行如此调查和起诉，那么这个国家的道德水准也是不容置疑的。相比之下，英国政府在2006年宣布终止对英国航空航天公司（BAE）在沙特阿拉伯人员行贿案的调查就显得“家丑不外扬”了。

立法迅速与国际接轨，执行中尚有难度

德国的反腐败法律是以1997年的《德国刑法典》为基础。在1997年12月17日，联邦议会通过了 Gesetz zur Bek?mpfung internationaler Bestechung (IntbestG), 即反国际腐败法，在该法中，引入了经合组织OECD的“反国际贸易中对外国公共官员行贿法案”（Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transaction）和欧盟的反腐败法“EU-Bestechungsgesetz”，但又略有修改。如德国1997年刑法典中，第331条和332条规定有被动型的贿赂罪，而在反国际腐败法中，只有主动贿赂罪。同时，德国的反国际腐败法，不限于在欧盟成员国家内，而是指明对任何一个外国的公务人员或公司雇员等行贿都是违法。 德国反国际腐败法还规定，德国公民在德国本土对外国公务人员或公司雇员的行贿（通过中介或第三方）是违反行为。

在此之前，德国法律中并没有明文将对外国官员或公司雇员行贿列为非法，对企业付出的行贿或回扣金额，可以被合法地纳入成本，还可以得到扣税优惠。

德国之所以迅速地将国际和欧盟的反腐败法律引入国内法，是因为德国政府意识到，随着国际资本的流动，打击腐败不可能没有多国间协调和支持。建立一个国际化、区域化的立法体系，是杜绝跨国公司腐败和行贿的一个前提。

当然，德国反腐败法也并不是对OECD和欧盟法规“照单全收”，它着眼于最大限度保护德国公民和企业在海外的利益和人身权利。如在调查过程中的保密程序， 在海外因行贿而触犯法律的公民有权被引渡回德国法庭审理等。

德国并没有一个联邦级别的统一的检察机构对付跨国公司的行贿行为，调查、取证、立案到最终移交司法部门进入诉讼程序的工作是由州或市的审计、行政、警察、检察部门互相协调完成的。 这样松散的组织，对付本土开展业务的中小企业还可以，但要扳倒大型跨国公司，就有点有心无力了。跨国公司在海外分设机构，并通过一些设在瑞士等地的账户来遮盖其行贿行为。州的检察部门都难以具备所有带跨国背景的专业人员。检察机关可能得不到地方政府的支持，因为这些大企业往往是解决当地就业问题的重要雇主。在多个参与调查的小组里，审计人员起了关键作用，如果审计人员能从公司财务记录，包括海外银行账户交易上发现蛛丝马迹，那么取证成功就有保证。不管怎样，以地方之力，来和国际大公司“扳手腕”，执行上难度重重。

美国在1977年就颁布了《海外反腐败法》，简称FCPA，比欧盟的反腐败法要早20年，可以说是国际反腐败的“领头大哥”，德国从《海外反腐败法》中得到借鉴。

德美最大合作案例是2006年西门子海外行贿案，当西门子德国总部所在地的慕尼黑检察院和审计部门将精力集中在西门子在中东和亚洲市场的调查时，美国司法部和证券交易委员会查出西门子在阿根廷、孟加拉和委内瑞拉的分公司在竞逐合同中的行贿行为，在2008年，西门子和美国司法部达成和解协议，美国司法部认定西门子违反了FCPA有罪，西门子同意向美国支付4.5亿美金的罚款。美国对外国公司处以如此高的罚金，不知是不是为了平衡一下美国公司受制于反行贿监管的竞争劣势呢？

德国和美国在海外腐败法上都开了一个小口子，那就是允许“方便金”（facilitating money）的存在, 就是在涉及国防利益和国家策略的领域上有“灵活政策”。德国在二战后成为非军事国家，但由于德国国家实力强大，在海外难免有涉及国家防卫和发展策略的布局点，德国能否洁身自好，不用“方便金”开海外行贿的方便门，这也是对德国的重大考验。

对公司行贿的责任惩罚

在德国反海外行贿法中，公司法人是行贿行为的主体，也是受惩罚的主体，如果一个公司的经理或普通雇员对外行贿，公司就有两宗罪：第一宗罪是管理不善，对雇员疏于监控；第二宗罪是行贿。惩罚有几种情况：1）检察机关只要能证明公司有行贿行为，无需证明因行贿所得的利益，最高罚金可达一百万欧元；2）如检察机关能证明公司行贿，并能指出其因行贿而得的利益，非法利益全部被没收，并可处以超过一百万欧元以上的罚金。

除此之外，公司还要承担巨额的律师费、会计师和审计师费，及相关金额未缴的税金。公司面临最大的财务损失当然是调查期间股价的波动及声誉损失。

如果公司能达成庭外和解协议，并交付足额罚金的话，对公司的起诉可以撤销。这说明德国《反海外行贿法》旨在惩戒而不是拖垮那些跨国公司。

公司高官也可能因指使、纵容对外行贿而被诉诸刑法，但这在德国发生得比较少。不像在美国或其他国家，涉案高管可能会锒铛入狱。德国法庭通常以罚代刑，或罚重刑轻，如西门子涉外行贿案中的前财务高管Reinhard Siekaczek被慕尼黑法院判罚108,000美元罚金，另加两年监禁，缓期执行。另一名曼联斯曼的前高管因在哈萨克斯坦为赢取订单而行贿，判决也是两年监禁，缓期执行。这两个判例可能会被沿用下去。相比起涉案的行贿金额和公司所承担的罚金来说，德国法律对公司高管的惩罚力度显得太轻。

受保障的职工有底气拒绝行贿

在德国企业里，普通职工的地位比较受保障。工会、职工大会和公司监督委员会（management supervisory board）等机构，都是保证职工能对抗老板和部门上司的不当压力，职工有多条申诉的渠道。如果个别雄心勃勃的经理要暗示或指使本部门或跨部门其他员工行贿或收受好处而改变正常工作流程，那是难上加难的事。

职工对行贿贪污行为的举报可以通过匿名电子邮件或匿名信，这最大限度地保证了举报者的人身安全。

德国公司中的专业技术人员无需过多地和财务经营事务搅和，他们只要做好技术范畴的工作就行了，但是，他们在采购、设备选型、制订方案中有一票否决的发言权，只有他们技术上同意了，商务人员才能走程序完成采购流程，或招投标程序。尽管国内大型基建项目也有严格的招投标程序和技术/商务人员共同签字的规定，但往往领导的意图和暗示，令技术人员违心地接受一些有倾向性的技术方案或厂商，甚至为引入一些厂商而“搭台唱戏”。可见，心理上承受不了来自个别领导的压力，制度上缺乏保障，是中国职工往往被迫“同流合污”的原因。

总的来说，德国在欧洲国家中，在反国内腐败及反海外行贿方面，立法上走得比较早，虽然在执行和实施、信息披露、惩罚力度等方面还比不上美国和北欧国家，但它能反躬自省、司法界、媒体、非政府组织强烈推动，使德国反贪污斗争走向更高更远的目标。德国社会和民间的清廉意识和诚信良俗，为德国的反贪污提供了一个良好的道德文化氛围， 这是很值得我们学习和借鉴的。

编辑：陈畅鸣 charmingchin@163.com