我国民办高校产权问题现状及对策分析

张晓红

（黄河科技学院，河南 郑州 450006）

我国民办高校产权问题现状及对策分析

张晓红

（黄河科技学院，河南 郑州 450006）

民办高校的产权问题，是影响民办高等学校健康发展的一个关键问题。随着我国民办高校办学主体及投资模式的多元化以及民办高校数量和资产规模的不断扩张，合理界定产权、正确理解其收益和建立合理的分配机制，规范并保护各产权主体的地位与权能就越发显得重要和急迫--我国民办高校产权期待合理规范。

民办高校；民办高校产权；产权明晰

Abstract:Property issues is a key problem which affects the health development of civilian-run colleges and universities in China.With the diversification of the subjects of running school and investment modes,the expansion of the quantity and investment scale,it’s more urgent and important to definite the property reasonably,understand the allocation mechanism of profit correctly,and rectify the positions and rights of different objects.It’s expected to rectify the property problem of civilian-run college in China.

Key words:civilian-run colleges and universities； property of civilian-run college； clarifying the property rights

经过多年的发展，我国民办高等教育已经初具规模，成为我国高等教育体系中的重要组成部分。在未来中国高等教育大众化和普及化的过程中，民办高校所扮演的角色和承担的使命越来越重。与此同时，我国民办高校的发展也遇到了许多问题，比如，在我国民办高校产权的实际运作过程中,由产权界定不周全、产权模糊和产权配置不当等造成的权利与责任的不对称等产权关系问题非常突出。这些问题和现象的存在严重限制和束缚了我国民办高等教育的发展，已经成为困扰民办高校发展的制度瓶颈。只有彻底解决好这些问题，消除这些现象，才能保障我国民办教育的进一步健康发展。

1 相关概念界定

1．1 民办高校产权

目前经济学、法学和教育学领域各自对产权进行了概念界定，但就民办高校的产权问题而言，这些界定均存在不适之处，需要从理论上对其进行重新探讨。

狭义的产权指的是“财产权利”,是从法学范畴上讲的，主要指物权，亦称财产所有权。如我国民法通则中使用的就是“财产所有权”，且是与“债权”、“知识产权”、“人身权”等并列的概念。而广义的产权是指经济学上的概念，外延比狭义产权广泛，不仅从物权扩大到债权、知识产权等，而且扩大到所有交易中的权利，是一种权利束，其中自物权即所有权是一切其他财产权利的基础［1］。

民办高校产权是指学校财产权利的总称，是学校各类财产所有权及其派生出来的一系列权利的总称，即是包括民办高校的财产所有权（占有、使用、收益、处分四项权能）以及与财产所有权有关的其他财产权利所构成的一束责、权、利的关系和规则的总和。其基本内容包括产权主体对财产的权力或权能以及产权对产权主体的效用，即权能和利益两个部分。

1．2 民办高校产权制度

产权制度是关于产权的界定、划分、监督、结构等因素及其组合的规范化、法律化和制度化。它的内容包括产权界定、法人制度和法人治理结构。

民办高校的产权制度是关于民办高校产权的界定、划分、保护、监督、结构等构成因素及其组合的规范化、法律化和制度化。它的内容包括民办高校产权界定、学校法人制度和学校法人治理结构。

2 我国民办高校产权的现状与国家政策

2．1 民办高校产权现状

目前，民办高校的产权现状是混乱的，制约着民办高校的进一步发展，甚至起到“窒息”效应。归纳起来，有以下几点：

（1）产权关系主体责任与权利不对称。

民办高校现状之一就是，初始产权未界定，积累的财产无法认定，创办者没有得到合理回报，产权关系主体责任与权利极不对称。

我国民办高校中，真正依靠社会捐赠举办的并不多，大多民办高校是滚动发展起来的，有的是白手起家，有的是合伙投资，有的是社团、党派办学，有的是公办学校转制而来。由于政策法规的因素，初始产权很长时间未得到界定，滚动积累起来的财产属性也无法确定，极大地挫伤了创办者的积极性。

民间投资办学不仅符合我国经济和社会发展的客观需要，也是当今公益事业呈现多元化投资发展趋势的表现。但是，任何投资中的资本增值或寻利倾向都是客观存在的。《民办教育促进法》明确承认，在保证学校公益性的前提下，民办学校出资人可以取得合理回报，这意味着教育公益性与资本寻利性可以取得有效平衡［2］。

但令人遗憾的是，由于“合理回报”缺乏可操作性及缺乏相关配套政策的支持，民办高校投资者投资办学要承担资产风险，却不能享有财产的收益权，显然是收益与投入成本不相符、权利与义务不对称。

（2）产权主体不清晰。

投资来源多样性、办学主体动机的复杂性带来的产权主体的多元性。最初的办学者是一批热心教育的教育界人士和退休的党政干部。最初办学时，并没有想借办学赢利，都没有会想到今后还有产权问题。只是学校发展到一定程度，资产积累到一定规模，一些人的办学动机才有一个转变，这也无可厚非；至于后来很多实业家投资办学，是在教育产业化、市场化的影响下，以赢利为办学动机的。为此，造成民办高校办学资金来源非常多样，这些问题给产权界定带来的问题是，哪些人是真正的创办者？其投资来源渠道是什么？学校产权结构是什么？

（3）民办高校的法人财产权落实不到位。

民办高校具有法人财产权，是指具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处置，并排除他人非法干涉的权利，核心是民办高校具体实施的对实物财产的实际支配权。虽然，我国《民办教育促进法》明确确认了民办学校的法人财产权，对于明确民办高校的产权起到了重要的作用。但是在实践中，民办高校的法人财产权并不能得到真正落实。其原因有以下几点：

首先，民办高校法人性质不明确。《民办教育促进法》界定民办高校是公益性事业，但在实施中却被要求作为“民办非企业单位”到民政部门登记，既不同于企业，也不同于事业单位。

其次，民办高校享有法人财产权后，投资者投入的资产被规定为不能回收、抵押、租赁和转让，而投资者本应享有的收益权却得不到保护甚至是避而不谈。

（4）民办高校财产权的归属不明确。

“产权清晰”是现代产权制度的首要特征，由此提出了“权责明确”的要求。它表现为两个方面：

其一，民办高校举办者在学校存续期间，如何保持其控制权及安全性和对其投入的资产是否具有剩余索取权，即取得回报的权利。对此，《民办教育促进法》规定了民办高校应当设立董事会、理事会等决策机构，并规定由举办者或其代表、校长、教职工代表等人员组成，问题在于这些人员按照什么比例组成，能否确保举办者的办学初衷，《民办教育促进法》并没有作出明确规定。

其二，民办高校的财产权最终归属。《民办教育促进法》没有明确规定返还出资人的投入，也没有明确规定清算后“剩余财产”的归属，即对出资人投入资产的最终归属没有明确的规定。而《民办教育促进法实施条例》中又只对民办学校资产中的国有资产和受赠资产的监督、使用和管理作了原则规定，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题。

（5）国家法律法规对民办高校产权问题的限制，地方政策的权威性不够，构成了民办高校产权的制度“瓶颈”。

民办高校产权现状混乱主要有制度和自身发展两个方面原因，制度原因是主要的、决定性的。在制度原因中，国家的法律法规构成了体制性障碍，使得地方政策不能突破法律规定，缺少制度创新的空间，共同构成了民办高校产权的制度“瓶颈”。

2．2 民办高校的产权政策

表1 国家层面的产权政策统计表［3］

民办高校产权政策是民办高校政策的重要组成部分，是调整和规范民办高校产权行为的法律和规章，分为国家层面和地方政府层面的产权政策，我们仅就国家层面政策做一分析。

国家层面的产权政策对现实的民办高校产权关系来说，构成了一种制度性障碍，主要体现在以下几个方面：

（1）举办者不享有民办高校的财产收益权，民办教育促进法以“合理回报”方式作了突破性规定，但也只是作为一种“奖励性”规定。

（2）举办者财产使用权只体现在董事会职权上。

（3）举办者不享有正在使用中的财产处分权，只享有按法律、行政法规规定的终止办学后的出资收回权。

（4）教育法是其它有关民办教育法规的上位法，教育法中关于学校非营利性的规定，使得下位法不能超越上位法，这是导致民办高校产权现状的制度性原因。

3 我国民办高校所存在产权问题的深层原因

如果说，现有法律法规的导向不明是导致民办高校产权不明晰的直接原因，那么更深层次地分析，还是因为缺乏合理有效的产权制度安排和保障。

3．1 认识上的误区

民办高校能否营利，其产权主体能否取得一定的回报，一直是多年来存在很大争议的问题。从宏观的制度制定背景看，尽管在我国悠久的传统文化中，民间兴办教育得到社会的认可，但现代教育的产业属性与教育不能营利的传统认识相矛盾，教育的私人占有属性和营利的合理性还缺乏社会心理和文化基础。特别是有关部门对民办高校一直持一种矛盾的心态：一方面，需要民间资金支持、发展教育事业；另一方面，又担心民办教育影响整个教育质量，担心一些人利用举办民办教育之机谋取非法利益，影响教育的公益性和社会主义性质。这种心态使得有关部门在发展民办高校上缩手缩脚，提防、控制多于支持、鼓励，民办高校的发展缺乏整体规划和完善的制度保障。实际上，教育的公益性与民办高校的投资回报是不矛盾的，通过合理的产权制度安排，完全可以将回报控制在公益性范畴之内。

3.2 产权中的部分权能与教育的特殊性相矛盾

如前所述，产权是一个权利束，是经济主体从事经济活动的根本条件。但是，教育也具有自己的规律和法则，教育的对象和产品是学生，这是教育活动和经济活动的根本区别。《民办教育促进法》规定“民办学校存续期间，所有资产由民办学校依法管理和使用，任何组织和个人不得侵占。”这一规定明确了民办高校在正常办学中的财产处分权由民办高校行使，而不是出资人或举办者。只要民办高校存在和发展，出资人和举办者就不能撤资或抵押。这一规定是出于对受教育者的保护，因为教育的对象是人而不是物。如果承认投资人或举办者对其财产的处分权能，很有可能会有一些投资人为满足自己一时的私利而损害受教育者的合法权益。因此，产权的部分权能与教育规律相矛盾。这就要求我们在设计产权制度时要充分注意教育的特殊性，使这种制度的设计，既能保护投资人的权益，又能维护受教育者的合法权益。

3.3 相关规范的缺失

涉及民办高校发展的政策法规、管理制度、评估机制等并不完善，且缺乏操作性，对民办教育各方的权、责、利界定不清。现行专门规范民办教育的法律规范是《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》。《民办教育促进法》在产权规定方面，只体现了国家与学校之间的权责关系，私人所有者和学校之间的权责关系；在产权的权能方面考虑了办学期间学校的法人财产权，而没有考虑投资者或举办人的私人所有权；允许出资人取得合理回报的规定也只是作为扶持与奖励的手段，而不是正式承认出资人对财产的收益权。显然，《民办教育促进法》中对民办高校产权法律关系主体即投资人、办学者的产权主体地位与权能所包括的所有权、交易权、收益权等权利与义务的内容规定不明晰。而《民办教育促进法实施条例》对“合理回报”及“清偿后的资产处理”等重要问题，仍然缺乏明确的规定。而正是以产权为核心的制度规定不合理与不明确，直接影响了教育投资者的未来预期，挫伤了他们办学的热情和积极性，最终限制和束缚了民办高等教育的发展。

4 解决民办高校产权问题的思路

解决民办高校产权问题的基本思路，是建立现代大学产权制度，即尽快建立产权关系清晰、资产归属明确、权利义务相互一致的产权制度。现代大学产权制度应从宏观和微观两个层面进行界定。宏观的现代大学产权制度是指一个国家或地区的学校教育系统，包括学校的管理体制、投资体制和办学体制等；微观的大学产权制度是指一所学校内部的组织机构和运行机制，包括组织结构的分层、内部权力体系的构成等［4］。可见，现代大学产权制度的构建，必须从政府和学校两个层面出发，才能建立完整、系统、和谐的现代大学产权制度。

民办高校产权制度改革的目的不只在于产权明晰的本身，其目的和归宿是建立“产权明晰、法人治理、权责明确、管理科学”的现代大学产权制度。民办高校能否实现健康持续发展，主要不是取决于举办者和投资者的个人能力，而是适应社会发展的制度能力［5］。

4．1 对“营利”和“盈利”问题的重新认识

对民办高校的盈利要有正确的认识。“营利”即谋求利润，这是指举办者的投资目的和动机，“盈利”即获得利润，是指举办者在一段时期内，办学收入与成本之差，如果套用公办高校的财务制度解释，应当为“事业节余”，“事业节余”是民办高校持续发展的基本条件和保证，所以“不得以营利为目的”并不与办学“盈利”相矛盾。举办者在办学过程中根据国家有关政策法规及职能部门审定的收费项目和收费标准，在给受教育者提供合格的教育服务的同时，收取合理的费用，以确保成本，略有节余，这与从事营利的经营活动，有根本性的区别。

4.2 明确民办高校各产权主体的权能

民办高校的产权主体主要指学校法人、举办者、管理者和教职工。产权的核心是所有权，所以应首先明确各产权主体所有权。学校法人所有权包括投资者的初始投入、学校在办学过程中所获得的增值部分，具体的权能有：与教育教学直接相关的部分财产的占有权能；对属于学校法人的财产的使用权能；对办学所得部分享有的收益权能；在不影响学校正常教学秩序的前提下，可以对学校财产进行事实和法律上的处分权能。举办者的权能包括：参与学校董事会的权利；在董事会中享有表达权和投票权，召集董事会的提议权以及对学校事务的监督权等；从办学结余中取得合理回报的收益权。学校办学者拥有《民办教育促进法》规定的管理权。学校教职工拥有的对学校事务的监督权以及其他规定中与财产相关的报酬权等。在产权制度中，应通过法律对产权主体的上述权能进行强制性保护，禁止非法限制和剥夺。

4.3 对应产权结构，建立一套合理的分配机制

当民办高校法人财产权确立以后，与之相应的财产收益权的确定愈显重要。民办高校的收益大体上也可分为经营性收益与非经营性收益。非经营性收益系指社会各界捐资办学收入，学历教育学生的学杂费收入；经营性收益系指住宿费收入（实行后勤服务社会化）、科技服务、其他对外培训，不同的收益可采用不同的分配方式进行。原则上说，非经营性收入主要用于保证日常教学的工作进行，教职工福利待遇，固定资产、教学设施的添置，学校投资的回收及发展资金等，这种按培养成本取得的收益原则上不宜在投资者之间进行分配。而经营性收入，即应税收入，在缴纳国家税收后，可在投资者之间按投资比例进行分配。当然，按照产业的特殊性，民办高校的经营性收税可采用免征、缓征、部分减免的政策，来支持民办教育事业的发展。

4.4 明确界定民办高校财产权的归属

民办高校财产归属权的具体界定，应以充分发挥产权的效率与约束功能为原则。其中，举办者（投资者）投入民办高校的财产归举办者所有；国家直接、间接投入所形成的校产及增值部分归高校法人所有，在学校存续期间高校法人享有使用权；受赠资产在学校存续期间归学校所有，并依法行使管理和使用权。另外，对没有投资主体直接投入，而是通过“滚动发展”的民办高校，其财产权归属应是学校集体所有制，可通过学校教育工会制定章程，规定办学收益及学校产权的分配方案。

4.5 建设完善的法律保障

《民办教育促进法》只是针对民办教育发展中普遍性、一般性的内容作出规定，不可能规范具体的、细节方面的问题。因此，《促进法》要得到切实的实施，必须有与之配套的法律法规，如实施细则、程序性法规等。同时，也要建立法律法规冲突解决机制。

总之，合理规范我国民办高校的产权，不仅要坚持教育的公益性原则、教育的可持续发展原则，而且应坚持保护私有财产不受侵犯及收益与风险、权利与责任匹配的原则。

［1］高德步.产权与增长：论法律制度的效率［M］.北京：中国人民大学出版社，1999：25-30.

［2］高卫东.营利性民办学校及其产权界定［J］.教育科学研究，2001，（3）：16-18.

［3］袁振国.中国民办教育政策分析［M］.北京：中国社会科学出版社，2003：122.

［4］兰军．关于现代大学产权制度构建的探讨［J］．江汉大学学报（人文科学版），2003，（5）:90．

［5］李一文．制度创新构建现代大学产权制度［J］．理论与观察．2006，（5）：26-27．

（责任编辑 刘传忠）

Situation and Countermeasures of Property Problem of Civilian-run Colleges and Universities

Zhang Xiaohong
（Huanghe Science and Technology College,Zhengzhou 450006,China）

F121.24

A

河南省政府发展研究中心课题：“民办高校产权问题分析及对策研究”（项目编号B019）。

2010-06-10

张晓红（1976-），女，河南商丘人，法学硕士，讲师；研究方向：教育法学。