法律之外

■文/本刊记者 孙岩冰

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法律之外

■文/本刊记者 孙岩冰

为了维护管道安全，还有许多法律之外的文章要做，比如协调地方政府的责权利、比如改革税制。

法治作为一种制度文明是有边界的，并不是所有社会问题都可以转化成法律问题，并在法律框架内得以解决。

对管道安全的保护，仅靠一部法律出台，还是远远不够的。在实际操作中，许多法律之外的因素，在很大程度上，对管道安全产生重要影响。

地方的烦恼

事实上，诸多打孔盗油得不到及时惩处，往往与地方政府参与度不高有很大关系。这其中，除了无法得到相应利益容易产生失落情绪外，还和既得利益有关。打孔盗油的赃油流向往往是地方小炼厂，地方政府反而是能从这些企业得到一部分利税收益。

这些显然不是管道石油保护法框架内可以解决的问题，却实实在在的影响着管道安全保护是否得力。

“资源性产品大都是垄断性大企业开发，而这些企业基本上采取的是总部经济，它们的税收很多都上缴到了总部所在的北京、上海等东部城市，而不交到产品生产地。因为按照规定，企业应交税给注册地。”2010年4月，陕西省副省长洪峰在西部大开发论坛上称，其中的掣肘因素在于现有税制存在缺陷。

西气东输正是这种尴尬之一。在西气东输刚刚开通之际，中国石油天然气集团公司向税务总局发函请示，管道运输业务的营业税纳税地点等问题如何解决。这一年的最后一天，中国石油接到了国税总局的复函：所有营业税都在企业注册地上海缴纳。

此后，除新疆从上海获得一部分非制度性补偿外，其他沿途各省区和居民虽已经并将继续为西气东输工程提供资源，但在当地形成的税源并未实现为当地的税收。

这在一定程度上遏止了地方政府参与管道管理的积极性。参与《管道保护法》法律草案审议的全国人大财经委副主任委员吴晓灵就指出：管道不能得到很好的维护，是因为管道经过的地方政府承担了很多的责任，但没有得到相应的利益和承担责任所支付的财力保障。在这种情况下，地方政府只有责任，没有履行责任必要的财力保障，维护管道的责任是落实不下去的。

“怎么使资源所在地的群众能从资源开发当中获利？偷油盗油从一个角度看是犯罪，但是从另一个角度看，若是当地政府与农民从资源开发中获得利益，也许就不会有偷盗油现象了，至少是可以减少减弱这种现象。这是一个协调发展的问题。”全国人大财经委委员吕薇说。

◎第一法破局，石油人开颜。供图/新华社

全国人大代表、甘肃省财政厅长周多明在2010两会上也建议，按照税收与税源相一致的原则，将现行规定管道运输业营业税向机构所在地缴纳调整为向应税劳务发生地缴纳，并由过境地方税务机关按管辖区域分段征收。如纳税地点不能调整，则由中央财政集中管道运输业营业税，再将管道过境地应分配的税收，给予全额返还。

周多明说，目前，在甘肃境内已建成投入使用的管道6条，长约4100公里；在建管道3条，长约2296公里。这些管道的建设占用了大量耕地，给过境地生态环境和人民生产生活带来诸多不利影响，也给过境地政府财政增加了一定负担。

据悉，在甘肃已建的6条管道中，只有1条在甘肃纳税，仅管道运输产生的异地缴纳营业税一项就达1.56亿元，而给管道过境地带来的耕地永久性占用、资源大量消耗却得不到应有的税收补偿。相反，却出现了中东部经济发达省份既享用西部资源，又无偿占有税收的情况。这种局面不利于调动管道过境地政府维护管道运输正常运营的积极性，也不符合国家实施西部大开发战略在政策和资金等方面给予西部地区倾斜的政策。

看来，有必要通过合理的财政收入的分配，保护地方政府保护管道的积极性。

部际联席会议

法律的威慑，不仅来源于条款的严厉，还依赖于执行的充分有效。在这其中，全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议发挥了重要作用。

部际联席会议是经国务院批准，为了协商办理涉及多个部门职责的事项而建立的一种工作机制，各成员单位按照共同商定的工作制度，及时沟通情况，协调不同意见，以推动各项工作任务的落实。

2004年11月4日，国务院批复了公安部《关于建立全国石油安全保护部际联席会议制度的请示》，同意建立由公安部牵头的全国油气田及输油气管道安全保护工作部际联席会议制度。

全国油气田及输油气管道安全保护工作联席会议由公安部、中央综治办、发展改革委、国土资源部和中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司共6个部门(单位)和企业组成。

全国油气田及输油气管道安全保护工作联席会议在国务院领导下，统筹研究全国油气田及输油气管道安全保护工作，制订油气田及输油气管道安全保护中长期规划，提出有关政策建议；统筹部署全国油气田及输油气管道安全保护工作，指导监督各省、自治区、直辖市人民政府及其相关职能部门的油气田及输油气管道安全保护工作。

2006年，监察部、国资委、工商总局、质检总局、环保总局、安全监管总局、能源办等7家单位，经国务院批准成为联席会议成员单位，管道安全保护工作的力量再次得到增强。

联席会议制度形成以来，多次开展了整治油气田及输油气管道生产治安秩序专项行动，使得打孔盗油现象得到了有效遏制，案发率连年下降，破获涉油刑事案件数万起，为石油企业挽回了数十亿元的经济损失。2010年，国家安全监管总局根据部际联席会议会议精神又下发了关于切实做好2010年输油气管道违章占压预防和清理工作的通知。

作为一种长效工作机制，联席会议制度在协调解决涉及相关部门和有关省、自治区、直辖市的油气田及输油气管道安全保护的重大问题，促进部门、地方协作配合，实现信息共享，预防、打击涉油违法犯罪活动，维护国家油气资源、设施和生产安全上发挥了重要作用。而这种作用在今后的管道保护工作中仍将持续显现。