农民工前劳动力市场歧视之反思

张艳华

农民工前劳动力市场歧视之反思

张艳华

近年来，农民工问题一直是社会各界普遍关注的一个热点。可以说，自从2003年温总理为农民工讨薪事件发生后，有关农民工的就业与权益保障问题的研究就没有淡出学界的视野，特别是农民工在城市劳动力市场所遭遇的各种歧视更是引发了广泛的讨论。关于农民的工资低、工资拖欠、劳动合同签约率低、缺乏必要的劳动保护等问题，经常见诸于电视、报纸、网络等媒体，众多学者从经济学、社会学、政治学的角度对此进行了深入的探讨。比之于学者们对于农民工进入劳动力市场后所遭受的歧视问题的研究，目前对于农民工进入劳动力市场之前被歧视的关注相对较少，原因可能在于农民工进入劳动力市场之前被歧视的隐蔽性，以及歧视后果显现的长期性。

对于“歧视”的含义，研究人员出于不同的研究目的和研究视角，对其内涵外延的界定不尽相同，但有一点是众所公认的，即在广义上，歧视是指遭受不平等、不公正的对待。说得更具体一点，所谓歧视，就是指不是根据能力、为社会的贡献，而是依据身份、性别、种族等个人先天固有的特征，对社会成员实施“区别对待”，造成对某些社会群体合法权利的剥夺，引发社会不公平。通常所说的劳动力市场歧视，是指劳动者进入劳动力市场所遭受的一系列不公正待遇。前劳动力市场歧视，因其出现于求职之前，与进入劳动力市场的劳动者面临的问题不同，所遭遇的不公正待遇也不同，因而所受歧视的表现也不一样。农民工进入劳动力市场前的歧视主要体现为人力资本投资歧视，它会对其将来在城市的职业选择产生直接的影响。当前中国经济正处在工业化加速发展的阶段，产业结构逐步高级化，对高素质人才的需求越来越多，因此，将来影响和决定农民工就业质量的最根本因素将是其拥有的文化知识和专业技能的多少。多数农民工受身份与户籍制度的限制，无论是在接受教育、卫生保健还是职业培训方面，都享受不到与城市居民相同的待遇，导致城乡人力资本积累水平的差异，由此也从根本上决定了农民工在劳动力市场中的弱势地位。

歧视性的人力资本投资

教育经费投入歧视

教育服务属于财政公共服务的一个重要领域，教育资源分配的公平与否反映了一个国家公共服务的均等性与公平性。公共服务均等化是对财政调节社会资源分配的一个基本要求，也是社会弱势群体梦寐以求的。但实际情况如何呢？每一个公民都能享受到同等的受教育机会吗？农民和市民拥有同等的教育资源吗？答案是毋庸置疑的。中国在新中国成立之后长期奉行的是城乡二元结构的投资政策，对于农村教育，国家财政性教育投入明显不足，从图1与图2来看，从2000-2008年，财政对农村的投入均远远低于全国平均水平，当然更低于城市，并且绝对差距也在逐步扩大。2008年全国初中生均教育经费支出（城乡平均）为4533.7元，其中农村为4005.8元；全国普通小学生均教育经费支出为3411.0元，其中农村为3116.8元。农村中、小学生均教育经费分别比全国平均水平低527.9元、294.2元，而在2000年时，农村中、小学生均教育经费与全国平均水平之差仅分别为326.9元、144.4元。纵向来看，显然差距是扩大了。

在教育硬件建设方面，据2009年中国教育经费统计年鉴提供的数字显示，农村小学生均基本建设支出为28.2元，仅为城乡平均水平的71%，初中为100.7元，是全国平均水平的85%，高中生均基本建设支出的城乡差别更为悬殊，农村只有城乡平均水平的43%，若与城市相比，则差距更大。虽然接受义务教育的学生67.4%在农村，而让学生获取知识和信息，受到科技文化熏陶的图书馆、科技馆、博物馆等公共教育设施却多分布在城市。当今时代是信息经济时代，而改变人们生活、工作和学习方式的网络资源，对于多数广大农村学生而言还只是一个美丽的梦想。农村不仅硬件设施差，教育设施短缺、实验器材匮乏、教室破旧、危房多，而且软件投入力量也比较薄弱。仅从师资力量来看，农村工作条件差、工资福利低、教师培训再教育机会少，对优秀师资缺乏吸引力，农村高学历、高职称的教师少，素质普遍低于城市。很多教师教学理念落后、知识结构老化，跟不上教材改革的步伐，很难适应素质教育对教师的要求。

健康投资歧视

人力资本是以人的身体为载体的，良好的健康状况是人力资本实现保值和增值的重要保证。知识、经验等人力资本的积累是以劳动者的人身健康为基础的，强健的身体有利于已经积累的人力资本在更长时间内发挥作用。健康的体魄和充沛的精力能使劳动者单位时间的产出增加，劳动生产率提高。身体健康状况的改善意味着生病时间的减少、生命的延长、有效劳动时间的增加和劳动质量的提高。劳动者的健康状况在很大程度上取决于社会各方面的健康投资。关于居民的健康投资状况，学界常用卫生经费投入情况来表示。历年来中国卫生总经费在城乡之间分配极不平衡，城市卫生投入远远高于农村，而且城乡卫生费用差距呈逐年扩大趋势，总费用差距1995年为323.8亿元，2008年为7974.6亿元，14年间差距扩大了24.5倍。农村人口多而卫生经费投入少，城市人口少而卫生费用投入多，因此人均卫生经费投入也必然呈现同样的差距拉大的特点。从1995年到2008年，城乡人均卫生经费投入之差由288.4元变为1407.5元，2008年城市人均卫生费用是农村的4.1倍（见图3）。

城乡卫生费用差距为何如此之大呢？卫生服务属于准公共品，其主要的投资主体一个是政府，一个是家庭。由于本文主要考察的是社会公平性的问题，故暂不考虑家庭的投资状况。根据《中国卫生统计年鉴（2009）》提供的有关数据表明，2008年财政卫生专项支出共286.7亿元，其中多数用于医院、疗养院、社区卫生服务中心等医疗卫生机构。众所周知，医院、疗养院、社区卫生服务中心和街道卫生院基本分布在城市，只有乡镇卫生院分布在农村，财政对乡镇卫生院的专项支出共28.1亿元。也就是说，在总计286.7亿元的财政专项支出中，只有28.1亿元，即不到10%的支出是真正用于农村卫生机构，其余的258.6亿元流向了城市。虽然财政的专项支出不能代表财政经费投入的全部，但也能从中窥视到财政投资的城市倾向性。乡镇卫生院作为我国农村三级医疗保障体系的中枢，关系着农村几亿农民的身体健康和预防保健，也关系着今后农村新型合作医疗制度开展的成败，其重要性不言而喻。可是许多卫生院就像一个极度贫血的病人，本身就需要救治。

职业技能培训投资歧视

职业技能培训对于提高劳动者劳动报酬的作用不言而喻。早在2003年，国务院办公厅就下发了《2003－2010年全国农民工培训规划》，明确提出了政府在农民工职业技能培训实施中应发挥主体地位作用。《劳动法》第67条也指出，“各级人民政府应当把发展职业培训纳入社会经济发展的规划，鼓励和支持有条件的企业、事业组织、社会团体和个人进行各种形式的职业培训。”实际上，农民工与企业之间的劳动关系不稳定，农民工流动率高，培训收益的外溢性大，企业在追求中短期利润最大化的思想指导下，往往对农民工缺乏培训的积极性。即便是农民工与企业有较稳定的劳动契约，企业按照“二八原则”，即80%的财富是20%的核心员工创造的，培训投资方面倾向于20%的中高层员工，多数从事基础工作的农民工很少有培训机会。企业作为经济主体参与市场竞争，其培训投资意愿也主要通过市场选择来决定，政府对其没有太大的约束力。在财政层面，中央财政在农民工培训中，主要通过财政转移支付和补贴的方式将资金投向了中西部贫困地区，其他地区农民工培训的责任主要在地方政府。然而，一些地方政府并没有承担好自己的主体地位责任。很多农民工输出地政府财政困难，培训补贴款被通过各种理由截留，难以落实到位。农民工输入地政府地方保护主义思想严重，认为财政资源应主要用于本地居民而非“外来人口”，再加上城市产业发展需求的普通工几乎招之即来，所以输入地政府对农民工的培训始终持消极的态度。相比之下，各地政府对城市下岗职工的培训工作做得要好得多。为了保证和提高就业率，很多城市对本地下岗职工和失业人员提供免费职业介绍和免费的再就业培训，所需经费主要由财政支付。事实上，输入地很多农民工由短期流动转变为长期居住，农民工创造的税收及社会财富大多留在了城市，为城市财政收入的增加做出了贡献，但农民工并没有被城市政府接纳，缺乏共享现代化知识与技术的机会。作为经济发展的受益者，农民工输入地区政府没有主动承担起“浇水”、“施肥”的责任，而只是扮演了一个“摘果实者”的角色。

人力资本歧视的后果

对农民工人力资本投资歧视的短期后果是城乡人力资本积累差距的拉大，即城乡劳动者受教育程度、健康水平等差异的扩大。据《中国人口和就业统计年鉴》（2009）提供的数据表明，2008年乡村的文盲人口是城市的7.3倍、城镇的3.7倍。相反，对于接受高层次文化教育的人口比例，乡村均大大低于城市。如乡村具有高中文化水平的人口占全国的比例为31.9%，比城市低13.6个百分点，比城镇低9.3个百分点；乡村具有大专及大专以上学历的人口比重更少，只占全国的9.5%，城市与城镇的这一比重分别为71.0%、19.5%。愈是高文化层次，农村人口所占比重愈低，城镇人口比重愈高。城乡居民的健康状况也同样存在着明显的差距。全国营养调查数据显示，无论是哪个年龄段，无论是男性还是女性，无论是身高指标还是体重指标，农村居民均比城市居民低。平均来看，身高方面，农村男性比城市男性低3.6cm，农村女性比城市女性低3.4cm；体重方面，农村男性比城市男性低4.3kg,农村女性比城市女性低2.8kg。另据中国卫生统计年鉴2009年公布的孕产妇死亡率、60岁以上人口生活不能自理率数据显示，农村远远高于城市。2008年农村孕产妇死亡率是城市的1.2倍；60岁以上人口生活不能自理率平均比城市高3.4个百分点，比城镇高3.1个百分点，比全国高1.4个百分点。多个反映居民健康状况的指标均表明农村居民身体素质与城市居民相比有较大的差距。人力资本是经过投资而形成的，政府投资的城市倾向性从根本上决定了城乡人力资本积累的差距。

俗话说，“十年树木，百年树人”，人力资本作用的发挥具有长期性和滞后性，也正因为如此，人力资本歧视并未引起应有的关注。对农民工的户籍制度歧视、社会保障制度的歧视等基于劳动者身份的歧视性行为，会随着制度的逐步完善而迅速消除，而人力资本歧视对某些农民工的影响可能是一生一世的。长期来看，人力资本积累最终要反映到就业选择、职位升迁以及收入分配上。排除掉其他所有的歧视，农民工由于自身文化层次低、技术技能匮乏，通过市场公平竞争，仍然难以进入高新技术行业，以及银行、证券、保险等高端行业，这就是人力资本歧视的长期后果。人力资本积累受到过去人力资本积累以及人力资本投资水平的影响，而人力资本投资水平又从一定程度上受到经济发展水平与家庭收入水平的约束。由于农民工本身收入水平低，人力资本投资能力有限，政府作为公共品的供给主体，一直以来实施倾向于城市的人力资本投资政策，造成了农民工在起点上的不公平。长此以往的结果必然会造成农民工人力资本“低投资——低积累——低收益——低投资……”的恶性循环，导致收入分配的“马太效应”，穷者愈穷，富者愈富，加剧社会分层，不利于社会的稳定与和谐。

消除农民工人力资本投资歧视的思考

由于造成对农民工人力资本投资歧视的根源在于政府的歧视性投资制度，所以，无论从维护社会公平、保护农民工的受教育权与健康权来说，还是从保障城乡协调发展的角度来说，政府都应该承担起主要责任，改革不合理的歧视性制度。具体措施如下：

增加财政向农村的投入，提高农民工进入劳动力市场前受教育机会的公平性。众多学者对教育回报率的研究均表明，受教育程度与收入回报呈正相关关系，受教育年限每增加一年，工资就会有明显的增长。农民工在进入城市劳动力市场之前受教育机会的不平等限制了其文化水平的提升，由此也降低了其进入城市之后的职业选择能力。作为农村的剩余劳动力，受文化素质的约束，他们只能从事城市劳动力“剩下”的工种。农民工要想改变被歧视的命运，最根本的途径是提升自身的人力资本，增强自我保护的能力。这其中，政府能做的是增加农村教育的投入，改善农村中小学的教学设施，提高教师待遇，吸引优秀的师资。

增加政府对农村医疗卫生的投入，进一步完善农村新型合作医疗体制，改善农村居民健康状况。我国人均卫生经费不仅大大低于美国、日本、英国等发达国家，而且也低于与我经济发展水平相当的黎巴嫩等发展中国家，农村则更低。与城市居民相比，农民由于收入水平低、无医疗保障，因而承担着比城市居民高得多的医疗风险，然而财政医疗卫生投入的天平还是倾向了城市。政府作为社会公共事业的投资主体和社会公平的维护者，应适当调整城乡卫生支出结构，增加农村医疗卫生投资，改善农村就医条件，进一步完善新型合作医疗的投入保障机制，增进农民的健康资本存量，延长其参与社会劳动的时间。

输出地与输入地政府协同合作，建立农民工职业培训的保障机制。农民工输出地肩负着加快农村剩余劳动力转移，增加农民非农就业的重任；农民工输入地则有责任为其辖区地劳动者的充分就业提供保障。输出地与输入地政府在农民工外出就业中承担的职责不同决定了各自培训任务的差异。输出地政府应着重培训农民工基本的求职技能，生产、服务技能，加强对农民工转移前的引导培训；输入地政府在对待农民工的问题上，应该转变观念，把农民工当做是城市的纳税人，而不是“外来人口”，改变目前对农民工排斥的思想和做法，发挥输入地贴近用工单位，了解市场职业技能需求的长处，对农民工与城市下岗职工一视同仁，给农民工与市民相同的接受职业培训的权利。

栏目主持：胡宏梅