政府财政资金使用效益的契约经济学分析

黄万华 陈 伟

摘要：从契约的角度对财政预算进行分析，财政预算本质是一种众多利益相关者之间的契约。由于环境的不确定性与人的有限理性、信息不对称、第三方的不可证实性等原因，导致财政预算契约存在不完全性，并导致我国政府财政预算资金的低效使用。要从根本上提高财政预算资金使用效率，必须从制度层面重新设计财政预算契约机制．消除财政预算契约的不完全性。

关键词：财政资金；使用效益；财政预算资金；财政预算契约

中图分类号：F812文献标识码：A文章编号：1002-7408(2010)08-0021-04

一、问题的提出与文献综述

近些年来，我国财政资金在一些领域使用效率低下，财政资金浪费十分普遍，导致我国政府行政成本世界第一。据有关资料统计，每年仅用于“三公”(公款招待、公车消费和公费出国)消费的资金9000亿元人民币，约占财政支出的30％Ⅲ。财政资金的低效使用或浪费会诱使政府为维持或增加财政收人而多征税或多收费，从而加重纳税人的负担。福布斯公布的2009年全球税负痛苦指数排行榜，中国大陆位列全球第二。政府与民众之间的税赋关系也是影响社会稳定的重要因素。在我国人均收入较低的现阶段，特别是在国际金融危机影响下，如何提高财政资金使用效益，减少财政资金浪费，一直是社会普遍关注的焦点，也是我国政府面临的一个必须解决的难题。

对于财政资金低效益使用的原因及如何提高我国财政资金使用效益，国内学者从不同的角度进行了研究。周德怀提出财政资金使用效益应该从构建我国公共财政框架，突出财政支出管理，推行部门预算、政府采购、国库集中收付等制度方面着手。王健认为财政预算管理制度的缺陷，如预算编制权力过于分散，财政资金的调度和使用监督不力等导致了财政资金使用效益低下，也认为应从部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度，完善转移支付制度等方面提高财政资金使用效益。赵文生从财政资金的战略角度，提出在政府财政资金供给不变的情况下，应通过走内涵式改革之路，转变财政资金的管理模式，提高财政资金使用效益。刘玉娥，杨国生都认为要提高财政资金使用效益，应改革国库集中支付制度。李小萍从控制国库现金余额的角度对提高财政资金使用效益作了探讨。刘笑霞从财政透明度角度提出增加财政透明度。降低政府代理成本，提高财政资金使用效益。徐进提出从强化预算约束进行政府预算管理流程，如预算编制、调整、执行等环节进行流程再造提高财政资金使用效益M。可以看出，国内对提高财政资金使用效益的研究主要集中在从财政预算方法、财政支出管理、财政监督等方面，而没有深入到整个财政预算管理过程的内部。因而，在应对之策方面，还停留在财政体制层面的修修补补，从制度层面展开研究的几乎没有。这主要是由于长期以来，我国过多从意识形态上强调国家与政府的作用，一直不愿承认政府与国家的经济人的角色，不愿承认政府与个人之间的契约关系，政府预算管理成为学者研究的“禁区”。观念上的束缚导致理论研究不足，直接影响是在政府财政预算治理层面上，不能形成有效的政府财政预算公共治理机制，因而引起财政资金的低效使用或浪费。

不同情形下，影响财政资金使用效益的主要因素是不同的，如财政预算方法、财政预算制度的设计、法治环境、政治体制、人的认知水平、社会文化等。近代各国财政预算实践表明，财政预算制度，是影响财政资金使用效益众多因素中的主要因素，我国也不例外。作为政府财政收支计划的财政预算从根本上决定并影响政府财政收入的多少与财政支出效益。所以，世界上绝大多数国家无不从改革与完善政府财政预算制度人手控制政府的财权，防止政府滥征税，浪费纳税人的钱，以提高财政资金使用效益，保护纳税人权益，促进经济发展。为了实现社会的长治久安，现代社会很多国家都通过预算法赋予代议机构财政监督权，审议监督政府的财政预算以约束政府的财权，使政府财政资金高效使用。在发达国家，有效的政府财政预算已经演变成为代议机构控制政府财权，提高政府财政资金有效使用的一种最重要的公共治理机制。

本研究主要对影响财政资金使用效益的主要因素即政府财政预算制度，从契约的角度展开分析，将财政预算制度视为一种契约。财政预算是涉及众多利益相关者之间的多层次体系，所以财政预算体现为政府与民众(纳税人)之间、代议机构与政府之间、政府与政府财政预算部门之间、政府财政预算部门与各层级政府不同机构即各资金使用者之间等多层契约关系。本研究探讨政府预算契约不完全的因素，并分析政府预算不完全契约如何影响政府财政资金使用效益，为提高财政资金使用效益提供新的思路。

二、政府财政预算的契约分析、

将政府财政预算视为众多利益相关者之间的契约，首先观念上必须承认国家是有利益追求的理性经济人。公共选择理论通过理论与实证研究都证明了不管何种类型的社会，国家也具有经济人的特征，也有自己的利益诉求。政府机构的组成人员和企业人士一样，都是具有利己心的，都要追求个人利益的最大化。政府的经济利益最大化，往往表现追求政府财政预算规模最大化。新制度经济学派认为，国家本质上是追求利益最大化的经济人。诺斯提出，国家有两个基本目标：一个目标是规定竞争与合作的基本规则，以便为统治者所得租金最大化提供一个所有权结构；另一个目标是，在第一个目标的框架内，减少交易费用，以便使社会产出最大化，从而增加国家的税收。也就是说，国家既要使统治者的租金最大化，又要降低交易费用以使社会总产出最大化，从而增加国家的税收。

作为理性经济人的国家与公众之间是如何达成契约的呢?根据洛克、霍布斯、卢梭等社会契约论者的观点，社会个体通过让渡部分权利签订契约组建国家以解决自然状态下社会个体之间的冲突。国家与社会个体之间是一种契约关系，社会价值基础是个人，个人是存在的目的，国家是为了满足个^及公共需要的手段。国家与公民的关系是委托——代理关系，公民是委托人，国家是代理人。

公民与国家之间建立的权利与义务对应关系表现在财政预算上就是，向政府交税是公众的义务，要求政府提供公共产品满足公共需要是公众的权利；行使公共权力向公众征税是政府的权利，向公众提供公共产品是政府的义务。在政府预算契约中，税收是公众向政府购买公共产品的价格。公众通过交税让渡部分自己的财产交换政府提供的公共产品，政府通过提供公共产品满足社会公共需要。公众通过交税“购买”政府提供公共产品的过程，也就是公众与政府之间签订契约达成交易的过程。在这个契约中，交易双方实质上是不平等的两类交易主体，所以，政府财政预算契约也不同于普通的市场契约。政府财政预算契约，实际上是政府接受公众的委托，对关于满足公共需要的众多公共产品预算方案通过公共选择程序选择，经议会(人大)审议、批准的政治契约。

在公众与国家的契约关系中，在政府财政预算方面，公

众将自己的一些公共权力如财政资金的监督权与财政资金的处置权，委托给最高权力机构即代议机构，我国是人代会。所以，公众是初始的委托人，最高权力机构是初始的代理人。公众与最高权力机构之间的在政府财政预算方面的契约关系，构成了整个政府财政预算中的初始预算契约。现代社会，全体公民直接参与管理社会公共事务因决策成本高昂而实行不同的代议制，由代议机构代理行使公民主权，而代议机构又授权政府部门管理社会公共事务。代议机构是委托人，政府是代理人，代议机构与政府之间存在契约关系。现实中，公共需要的多样性需要多个政府部门提供不同的公共产品满足公共需要，所以政府职能需要由不同的政府部门履行，政府在公共管理中实行专业化分工，财政资金需要在多个政府部门之间配置。因此，政府预算部门与使用财政资金的政府各部门之间在财政资金预算上也存在契约关系。

三、政府财政预算契约的不完全性及其对政府财政资金使用效益的影响

同一般的市场契约一样，政府财政预算契约作为调节不同群体、不同阶层等利益相关者之间利益的政治契约，也存在着契约不完全性。政府财政预算契约的不完全性，影响着政府财政预算资金使用效率。

1环境的不确定性与人的有限理性决定了政府财政预算契约的不完全性。由于环境的复杂性与不确定性，代议机构往往向政府授权，使政府拥有一定的自由裁量权，以在公共管理过程中相机决策。有些政府部门很有可能利用委托人的授权扩大本部门的预算规模而增强本部门的利益，而偏离社会公共利益最大化的目标，从而决定了财政预算契约不完全(2008，程喻)。公共管理的决策是面向未来，而面对未来的往往是不确定的信息。有于人的有限理性，以至于不可能准确描述出未来公共管理过程中出现的各种情况，不可能准确预计与契约各方有关的所有未来可能出现的状态，对每种状态下政府财政预算契约各方的权、责、利也没有明确规定。尽管政府部门对财政资金有处置权，但对未来环境的不确定性，由于人的有限理性，政府部门应如何决策、如何处置财政资金，契约各方不可能事先在财政预算契约里明确规定。政府财政预算契约内容往往只是原则性规定，政府相关部门对这些原则性条款拥有解释权。原则性规定在具体实施中，决策者和执行者由于可能因追求个人利益或部门利益目标而对原则性规定做出有利于本部门或本地区利益的解释。所以，政府预算契约是一种不完全契约。

2信息不对称导致政府财政预算契约不完全。信息是所有缔约的基础，任何完善的契约往往都是建立在契约各方具有充分信息基础上的。现实生活中，信息的不对称是一种客观存在。现代经济学的基本理论表明，信息不对称会出现逆向选择与道德风险。拥有信息优势的一方有动机利用其信息优势采取机会主义行为，损害对方当事人的利益。政府财政预算制订、调整、执行过程，是一个关于财政预算信息在各公共部门之间交换的过程。在政府财政预算契约中，公众与代议机构之间，代议机构与政府之间，政府预算部门与使用财政资金的不同政府部门之间，信息不对称会导致信息优势方的机会主义行为，从而使政府财政预算契约表现为一种不完全契约。

在公众与代议机构之间，代议机构中的代表参与财政预算的制订、审议、表决，是拥有关于政府财政预算信息的优势方，被代表的公众在整个财政预算活动之外处于信息劣势方。代议机构中的成员，在我国即人大代表，在政府的财政预算方案的审议表决过程中，相对于被代表的社会公众而言，由于有信息优势有较强的机会主义，有可能完全根据自身利益最大化出发，而不是根据其代表的各阶层社会大众的利益，就财政预算方案行使表决权。即由于人大代表的机会主义，在对财政预算方案表决、审议过程中出现了道德风险。这种情况下，很有可能对社会大多数群体有利的方案没有通过，但对社会大多数群体不利仅对社会少数群体有利的方案反而被通过。在法制不健全，代表选举制度不完善，代表名额在地区之间与阶层之间分配不合理的情形下．财政预算契约不完全性就更为严重。由此引起的道德风险，会导致财政资金低效使用甚至浪费。

在政府部门与代议机构——人代会两者之间，各级政府接受同级人代会的委托承担一系列的公共管理职能。在这层契约关系中，人代会是委托人，政府是代理人，双方在财政预算上同样存在着信息不对称。政府是财政资金的主要使用方，对于政府财政资金的使用去向、财政资金使用规模等拥有优势信息，同级人代会处于信息劣势。出于部门利益的考虑．政府部门有虚报扩大政府财政预算支出规模的可能，从而造成财政资金可能被用于提高政府各部门自身福利的低效使用。

政府预算部门与使用财政资金的不同部门之间信息不对称导致道德风险更为严重。不同的财政资金使用部门承担着不同的职责，向社会大众提供不同的公共产品。对于其使用的财政资金，某种意义上来说，相当于其提供公共产品的成本。现实生活中，对于有些无形的公共产品如公共安全、公共秩序、环保、基础教育等，由于其消费的非竞争性或非排他性等原因，致使客观上其提供或生产成本难以计量。有些公共产品即使其成本计量在技术上可行，由于在政府预算部门与提供公共产品的一些公共部门之间信息分布不对称，提供公共产品的公共部门相对于政府预算部门而言，有信息优势．在机会主义的驱使下。这些政府部门很有可能虚报公共产品的生产成本或提供成本，从而扩大本部门的财政预算资金占用量，以尽可能多地为本部门争取财政预算资金。对于一些政府部门预算计划，尽管财政预算部门可以调整。但决定调整政府部门有关财政预算规模的信息是由使用资金的政府部门提供的。又由于使用财政资金的政府部门拥有信息优势，垄断着本部门的一切行政信息。一些政府部门完全有可能向政府预算部门虚报有利于其本部门财政预算支出规模最大化的信息。

政府预算契约中的委托代理关系，不同于企业中的委托——代理关系。企业委托代理关系中，所有者有意愿并有能力约束代理人防止自己的利益受到损害。而在政府财政预算中不存在真正的所有者。在全体社会公众委托政府提供公共产品的过程中，尽管人人都是所有者，但实践中，每个人不可能行使委托权(2006，彭健)。对于通过“税”与“费”取之于民的财政资金，存在着所有者“虚位”的问题。同时，由于纳税人的“搭便车”行为，财政资金低效使用，很有可能无人问责。另外．包括政府在内的公共部门，由于其产出具有公共产品的特征，其产出难以计量；公共部门内部之间、外部之间都缺乏市场竞争。其业绩也难以考核。这些因素导致政府财政预算契约内容的模糊性，更增强了政府财政预算契约的不完全性。所以，在提供公共产品过程中，政府有可能从部门或地方利益考虑，而损害社会大众的利益。

3第三方的不可证实性导致政府财政预算契约的不完全性。在政府财政预算的各个环节，对财政预算的各参与部门来说，即使关于财政预算的信息分布是对称的，财政预算的

信息在各部门间是可以观察到，但是由于第三方如法院的不可证实性，或证实成本过高，同样也会导致财政预算契约的不完全性。当司法没有独立而是依赖于政府或与政府有某种联系时，第三方的不可证实性会更突出。在政府内部不同的政府部门之间，由于第三方的不可证实性导致政府财政预算契约的不完全性，进而导致财政预算资金浪费现象更严重。这是因为，财政资金是否有效使用，第三方无法被证实，即使财政预算信息可以被法院证实，在对政府财政预算资金使用效率的司法裁决过程中，但屈从于政府的压力，很难保证法院作出不偏倚于政府的裁决，使有关政府部门很难问责，进而导致财政预算资金有可能被服务于政府部门利益，而不是社会公共利益的低效使用情形。

四、提高政府财政资金使用效益的财政预算契约机制设计路径

要从根本上提高财政预算资金使用效率，必须从制度层面重新设计财政预算契约机制，消除财政预算契约的不完全性。财政预算契约作为一种政治契约，契约的调整，既涉及到政府内部不同的行政部门之间及政府部门与权力机关之间权力的边界的调整，也关系到政府权力与纳税人权利的调整，这个调整过程，不是政府内部各部门之间。政府与民众之间的零和博弈，而是政府与民众等众多利益主体间的帕累托改善。

1财政立宪，强化政府财政预算第三方的可证实性。从长期看，必须从宪政层面寻找重新设计财政预算契约机制的切入点，还权于民，加强权力机关即全国人大的职能，限制政府的财权。在税收方面，缩小政府部门关于税收的立法权限，保护纳税人的私有财产权，以减少政府因被授权而随意向纳税人征税的情形发生。将税收立法权收归权力机关所有，不经全国人大的同意或制授权，政府无权设立新的税种。在财政支出方面，实施财政预算资金使用的独立审计与违宪审查，加强司法及审计等第三方对财政预算资金使用信息的可证实性，这就从根本上要求实行司法独立，要求司法对人大负责。

2建立完善的财政预算信息公开、获取机制，消除政府财政预算过程中的信息不对称。在不同政府职能部门与纳税人之间，在政府职能部门与政府内部监督部门之间，在政府职能部门与人代会之间，由于财政预算资金运用具体信息不对称导致财政预算契约的不完全。但是，有时政府各职能部门之间因为了部门利益而有意垄断财政预算信息或虚报财政预算信息而导致的财政预算契约不完全性会更加严重，从而会加剧财政资金的低效使用。要消除各种财政预算信息不对称，建立比较完全的财政预算契约，就要求通过法制化的建设，建立为民服务的责任政府，强化各级政府财政预算信息公开责任，实行所有有关财政预算信息的公开透明，建立有利于公众获取财政预算信息的政府财政预算信息库。

3建立问责制，完善选举制度，强化人大对政府的财政预算监督。由于人的有限理性，不可能制定出完美无缺的制度规则，财政预算契约作为政府与民众缔结的政治契约，同样也是有漏洞的。所以，在我国为了防止政府官员利用财政预算契约中的漏洞，浪费纳税人的钱而追求部门的利益。需要建立对政府部门领导的问责制，强化人大对各政府部门主要领导的行政问责，以强化人大对政府部门的财政监督。而人大对政府部门领导是否问责，人大对政府财政预算监督是否有效，是否能长期化，关键在于人代会的成员的组成结构。如果作为权力机关的人代会由政府行政人员占了大部分比例。那么，人代会就成了行政的附属物，也就失去了独立性，从而不可能对政府财政预算发挥监督作用。为此，需要完善人大代表的选举制度，减少行政官员在人大代表中的比例，增加各阶层纳税人的代表比例，

从而使人代会发挥好对政府财政预算的监督作用。

【责任编辑：孙巍】