我国政府R&D资金来源分析及政策建议

王利政，高昌林

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

我国政府R&D资金来源分析及政策建议

王利政，高昌林

（中国科学技术发展战略研究院，北京 100038）

Abstract:R&D/GDP is an important index which reflects the mode of economic development.Government plays an important role in R&D activities.Government R&D funds are important sources of R&D activities,which can lead the national R&D activities.Based on the research of China’s government R&D expenditure,this paper analyzes the sources of government R&D funds,and puts forward policy proposals for accomplishing the target of R&D intensity in the national program for medium-to-long-term scientific and technological development.

Key words:government R&D funds;R&D intensity;government S&T expenditure

R&D经费与GDP的比值是反映一国经济发展方式的重要指标。从目前情况看，“十一五”规划提出的2010年达到2%的目标难以实现。能否如期完成国家中长期科技规划纲要提出的2020年达到2.5%的目标，其中重要的一个方面，就是要发挥政府在全社会R&D投入中的重要作用。政府对R&D活动的投入不仅是研发活动的重要资金来源，而且对于整个国家的研发活动具有重要的引导作用。本文在研究我国政府R&D经费投入情况基础上，对政府R&D资金的来源展开分析，提出实现R&D强度目标政府所需采取的对策措施。

政府R&D投入；R&D强度；财政科技支出

研究与试验发展 （R&D）经费与国民生产总值（GDP）的比值（R&D/GDP）通常被称为国家R&D经费强度，这个指标不仅能够反映国家投资研发活动的规模、国家科技实力和创新能力，更重要的是它能够从一定程度上反映一国科技与经济发展的协调程度，从而反映国家经济发展的方式。改革开放后的历次规划中，该指标均作为最重要指标被列入规划目标中。《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》明确提出到2020年R&D/GDP指标达到2.5%以上。“十一五”国民经济和社会发展规划中，它作为经济结构调整的目标之一被提出。

“十一五”期间我国GDP显现出高速增长的态势，增幅远远高出规划提出的7.5%的目标，但是我们仍然处在要素扩张带动增长的粗放式经济增长阶段，依靠要素的大量投入支撑GDP的高速增长，低技术水平、低附加值的产业增加值增长迅猛，很多高新技术企业也处于产业价值链中的低端环节，大量从事的是技术含量低、增值程度低的加工贸易，技术进步和生产效率提高缓慢［1］。因此，尽管进入“十一五”后，我国R&D经费支出快速增长，2005—2008年平均年增长达到23.5%（现价计算，下同），但是R&D/GDP指标增长相对缓慢，预计“十一五”结束该指标在1.8%左右,达到2.0%的目标基本上无法完成，而且近几年距离目标的差距有逐步加大的趋势，这也为今后十年内实现2.5%的目标增加了难度。

能否如期实现这一目标，其中重要的一个方面，就是要发挥政府在全社会R&D投入中的重要作用，政府对R&D活动的投入不仅是研发活动的重要资金来源，而且对于整个国家的研发活动具有重要的引导作用。本文将在研究我国R&D经费投入总体情况基础上，分析影响政府R&D投入的重要因素，提出实现R&D强度目标政府所需采取的对策措施。

1 我国政府R&D经费投入情况

1.1 政府R&D投入逐年增加，但所占比重呈持续下降态势

进入21世纪以来，政府加大了对R&D的投入力度，政府R&D经费总量也呈逐年增长的态势，从2000年的299亿元，增长到2008年的1089亿元［2］，年均增速17.5%。但同期，随着我国工业规模的不断扩张、工业化进程的不断推进，以企业为主体的技术创新体系也在逐步建立，企业对R&D活动的投入快速增长，平均增速远远超过政府投入增速，达到26.2%。这也就造成政府R&D经费占R&D总经费的份额呈持续下滑态势，2000年政府R&D资金约占国内R&D总经费的33.4%，2008年下降到23.6%，平均每年下降约1.2个百分点，目前下降趋势虽有放缓，但仍未出现有所扭转的迹象（见图1）。

图1 政府R&D经费投入及其所占比重（2000-2008）

1.2 政府R&D投入比重偏低

政府R&D投入的规模不仅是一国科研投入水平的重要表现，而且是带动整个国家研发投入，增强科技实力与经济竞争力的重要手段［3］。我们用政府R&D投入占GDP的比重来衡量政府对R&D投入的水平，从国际上看，发达国家和一些发展中大国这一指标值均在0.5%以上，而2008年我国仅为0.35%（见图2），反映出我国政府R&D投入的规模还偏低。

图2 部分国家政府R&D经费投入占GDP的比重（2008）

从R&D经费的结构看，我们对OECD国家和几个发展中国家的国家R&D强度和政府R&D投入的比重进行研究，结果表明这两个变量呈显著负相关，即在一国R&D投入强度较低时，政府在R&D中的投入会占有较大比重。尤其是新兴工业化国家在科技追赶阶段，不仅需要引进消化和吸收发达国家的先进技术，而且更需要在前沿科学和先进技术领域进行超前部署，提升自主创新的能力，这都需要政府对研发活动的较高投入。根据回归结果测算，我国目前约1.5%的国家R&D强度，政府R&D投入的比重应该在40%左右，而2008年政府R&D投入23.6%的比重远低于这个要求。而且在2000—2008年，政府R&D投入比重和R&D强度的变化轨迹已经严重偏离了世界多国的趋势线，这与我国的科技水平乃至我国目前的经济社会发展战略很不相称。因此，要实现产业结构的转型和经济结构的调整，提高政府研发投入强度已是迫在眉睫的任务。

2 政府R&D资金来源的分析

按照R&D经费的来源，我们可以将R&D/GDP指标进行分解为如下等式：

从上式中可以看出，政府R&D投入/GDP是国家R&D强度的重要部分，它与国家R&D强度的比例就是政府R&D投入的比重，进一步对政府R&D投入/GDP指标进行分解以下等式：

由上式中可以得出，国家财政支出、财政科技支出和财政R&D支出是关系政府R&D经费投入的重要因素。

2.1 国家财政支出

政府对研发活动的经费支持来源于财政支出，国家财力水平是影响政府研发投入的重要因素，财政支出水平提高，相应的政府投入研究活动的经费强度提高。1994年财税改革后，我国财政支出占GDP的比重数字呈现出稳步上升的势头，逐步提升至2008年的19.9%。伴随着国家财力的增强，财政支出中用于支持科技事业发展的经费比例也逐步提高（见图3），投入R&D活动的总体经费相应增加。

图3 国家财政支出/GDP与财政科技支出/财政支出变化情况（2000—2008）

从国际上看，美国、日本等发达国家财政支出占GDP的比重均在30%以上（见图4），因此，在一个长时间段内，我国财政支出占GDP的比重还有很大的上升空间，但是受国际金融危机和我国经济增长放缓的影响，预计 “十二五”时期，我国财政支出占GDP的比重会相对保持稳定，提升的幅度将在2%左右，这一比重的提升会对政府研发投入产生积极的影响。

2.2 财政科技支出

财政科技支出是政府按照国家目标对科技事业发展给予直接的资金支持，是R&D经费的重要来源。2000年以来我国财政科技支出保持了高速增长

图4 部分国家财政支出占GDP的比重（2008）［4］

图5 财政科技支出/GDP与R&D/GDP变化情况（2000—2008）

具体分析中央和地方的两级财政科技支出，2000年以来，中央财政科技支出快速增长，其占中央本级财政支出的比重不断上升，2006年这一比重超过10%，2008年为9.6%（见图6）。然而，如果把转移支付和税收返还等支出计算在内，中央财政科技支出占中央财政支出的比重仅为3.5%。近几年中央财政支出中用于对地方的转移支付和税收返还占中央财政支出的比重超过60%，而这部分支出中用于科技的比例很低，2008年仅为0.4%，这就造成了中央财政科技支出占中央本级支出的比例较高，而占中央财政总体支出的比重偏低。2009年，美国联邦R&D预算占联邦预算支出的5%，而且近年一直保持在5%左右，其他发达国家也多在5%以上。如果从中央本级财政支出结构看，财政科技投入的比例已经很高，但是从加上转移支付和税收返还的全部中央财政支出结构看，科技支出占中央财政支出的比重与发达国家相比还偏低。

图6 中央和地方财政科技支出占本级财政支出比重变化情况（2000—2008）

2006年以前，地方政府财政科技支出始终低于中央，近几年，随着地方财政支出的大幅增加，地方财政科技支出增速明显加快，2007年地方所占比重超过了中央，达到50.7%，2008年为50.2%，近两年基本保持在1∶1的比例。但是从地方政府财政支出看，财政科技支出占财政支出的比重，多年来一直在2%左右徘徊，近两年才略有提升。这表明，虽然近年地方财力逐渐增强，但是地方对科技事业发展支持的力度还十分有限。

2.3 财政R&D支出

在我国财政科技支出中用于R&D的经费实际上就是财政R&D支出，它直接关系到政府对R&D活动的投入力度。2007年以前，我国财政科技支出科目中没有R&D活动的分类，只能根据R&D活动执行情况的调查数据，测算政府财政科技支出中R&D支出的比重，结果表明，“十五”以来财政科技支出中用于R&D活动的比重基本保持在50%比重基本之间。据此计算，我国财政R&D支出占GDP的比值不足0.5%。而主要创新型国家财政R&D支出占GDP的比值在1%左右，2008年，美国、韩国约为1%，德国为0.8%，日本为0.7%。

2007年国家开始实施财政收支分类改革，此次改革建立了全新的政府支出功能分类体系，更加客观清晰地反映了政府所关心的重点领域和目标取向，财政科技支出科目中“基础研究经费”、“应用研究经费”、“技术研究与开发经费”三个科目可以较为直观地反映出政府对R&D的投入［5］（见图7）。从2007年国家财政科技支出的科目分布看，中央政府和地方政府财政科技支出支持的重点领域明显不同。中央财政是基础研究和应用研究的主要投资者，占全部政府投入的近90%，而技术研究与开发经费的投入主要以地方财政为主，约占全部政府投入的90%。

图7 2007年科学技术功能支出按管理类别分

中央政府财政科技支出应该主要支持基础研究、前沿技术研究和社会公益性研究，这些研究的主要功能是为国家发展目标服务，为经济和社会发展提供科技支撑，为全社会提供公共产品,以弥补市场缺陷、满足社会公共需求。2007年中央政府安排用于基础研究、应用研究，社会科学和技术研究与开发的R&D活动经费共有729.6亿元，占中央财政科技支出的70%。地方财政科技支出则主要用于技术研究与开发，支持有利于地方经济发展的技术开发项目、高技术研究、高新技术产业化，以及科技成果转化与扩散研究等方面的费用，“技术研究与开发”科目的支出占地方支出的37%，实际上，这个科目中的经费并不是都用于R&D活动，根据R&D执行情况调查，我们估算地方财政这一科目用于R&D的比例在八成左右。由此计算，在政府R&D经费中，中央政府支出所占比重超过60%，是政府R&D经费的主要来源，地方所占比重不足40%。

3 政策建议

3.1 加大财政支出对科技投入的力度

“十二五”时期预计我国的财政支出增幅略高于GDP的增幅或与其持平。在这样的背景下，要提高R&D经费投入强度，首先需保证财政科技支出的增长高于财政支出的增长。《科学技术进步法》明确规定国家逐步提高科学技术经费投入的总体水平，国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度。但是在实际执行中，一些地方政府并没有完成法定的增长速度。“十二五”时期，各级政府要严格执行《科学技术进步法》，在年初和预算超收中，按照法定增长的要求，尽量多向科技经费倾斜。力争2015年，财政科技支出占财政支出的比例达到5%。

3.2 增加转移支付中用于支持科技事业的比例

目前中央财政科技支出占中央本级支出的比例已达到10%，但是由于中央对地方税收返还和转移支付中用于科技的经费比例过低，使得中央财政科技支出占中央财政支出的比例仅在3.5%左右。我国地区间经济发展状况存在很大差异，科技资源的分布很不均衡，经济欠发达地区由于财力不足，财政科技支出的比重很低，政府行政资源的动员能力、组织能力和对资源的配置能力无法发挥应用的作用。因此，中央政府要充分利用转移支付加大对中西部经济欠发达地区科技事业的支持力度。“十二五”时期，中央政府要加大科技专项转移支付的支出力度，使科技转移支付占对地方税收返还和转移支付的比重逐步从2008年的0.4%提升到1%以上。

3.3 提高地方财政科技支出的投入力度

与美国、德国等联邦制国家联邦政府主要负责科技发展、地方政府主要负责高等教育的分工不同，我国的政治体制和财政体制决定了中央和地方政府都具有发展科学技术事业的职能，只是在支持的侧重点上有所不同，中央侧重支持基础研究、前沿技术研究和社会公益性研究，地方则侧重支持当地经济发展急需的技术开发、研发成果应用、高新技术产业化、科技服务等工作。近几年，地方政府的财力逐渐增大，尤其是一些经济发达的省份，经济总量已超过G20中的个别国家。很多省市相继提出了建设创建创新型省市的目标，也提出了较高的R&D强度目标。“十二五”时期，地方政府尤其是经济发达省市，要加大财政支出中用于支持科技事业的比例，为地区长远发展储备科技资源。到2015年，地方财政科技支出占地方财政支出的比重力争达到3.5%以上。

3.4 提高财政支出中用于R&D的经费的比例

研发是科技活动的灵魂和核心，财政科技支出应更多地用于支持R&D活动，按照R&D强度达到2.2%目标测算，“十二五”时期财政支出中用于R&D的经费的比例需进一步提高至60%。

当前中央财政科技支出中用于R&D经费的比例已超过70%，但是从R&D支出结构上看，中央财政R&D支出77%都投入了应用研究领域，投入基础研究的比例不足16%。基础研究是科学之本和技术之源，是原始性创新的源泉。国际上看，发达国家多数把大量R&D资金用于支持基础研究，如美国政府R&D预算中基础研究经费所占比重接近30%。由于基础研究具有不确定性,又具有广泛、长远的社会影响，因此中央政府应是基础研究的主要投资者。就我国目前情况看，基础研究经费所占比重多年来一直很低，近两年还有下降的趋势。“十二五”时期，中央财政应考虑调整R&D支出结构,重点提高基础研究经费的增长幅度。此外，国家相关部门要出台有关政策，对财政R&D资金支持的科技项目的立项和实施过程进行严格的监督检查，加强对R&D项目经费预算的评审和管理，确保中央财政R&D预算在实际执行过程中严格应用于R&D项目。

“十二五”时期，地方政府还要加强财政支持R&D的力度，重点考虑增加在应用研究和试验发展方面投入，为地方产业的发展提供强有力地科技支撑。经济比较发达的地区的地方政府可以考虑增加对基础研究的投入。

［1］ 王利政等.“十一五”R&D 投入目标的实现进度及影响因素分析［J］.中国科技论坛,2009，（1）：15-20.

［2］国家统计局等.中国科技统计年鉴2009［M］.北京：中国统计出版社，2009.

［3］ Wang Lizheng,Gao Changling,Yang Qiquan.An empirical study the role of China’s government in technological innovation:analysis based on firm size［A］.Proceedings of the Eleventh West Lake International Conference on Small&Medium Business［C］.Beijing,2010.

［4］ OECD.OECD in Figures［M/OL］.Paris:OECD Publications,2009.www.oecd.org/infigures.

［5］科学技术部.中国科学技术指标2008［M］.北京：科学技术文献出版社，2009.

(责任编辑 张九庆）

Analysis of Sources of Government R&D Funds and Policy Proposals

Wang Lizheng，Gao Changlin
（Chinese Academy of Science and Technology for Development,Beijing 100038,China）

G311

A

2010-02-11

王利政（1978-），男，山西大同人，管理学博士，助理研究员；研究方向：科技统计分析与科技管理。