户籍改革不容回避

顾列铭

户籍改革不容回避

顾列铭

“中国患户籍制度之苦久矣!我们崇信人生而自由,人生而拥有自由迁徙之权利……”

2010年3月,全国13家报纸借全国两会召开之际,发表共同社论敦促“两会”代表委员“善用手中的权力”加速户籍改革,敦促有关部委提出户籍改革的明确时间表,逐步以人口信息登记制度取代现行僵化的户籍制度,直至最终将其彻底消除。

中国现行的户籍管理制度是1949年新中国成立以后，为适应计划经济体制而逐步建立起来的，其主要内容是严格的户口登记制度和户口迁移制度。这种户籍管理制度尽管曾一度发挥了重要的历史作用，但是其中的种种弊端，随着改革开放和市场经济体制的逐步确立日益显现。因为以供应城镇居民定量粮为标准，划分农业户口和非农业户口并实行二元户口管理的做法，既不科学也不合理，严重损害了广大农民的利益。再者，户口迁移制度过于严苛，不仅严格限制农村人口进入城镇定居，而且城镇之间易地而居也需耗费时日层层报批。如此做法显然难以满足公民正常迁移的需要,更遑论对经济发展和社会进步的促进作用了。

必须对户籍制度改革了。2010年8月1日，《重庆市统筹城乡户籍制度改革农村居民转户实施办法（试行）》开始实施，重庆全市40个区县807个派出所开始全面受理符合条件的农村居民转户变市民的申请。

此前，2010年6月7日，广东省人民政府出台农民工积分制入户城镇工作的指导意见，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的，均可申请纳入积分登记。符合积分入户条件的农民工，可选择在就业地镇（街）或产权房屋所在地镇（街）申请入户，其配偶和未成年子女可以随迁。农民工入户城镇的积分指标由省统一指标和各市自定指标两部分构成。

在2010年3月5日温家宝作的《政府工作报告》中，关于“2010年主要任务”中再次明确重申，要“推进户籍制度改革，放宽中小城市和小城镇落户条件”。

户籍改革不容回避。

户籍改革的前世今生

中国的户籍制度是全世界最早出现的。有文字明确记载的户籍制度产生于周代，比较严格的户籍管理制度出现于秦始皇时期。中国的户籍制度到了明清时代渐渐开始僵化，各种各样的附带限制越来越多，弊端也日益明显。

中华人民共和国成立初期，中国公民是可以在境内自由流动的。由于当时中国经济状况非常落后，社会财富有限，为了高效地使用这些财富，也为了社会的稳定，才形成了将人口与地点紧密挂钩的户籍制度。

中国现行户籍制度大体经历了形成(新中国成立初至1958年)、发展(1958年至1978年)、初步改革(1978年至今)等三个阶段。

其中1958年，被视为中国人口管理制度的一个分水岭。当年1月，《中华人民共和国户口登记条例》颁布，确立了一套完善的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度，为限制农村人口流入城市提供了详细的制度安排，城乡分离的“二元经济模式”从此在中国根深蒂固。

1963年，公安部依据是否吃国家计划供应的商品粮，将户口划分为“农业户口”和“非农业户口”。1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。

第三个阶段（1979年至今）是户籍制度的逐步改革，主要是小城镇户籍制度改革时期。1978年12月召开的十一届三中全会标志着我国进入了改革开放的新时期。在这样的大背景下，国家开始调整和逐步改革户籍制度。1984年1月1日，《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》决定“1984年，各省、自治区、直辖市可选若干集镇进行试点，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户。”这是我国小城镇户籍制度改革的最先声，是我国进行户籍制度改革的第一个规范性的政策规定，它的历史功绩在于打破了几十年来铁板一块的二元户籍制度的一个缺口。

自理口粮户口的实施是我国户籍制度的一项重大改革突破。据统计，从1984年到1986年底，在不到3年的时间里，全国办自理口粮户达1633828户,总计4542988人。但1989年10月，在治理整顿的大环境下，国家又强调严格户籍制度管理，国务院发出了《关于严格控制“农转非”过快增长的通知》，要求把“农转非”纳入国民经济与社会发展计划，对“农转非”实行计划指标与政策规定相结合的控制办法。从此计划部门介入了户籍制度管理。

1992年8月，在邓小平南巡讲话和十四大精神的鼓舞下，公安部拟就了《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，征求各部门和地方政府意见，开始实行“当地有效城镇居民户口”。同年10月开始，广东、浙江、山东、山西、河南等十多省先后以省政府名义下发了实行“当地有效城镇居民户口”的通知。由于“当地有效城镇居民户口”的户口簿印签为蓝色，故也称作“蓝印户口”。这是我国户籍制度改革的一项过渡性的具体措施。1992年全国各地掀起了卖户口热潮，范围主要集中在小城镇，农民每人可以以4000元到数万元不等的价格购买小城镇户口。1992年5月4日经国务院办公厅同意，以公安部名义下发了《关于坚决制止公开出卖非农业户口的错识做法的紧急通知》，对各地卖户口行为进行制止。据公安、金融等部门估算，1992年各地卖户口所得金额超过100亿元，有可能达200亿元之巨。

但这充分反映了被划地为牢控制几十年的广大农民对城镇美好生活的渴望和追求。仅此而言，此时的户籍改革具有积极意义。

2001年3月30日，国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。

此时的中国户籍改革有两大背景：一是虽然中国经济高速增长，但城镇人口比率增速明显下降。二是内需不足，而部分人从农村入户城镇，定居并就业，有利于内需的增长。

但是那时的地区、城乡发展依然不平衡,户籍改革显得不合时宜。首先是就业问题。大量人口的涌入,必然增加城市实现充分就业的难度。其次,一座城市的人口承载能力是与其工业化程度和社会财富积累程度密切相关的,超越物质条件的限制,人们只能身在城市而无法获得实质上的幸福。

事实上，从1998年开始，我国许多地方试点户籍改革，比如广东、河南、云南等13个省、自治区、直辖市取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。农民有了和城里人一样的“居民户口”后却发现，教育、医疗保障、就业等却没有随之“升级”，有了进城的“门票”却享受不到“市民待遇”。

由于相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的住房、教育等诸多福利，户籍改革被紧急叫停——2001年10月，广东省提出建立城乡统一的户口登记制度，然而不到半年即宣布政策暂缓。 2003年，郑州市宣布入户政策完全放开、允许外地人员办理户口，但一年后以“暂缓人口激增带来的城市压力”为由结束新政。

可见，实行一元化的户籍制度改革，不只是一个人的身份变化问题，而是涉及政治、经济体制与改革方面的问题，需要社会各部门间破除壁垒，出台相关的政策和配套措施加以跟进。户籍制度改革牵一发，动的是社保、医疗、教育、住房保障等一系列制度的全身。

事实证明，虽然改革愿望良好，但如果没有协调好这些制度，结果与愿望会背道而驰。

户籍改革本身并不复杂，人们可以轻而易举地把二元化户籍制改为一元化户籍制，但是如果户籍改革与经济社会配套政策未能有效衔接，换句话说，如果广大农民没有从户籍改革中得到实实在在的利益，仅仅把户口改成像城里人一样的“一元化”，那么这样的改革不仅没有任何实际意义，而且势将难以稳步推进。

户籍改革刻不容缓

1975年1月17日，第四届全国人大第一次会议通过的《宪法》历史性地去掉了关于“中华人民共和国居民有居住和迁徙的自由”的条文，这标志着我国公民的自由迁徙和居住的权利失去了宪法保障。

然而，事实上不管《宪法》有没有这一条，公民迁徙的自由都无法被剥夺。目前，中国的社会状况已经发生了巨大的变化，特别是实行改革开放之后，经济发展突飞猛进，然而户籍管理制度却没有相应做出及时的调整和改进。由于一味地严格控制农村人口向城镇流动、小城市人口向大中城市迁移，其后果是不仅造成了农村劳动力大量过剩，而且直接导致了中国城市化的水平低下。

因此，实行户籍管理制度的改革，已经刻不容缓势在必行，而且也是可行的。改革开放30多年来，中国城市的发展日新月异，特别是众多小城镇的经济建设高速发展，为吸纳更多的农村富余劳动力开辟了极为广阔的天地。

与此同时，更为重要的是，在中国大陆许多经济较为发达的地区，当地政府在与农业户口挂钩的民政、劳保、教育、计划生育等福利制度方面，已经进行了积极有益的探索和改革，在很大程度上打破了城乡之间不可逾越的界限，从而在制定与户籍制度相关的社会经济政策、协调社会利益分配格局方面，取得了突破性的进展，这就为全面推进户籍制度的改革创造了有利条件。

2010年6月，中国政府正式宣布推出酝酿已久的户籍制度改革，其具体做法是将逐步采用一种全国性的居住证制度，以取代目前实行的城镇乡村二元化户籍制。

城市化是中国社会发展的一个必要步骤。中国农民几亿在农村，剩余劳动力不走出来，农业也没有办法活起来。所以我们国家规定的未来20年，至少要有55%的人口实现城市化，那就意味着将近有3亿人口必须要进城。这是大势所趋。

2008年10月举行的中共十七届三中全会提出，中国总体上已进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，并把到2020年基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制，作为中国农村改革发展的基本目标任务之一。

其中，广东多年经济的高速发展，已经对传统的户籍制度构成了冲击。第五次人口普查，广东查出人户分离的有719万多人。市场经济这只无形的手，已经在引领着700多万人，冲破“指标”和“户口”的限制，冲进小城镇，流向大中城市，开始了现代新生活。2000年4月，中共中央政治局委员、广东省委书记李长春作出指示：为了更好地推进城市化进程，责成广东省公安厅草拟《关于我省进一步改革户籍管理制度的意见》以供即将召开的“广东城乡建设会议”讨论。广东省委副书记、省长卢瑞华则在几次会议上提到：广东现行的户籍管理制度已到了非改不可的程度！大中城市进城“门槛“太高，再这样下去，别说10年，20年也难实现现代化。

同时，现行的户籍制度使得农民为中国的现代化建设做出了巨大的牺牲，到了该回报农民的时候了。中国现在渐渐富裕起来了，但是，如果经济发展的成果只有少数人能够享受，作为人口绝大多数的农民无法分享的话，这个社会的不公平就容易演变成巨大的社会矛盾，从而制约经济的进一步发展。农民如果继续在社会保障、教育、求职等问题上处于二等公民的状态，这个社会就无法让人从理性上接受。

户籍改革必须加快，原因有以下几点：首先，这是城市化发展的需要。中国的城市化发展还是近十几年的事，城市化率非常低，而现代工业的发展需要大量的第二、三产业的工人。只有充分的城市化，才能满足工业化的需要。而我国的农村劳力严重过剩，他们想往城市发展，可城乡二元的户籍制严重阻碍了这种发展，只能以畸形的农民工充当产业工人。农民工享受不到城里人的福利待遇，这是社会不公平的表现。

其次，户籍改革对于地方经济社会的发展、对于中国的产业转型与升级都有巨大的利益和好处。目前的户籍制度延缓了中国的城市化进程，农民工只能像候鸟一样去城市打工，春节及年龄大了以后返回农村，农民工无法成为稳定的产业工人，企业也不愿意对农民工进行岗位培训、技术培训，企业永远依靠廉价劳动力，生产低端产品。所以，如果没有户籍制度的根本改革，可以说，中国的产业升级、经济转型都是难以实现的。

再次，更重要的是户口附着的利益很多，比如说教育、劳动、社会福利、住房等等的经济权益，城市户口的福利待遇，诸如教育、医疗、养老保险、收入水平、住房条件都要远远高于农村户口，人为造成了城乡差别。只有通过户籍改革尽快缩小这种差别，彻底解决农民的医疗、养老之忧，中国的社会福利才会真正公平。

户籍改革与社会和谐公平

2010年8月1日起实施的重庆市户籍制度改革方案明确1000万农民转户进城分“两步走”：2010年至2012年，重点推进有条件的农民及新生代转为城镇居民，力争在两年内新增城镇居民300万人，实现转户人口在主城、区县城和小城镇三级城镇体系内的合理布局。2010年至2020年，通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，进一步放宽城镇入户条件，每年转移70～80万人，到2020年新增城镇居民700万，非农户籍人口提升至60%。

重庆市市长黄奇帆说，要实现千万农民有尊严地进城，首先必须妥善处理户籍问题。户籍问题是城乡统筹一体化的核心。农村户口捆绑了宅基地、林权、承包地“三件衣服”；城市户口捆绑着养老、医疗、教育、住房、就业“五件衣服”。在城市保障不到位的情况下，要求农民放弃“三件衣服”，是对他们权利的侵犯。户籍改革不是简单地让农民脱掉捆绑在农村户口上的“三件衣服”，不是让农民“裸身”进城。重庆户籍改革的关键，是尝试通过建立转户居民宅基地、承包地和林地的弹性退出机制，以合理的过渡期保障农民合法权益。

设立3年农村土地退出过渡期的制度安排，是重庆户籍制度改革的创新和突破。这样的制度安排，有利于减少社会动荡，促进农民转户进城真正融入城市生活，避免把转户农民推向无地、无房、无业的“三无”行列，同时也为实现转户农民“三大保障”和“五大保障”的置换腾出时间。这个置换一般需要2～3年，从而确保城乡居民身份的平稳过渡。

同时，重庆市在全国率先将转户农民工这些“新市民”纳入公租房、经济适用房、廉租房、农民工公寓等完善的住房保障体系之中。将农民工纳入这样的住房保障体系就为农民进城大大降低了门槛。

这样的户籍改革有助于社会正义与公平，也有利于社会和谐，不会带来社会的不稳定。

从国际上看，目前世界上共有70多个国家实行的是“事后迁移”制度,这些国家公民迁移不受其他因素的限制,户籍制度也不与福利制度挂钩,户籍管理部门多为内政部门、司法部门或统计部门。

尽管这些国家的地区、城乡经济发展水平差距不大,不同地区的富裕程度也比较均衡，但比较世界上发达国家，无一不是以加快城乡一体化进程，通过人财物的大流动来实现社会的文明与进步。

与这些国家相比,中国的户籍改革也有成功先例。浙江省近年来在拆除户籍藩篱、打破城乡壁垒方面屡有“大手笔”，户籍制度改革在全国继续领跑。据有关部门统计，3年多来，城镇净迁入人口达到了190余万人，其中今年以来达到了66万多人。

统计数字表明，户籍制度改革有效地提高了城市人口素质，促进了城市化进程和经济社会发展。以奉化为例，据2005年的当地及省、中央媒体报道称：新的户籍制度不仅给当地公安部门的管理带来了便利，还带动了城镇的经济发展。奉化市户籍制度改革后，新增城镇人口1.08万，市区人口一举突破了10万，新增内、外资企业160多家。奉化先试点，半年之后宁波市全面推开并在全国引起轰动。

看来，浙江奉化户籍制度改革实际效果是好的。

2010年6月，中国政府正式宣布推出酝酿已久的户籍制度改革，其具体做法是将逐步采用一种全国性的居住证制度，以取代目前实行的城镇乡村二元化户籍制。

这是大势所趋。

栏目主持：纪 元