创新是检察工作不竭的动力之源

文◎张金海

创新是检察工作不竭的动力之源

文◎张金海*

编者按：本期检察大讲堂的主讲是河南省洛阳市新安县人民检察院的检察长张金海。2007年以来，新安县人民检察院始终坚持与时俱进，创造性地开展工作，在实践“强化法律监督、维护公平正义”检察工作主题上，走出了一条创新发展之路，体现了检察工作与经济社会发展的协调与统一，突出了检察工作与社会生活的实际需求相一致的基本政治要求。同时在与社会建设、经济建设共同进步中，赢得了检察机关的自身发展。2007年以来，新安县人民检察院分别荣获了最高人民检察院授予的“全国文明接待示范窗口”，河南省政府命名为“省级文明单位”、“省级园林单位”、“省卫生工作先进单位”等荣誉，两次被河南省人民检察院评为“全省先进基层检察院”，2009年2月，被最高人民检察院授予“全国先进基层检察院”。

张金海检察长在基层检察长班上的讲课内容都是“干货”，总结了他们立足新安县检察院的实际，勇于在工作思路、业务机制、管理方法等方面开拓创新，大胆尝试的经验和具体做法，体现了与时俱进的时代精神。本栏目节选了 “机制创新”与“方法创新”两个精彩部分，与广大读者共飨。

20 07年新安县人民检察院新一届党组成立，我们结合我院院小人少，荣誉偏高的现实状况，立足突破检察工作的传统业务和社会发展的丰富现状这一矛盾格局，在工作思路创新、机制创新、方法创新等方面进行了大胆尝试，高点定位，始终以开放的心态谋划检察工作，确定了一条适合新安县检察院自身发展的工作之路。

一、遵循规律、盘活全局，重在机制创新

实践中，我们紧紧抓住了检察业务的传统内容与丰富多样的社会需求这一矛盾，认真加以解决，在遵循检察工作规律，尊重立法精神的前提下，我们着眼于机制创新，从而盘活全局，推动了各项检察工作深入开展，出现了一批在全国范围看得见、叫得响的亮点工作，其中有七项亮点工作得到了最高检察机关不同形式的认可。我们在业务建设中的系统创新主要表现在两个方面：一是显现型正义刑事司法模式的建立，带动了各项业务卓有成效地开展；二是大力推行检察工作社会化，丰富了检察工作内容，突出了检察业务工作地位，树立了检察机关威信。

（一）显现型正义刑事司法模式建设

中政委在全国政法机关广泛开展的社会主义法治理念教育，启发了我们的工作思路。如何实现让人民群众看得见的公平正义成为我们刑事司法的价值选择。几年来，我们本着这一目标，积极探索创新了一系列工作机制。

一是本着恢复社会和谐和节省刑罚资源的原则，积极探索实践和规范运行刑事和解制度。刑事和解是近几年来很多司法机关基于构建和谐社会的政治要求，在处理刑事案件中为了化解矛盾冲突，而普遍采取的一项创新措施，但从其它地方的司法实践看，程序分流把关不严，出现违法处分案件现象，造成了新的社会矛盾。为此我们着眼于充分发挥刑事和解在化解矛盾，减少对抗的积极作用的同时，规范程序运作，杜绝违法处分案件，使案件当事人能心服口服，我们制订了《关于侦监、公诉部门适用刑事和解办理刑事案件的意见》，明确规定了实行刑事和解的案件范围，实行刑事和解的条件、程序以及和解的司法效力。几年来的实践证明，通过刑事和解处理的163起案件，没有一起引发当事人上访事件，没有一起当事人之间引发新的冲突，实现了和谐稳定的司法效果和社会效果。

二是在办理未成年人犯罪案件中，探索了体现社会效果优先化的工作机制。第一，我们制定了《办理未成年人犯罪工作意见》，进一步明确了在办理未成年人犯罪案件中提前介入制度、强制措施从宽制度、人格品行调查制度、再犯可能性评估制度、成长环境评价制度等。通过落实这些制度，使处理的每一起未成年人犯罪案件都能在个人利益、社会利益、司法利益之间找到一个平衡点，突出了社会效果。第二，关注未成年人回归社会，建立了问题少年成长经历跟踪制度。我们实行了案件承办人与犯罪的未成年人“一对一”帮教措施，在人格品行调查、成长环境评价、再犯可能性评估基础上，充分发挥家庭、学校、单位、共青团、关工委等社会各界的监督帮教作用，使这些问题少年在事后的每一个成长阶段都有人关注，为其尽快回归社会提供了保证。第三，重视网络影响。为预防青少年犯罪探索新途径，我们根据近几年的办案情况，写出了《未成年人受网络影响犯罪的预防及对策》的调研报告，最高人民检察院曹建明检察长亲自批示。此报告又被中央办公厅转发，被评为2009年全国党政系统优秀信息。为了有效防止和减少未成年人受网络影响犯罪，我们建立了与公安、文化市场管理部门的信息沟通制度，刑事个案与行政执法对接制度，突出并强调了检察机关在行政执法中的影响力和话语权，对减少和预防青少年受网络影响犯罪实现了有效的检察监督。

三是积极探索刑事案件处理中被害人一揽子民事补救机制建设，充分发挥矛盾化解和情感平抚的两个作用。首先与公安联合建立了诉前财产调查制度。要求公安机关在办理可能涉及民事赔偿的刑事案件时，同时调查犯罪嫌疑人及其家庭财产状况，登记造册，为后续环节有效处理民事赔偿问题奠定了基础，并有效防止了犯罪嫌疑人及其家属恶意转移财产，有效保护了受害人的民事权益。这一做法被《检察日报》二版头条作为“2008亮点”加编者按刊发。其次探索建立了民事代位赔偿制度。即对于确需赔偿而犯罪嫌疑人及其家属没有赔付能力的，我们积极探索犯罪嫌疑人的最近姻亲、血亲关系序列中有赔付能力的人代位赔偿，这样既保证了被害人民事权益减少了矛盾对抗，又取得了被害人建议从轻处理的谅解，为刑事和解探索了一条新路子。落实这项制度，我们始终坚持三项原则，即关联原则、自愿原则、能力相当原则。再次是建立检察调解制度。即经过诉前财产调查和民事代位赔偿之后的案件到公诉环节以后，由案件承办人主动主持双方当事人就民事部分进行调解。第四是建立民事执行延伸监督制度。即附带民事诉讼判决做出后，是否得到了执行，由民行部门、监所部门共同监督法院予以执行，为保证刑事被害人的民事赔偿权益落实设立了最后一道监督防线，此项措施由高检院办公厅以《检察简报》形式向全国推广。

四是在办理自侦案件过程中，注意探索拉长检察工作服务链条，体现刑事司法的恢复性功能。两项自侦案件经初查之后往往出现三种结果，即立案、举报失实，有违法情况但不符合立案条件，对于第三种结果检察机关处理稍有不慎就会带来不良社会影响。为此我们采取了两项措施，重点解决这类问题。一是对于有违法事实存在，但不符合立案条件的，我们利用检察机关办案的影响力敦促有关涉嫌人员把违法行为破坏的利益关系、财产关系纠正过来，从而消除矛盾；二是建立了初查结果与纪检监察部门案件对接制度。我们定期将违纪但不够立案的案件向纪检监察部门移交，并督促反馈结果，保证了执法的严肃性。

五是在预防职务犯罪中积极构建社会化大预防格局。一是建立了行政执法机关信息资料库，实现了惩防一体化信息控制的全社会覆盖。我们把所有行政执法机关的职权内容、审批权限、审批环节、领导分工以及行政执法权力运行轨迹等全部统一收集，建立信息资料库，使职务犯罪预防更加系统，更有针对性，同时也为侦查工作提供了丰富的信息支持。二是建立并推行了检察建议论证机制。要求每个检察建议发出之前都要经过相关业内人士的充分论证，突出了检察建议的针对性、实效性，解决外行建议内行的问题。此项制度被高检院预防厅向全国推广，并已经成为2009年全国预防职务犯罪工作的考核内容之一。三是建立了预防职务犯罪自律协会，实现职务犯罪预防由他律向自律转变。我们把辖区内所有行政执法机关、国有企业以及部分股份制企业、民营企业吸纳为会员，成立了“预防职务犯罪自律协会”，并登记为社团法人资格。协会的成立真正实现了预防职务犯罪工作由机关走向社会，由他律走向自律，由被动接受向主动参与转变。

六是在处理信访案件中，本着“防、疏、治”的原则，探索了一系列行之有效的制度：首先积极探索社会人士参与的工作制度。对长期缠访、闹访案件，我们主动吸纳上访人信任的社会人士参与，吸纳上访人中间懂理知法的人士参与，调动社会力量解决上访问题，取得了意想不到的好效果。其次实行了信访案件原始办案人终身责任追究制度。对发生上访的案件，哪个环节上访人不满意，由哪个环节的原始办案人出面协调解决，实行上访事由终身责任追究。这样既增强了办案人员的责任心，又使上访事项能得以及时处理。再次是以便民服务为宗旨，实行信访案件“直通车”制度。即对新发生的信访案件在分类归口的基础上，运用现有司法资源能及时予以答复和解决的，由信访人员直接与信访事项案件承办人对接，规定一定时间予以解决。快捷的信访解决机制，不仅促进了社会矛盾及时化解，也减少了重信重访、越级上访事件发生。

（二）大力推进检察工作社会化建设，不断提高检察机关影响力和执法公信力

近年来，我们提出了“检察工作与社会需求互动、检察事业与社会发展同步”的检察工作新理念，变被动服务大局为主动融入大局，大力推进检察工作社会化建设，开拓了检察工作新局面，丰富了检察工作新内容，树立了检察机关新形象。

首先是系统建立配套衔接的社会化工作新机制。一是建立党组成员联系基层工作制度。每个党组成员常年联系一个乡镇，搭建了与基层党委、政府、群众自治组织直接的信息沟通平台，及时了解基层组织和基层群众对检察工作的需求、要求，保证了检察工作方向与社会实际需求并行。二是建立了社会形象调查制度。由纪检部门牵头，定期到矿产资源比较丰富的乡镇、村组，调查了解社会群众对检察机关的反映，收集检察人员可能涉矿的信息，社会人员非法采矿的信息以及管理部门渎职行为信息，为加强队伍管理，拓宽检察工作视野提供第一手资料。三是建立了检察工作联络员制度。我们在各乡镇和主要村组聘请了二十多位检察工作联络员，就涉及检察工作的各方面问题可以直接与检察长联系，保证了社会信息与检察决策互通。四是在主要产业聚集区建立检察工作联络办公室，使检察机关能够及时了解工业项目建设，企业生产经营，企业周边环境，政府服务平台等涉检涉诉信息，保证了检察工作的针对性、方向性。

其次是主动投入社会化的工作领域。一是汶川地震以后，我们就中小学危房问题进行专题调查，发现部分乡镇中小学校舍存在严重质量问题，渎侦部门深入调查，查处了一批国家机关工作人员渎职案件，同时就此问题督促政府有关职能部门进行普遍整改。二是关注政府财政性投资领域资金使用，督促政府加强财政监管。我们对农村五保救济资金使用进行专项调查，发现并追缴骗保资金200余万元；对小浪底水库移民款骗赔问题进行调查；对虚报套取国家退耕还林资金行为进行调查；对扶贫资金的使用进行调查；对粮食收购企业骗取政府储备粮补贴行为进行了调查；对城建市政部门伪造虚报工程骗取财政资金行为进行调查，共查处政府投资领域贪污贿赂案件14件，有效督促了政府部门加强监管。三是关注矿产资源开发，规范矿产资源开采秩序。结合我县矿产资源较多，三年来共查处涉矿领域职务犯罪13件，其他刑事案件30余件。四是关注新农村建设，维护农村长治久安。以打击涉矿引发的寻衅滋事，聚众斗殴犯罪为切入点，集中打击农村中的黑恶势力；从严从重查处农村干部贪污、挪用等职务犯罪案件，规范农村财务秩序，保障广大农民利益，监督涉农资金的使用，确保中央政策真正惠及于民。三年来共办理涉及“三农”利益的各类案件200余件。五是关注财政收支，协调税收税源问题。我们和税务部门联手，规范税收征费秩序，协调解决了一批驻新安的关联企业利用内部财务管理机制逃避税收属地征费问题，使财政增收5000余万元，防止了税收流失；我们还对房地产领域欠税、偷税问题进行集中清理，查处了有关职能部门个别人员的渎职犯罪，追缴了700余万元欠缴、漏缴的税收。我们在查处职务犯罪中，把涉案法人的税收问题作为工作的重要内容，及时发现并切实纠正涉税违法犯罪问题，保证了财政增收。六是关注城市土地交易问题，保护土地开发利用合法秩序。以查处渎职犯罪为切入点，清查土地出让规模，发现并打击非法占地行为；清查土地出让金欠交、漏交问题，协助政府职能部门追缴土地出让金3000余万元；通过这些工作查处了非法土地转让、非法房地产交易、非法建设项目审批中渎职犯罪12件。

检察工作社会化的工作模式，给检察工作带来了卓有成效的收获。一是发展了检察业务，无论两项自侦还是刑事检察工作，正是因为社会化的工作思路，开阔了视野，保证了案源，突出了检察工作良好社会效果的实现；二是丰富了检察工作内容，探索社会化的工作机制，使我们真正把办案和监督两盘棋走活，使办案寓于监督之中，而监督不只是办案，而是在更广泛的层面上影响着社会各职能部门，凸现了检察监督的影响力；三是树立了检察机关在社会事业发展中的威信，提高了检察机关的执法公信力。检察工作宽视野、大范围地规范监督，促进了社会事业发展中各职能部门的依法行政、规范管理。检察机关在社会建设、经济建设中的话语权明显增多，检察机关的社会地位明显提升，真正实现了变办案树威为靠监督树威。

二、文化渗透、细节管理，突出方法创新

（一）致力文化建设抓实际能力培养，坚持理论与实践相结合

一直以来，我们始终把干警的实际工作能力提高作为提高法律监督能力的根本，作为队伍、业务素质提高的龙头，坚持理论与实践相结合，实行外因引导与内因推动两种措施。第一，持续不断地推行特色化的岗位练兵措施。我们要求每个科室根据自己不同业务内容，以及各个岗位所需要培养和提高什么样的能力，设计出相应载体，采取丰富多样的形式，经常性的进行特色化的岗位练兵活动，有效提高了岗位练兵实效，促进了一线干警实际工作能力的提高。第二，实行一案一讲评制度，及时总结交流工作经验。第三，实现了参与高端理论活动常态化，促进队伍理论品位提升。我们与北京师范大学建立为期三年的培训机制，邀请到了高铭暄、赵秉志、樊崇义等一批全国知名专家到我院调研、讲学、赠书。又与中国政法大学联合建立了全国首家法学博士生挂职实践基地，开创了法学教育理论与实践相结合的培养新模式。这种高端理论活动的积极参与，推动了队伍理论与理性的自信，实现了理论品位的提升。四是坚持了检察长每月一课制，推动领导与干警知识、思想、经验的交流与互动，实现了言传身教与能力建设相互影响、相互促进。

（二）检察业务管理抓关键环节，培养规范意识

第一，建立了案件质量监督评审委员会，依托检委会办事机构，定期抽调全院部分业务能力强的同志，对主要业务科室所办案件进行抽查，对办案质量进行评审监督，评审结果纳入年终目标考核。这样的随机随时对案件质量的评价监督机制，促进了办案部门和办案人员责任意识增强。第二，实行了初查案件立卷归档制度。所有初查的线索，不管成案与否，我们都立卷归档。第三，实行了案件说情报告制度。面对说情我们要变“堵”为“疏”，专门制定了《新安县人民检察院案件说情报告制度》，明确了案件说情的几种情形，说情案件的处理程序，以及说情事项在法律原则范围内从轻减轻情节的确认程序。通过制度规范，使案件说情这种社会现象阳光化，避免了暗箱操作，减小了案件承办人的风险，把人情因素纳入司法原则范围内考量，既体现了办案原则，也体现了人文关怀，使司法活动与社会人情有机融合，相得益彰。第四，为确保公诉案件质量，总结并实行“三议两对照”工作法。“三议”即公诉案件实行科室案件承办人相互研究评议，主管检察长、科长参与评议，检察委员会决策评议。“两对照”即起诉意见书与起诉书相对照，看公诉环节不予认定犯罪事实及理由是否成立；法院判决书与起诉书相对照，看法院认定的犯罪事实与起诉书认定的犯罪事实有什么差别，理由是否成立，决定是否抗诉。这一简便易行的工作方法，保证了公诉部门三年来的1041起1650人的案件无一案一人存在质量问题。第五，实行了“下行案件”严格把关措施。所谓“下行案件”是指不捕、不诉、撤案等可能在检察环节终结程序的案件，对这类案件我们实行严格把关，决策权上提一级。本来由科室、主管检察长可以决定的案件，上提到检察长、检委会决定。这样既体现对这类案件慎重、慎权，又在案件决策上形成相互监督制约的机制，保证了这类案件的质量。

（三）干警行为管理抓小节，培养从善如流的规矩意识

作为检察长，我们都深感到处在社会变改时期的检察队伍思想活跃，价值观念多元，行为方式多元。为此，在干警行为管理上，我们注意抓小节，意在培养干警的规矩意识，纪律观念。第一，我们创新并推行了《干警瑕疵行为公示制度》，对干警中存在的违规违纪，但又够不上纪律处分的日常不良行为，我们统称为“瑕疵行为”，对发生这些行为的干警，我们在院里电子显示屏上进行公示七天，并纳入目标管理，一年累计三次被公示的取消年终评先资格。这一措施，充分发挥了制度约束和舆论评价两个作用，对规范干警的日常小节行为起到了明显的纠偏作用。该制度被《检察日报》作为亮点工作刊发。第二，注重发挥社会形象调查制度对队伍的监督作用，调动社会力量管理监督队伍。几年来，我们在调查中注意发现收集社会层面对检察干警的评价，掌握干警行为在社会面上的表现，从而有针对性地关注并解决干警的特定问题，进行个别教育、个别管理，保证了队伍中问题性行为管理有的放矢。第三，建立了执法行为监督员制度。我们在全县聘请了120名执法行为监督员，随时随处监督干警业内业外行为。通过这一系列制度设计，关注行为小节，目前干警的规矩意识明显增强。

几年来的检察工作创新之路使我们深深感到，只有与时俱进，才能赢得发展，只有满足社会生活的实际需求，才能实现检察工作的社会功能定位、政治功能定位。创新是检察工作不竭的动力之源。

*河南省洛阳市新安县人民检察院检察长［471800］