英国铁路考察报告

梁 栋

(铁道部经济规划研究院助理研究员，北京100038)

英国铁路考察报告

梁 栋

(铁道部经济规划研究院助理研究员，北京100038)

英国铁路自上世纪90年代以来经历了艰难曲折的私有化改革之路，“网运分离”后的英国铁路在路网的所有、经营与监管上出现了诸多问题，在经过路网公司重新国有化后，英国铁路步入了正轨，并制定了铁路发展战略规划，开始了高铁建设和运营。英国铁路在管理体制、监管体系、运营模式、投资形式、服务理念、安全观念等方面有着比较丰富和成熟的案例和经验，对我国铁路大规模建设和运营具有积极的借鉴意义，对我国铁路改革具有一定的启示。

英国；铁路；改革；监管；运营

Abstract:Railway in UK has experienced difficulties in the process of privatization reform in the 1990s thatmany prob-lems in operation and supervision emerged since the separation of infrastructure and operation of railways.After the na-tionalization of Network Rail,railway industry in UK started to geton track through developing railway strategic plan andkicking off high-speed rail construction and operation.UK railway has relatively richer and mature cases and experi-ences in terms ofmanagement system,supervision system,operationmode,investment,service and safety and etc,which can be used as valuable reference to themassive construction and operation of our national railway and railway reform.

Keywords:UK；railway；reform；supervision；operation

英国位于欧洲西部，由大不列颠岛（包括英格兰、苏格兰、威尔士）、爱尔兰岛东北部和周围一些小岛组成，面积24.41万km2，人口6020万，隔北海、多佛尔海峡、英吉利海峡与欧洲大陆相望。英国是一个单一制、君主立宪的民主国家。作为老牌的资本主义国家，英国的铁路网早在100多年前就已基本成型。英国的铁路历经了多次改革重组，在公有化与私有化的选择上交替往复，为铁路改革积淀了丰富的经验。在高速铁路上，英国也正以伦敦为中心向周边城市积极发展与规划，为高铁的运营模式提供了借鉴。正是基于英国铁路历史悠久、改革经验丰富、管理机制成熟等特点，由国家发改委组织“英国铁路政府投资监管体系”培训团一行22人，于2010年4月22日至5月12日在英国举行了为期21天的培训，培训内容涉及英国铁路构架与变迁、英国铁路行业现状、英国铁路投融资管理、英国铁路发展规划等议题。通过此次培训，深化了对英国铁路的了解和认识，增强了对我国铁路加快发展的信心。本文力图从英国铁路的历史变迁、投融资结构、管理体制、发展规划等多个角度来分析现状和总结经验，为我国铁路发展建设提供参考。

1 英国铁路概况

英国是世界铁路运输的鼻祖，1825年世界上第一条铁路在英国通车。19世纪50年代是英国铁路修建的高潮时期，1880年主要线路基本完成，1890年全国性铁路网已形成，路网总长达3.2万km。1948年至1993年铁路国有化，实现了铁路业务重组。然而随着公路、航空运输的兴起，国内制造业向海外的转移，铁路运输每况愈下，政府不得不关闭许多亏损的线路；1994年英国铁路营业里程为1.6万km。

1994年英国铁路开始私有化改革，经多次公司重组。目前，英国铁路采用“网运分离”模式，即1家路网公司，统一负责路网的经营与维护；25家客运公司和2家货运公司，分别负责客货运输的经营。路网公司的实际控制人是政府。

截至2009年底，英国铁路线路恢复至3.4万km、2500个车站、750座隧道、4万座桥梁及其他设施，客车车辆约1.1万辆，铁路从业人员达到18万人（包括伦敦地铁）。铁路主要干线运营速度为200 km/h，其他线路为110～160km/h。

英国于2003年和2007年分两个阶段完成了第一条高速铁路（HS1）建设，起点为英国伦敦的圣潘格拉斯车站，终点为英法海底隧道前的多佛尔站，全长109km，设计最高运营速度为300km/h，主要开行“欧洲之星”及国内高速客车。

英国铁路以客运为主、客货共线运输。2009年度，客运发送量12亿人，客运周转量49亿人·km，达到1946年以来最高峰。货运周转量达到21亿t·km左右。

2 英国铁路的改革之路

英国铁路的改革可谓一波三折，在由公有化至私有化再至公有化的过程中，许多机构或公司，尤其是政府相关机构发生了多次的撤销和重组，其职能也得到了更好的优化和完善。这其中的变迁，既是市场经济发展之必然，也是铁路行业自身特点的生动体现。

2.1 英国铁路私有化改革

二战后，英国铁路实行单一的国有体制。19世纪60—70年代以来，欧洲各国公路、航空运输兴起，铁路运输每况愈下，货物运量的85%转移到了公路，政府不得不关闭许多亏损线路。1992—1993财政年度，英国铁路运营亏损达到近170亿英镑。国有铁路“重外部效益，轻内部管理”的发展模式，特别是英国工会力量很强，工资缺乏弹性，导致成本居高不下，亏损增加，铁路成为财政的沉重包袱。

为解决铁路每况愈下的财务危机，英国政府在1993年通过了新的《铁路法》，并于次年开始对国铁进行大刀阔斧的私有化改革。改革之前法律先行是现代国家社会发展的特点，新的《铁路法》对国铁的性质、地位、与政府的关系等基本问题作出了明确规定，提出了对铁路整体进行改革，分为线路和运营两部分，分别进行市场化运作，并据此建立了相应的监管制度。这次私有化改革经历了4年。

2.2 英国铁路私有化后的管理架构及出现的问题

通过私有化改革，英国铁路构建了一个全新的产业体系，其组织框架主要由下列部分组成：（a）1个路网公司即Railtrack，拥有所有基础设施，于1996年5月在伦敦证券交易所上市实现股份公众化；（b）25个特许经营的铁路客运公司（TOCs）；（c）6个特许经营的铁路货运公司；（d）3个车辆租赁公司（ROSCOs）；（e）13个线路与信号维护公司和7个机车车辆大修公司；（f）其他通信和研究等辅助机构。

此外，为避免路网公司滥用垄断权力，维护运营商及消费者的利益，由政府部门派人专门成立了双重监管机构体系：铁路客运特许署（OPRAF）和铁路监管办公室（ORR）。铁路客运特许署主要负责特许客运服务5个方面的管制，铁路监管办公室代表政府监督政府补贴的分配。二者相互制约，共同监督管理路网公司及铁路运营公司。

英国铁路的整个监管体系中居主导地位的是上述双重监管体系。此外，还有其他的监管部门，如铁路使用者咨询委员会（RUCCs）和隶属于健康与安全执委会（HSE）的铁路总督察（HMRI）。铁路使用者咨询委员会负责保护铁路使用者的利益，代表使用者对诸如正点、可靠性、服务质量及收费等提出意见。

私有化改革在初期为英国铁路带来了十分明显的效果，客货运量摆脱了负增长态势，运输收入大幅增长。虽然英国试图建立一个比较完备的铁路市场体系来实现铁路的市场化盈利运作，但由于市场化节奏过快、覆盖面过广，英国铁路在2000年左右相继出现了一些不通过再次改革就难以克服的问题，主要有：

1）路网公司在资产管理决策中，将更多的注意力放在股东价值及如何对股东分配股利上，而非放在路网维护上，未能正确实施对路网的维护与更新，将大量的维护工作交给了安全责任意识不强的私营企业，从而造成重大安全事故频发。

2）私有化初期，路网公司经营状况尚好，政府补贴减少到改革前的一半。但到1999年后，经营每况愈下，最后资不抵债，靠政府补贴度日，负债总额高达33亿英镑。

3）缺乏有效的投资规划与战略。

4）缺乏一个单独对安全管理负责的监管部门，致使安全管理不仅繁文缛节，而且无法权衡安全监管的成本与效益。

2.3 英国铁路再度重组

鉴于路网公司未能通过加大投资力度使其在提升路网质量与能力并保证客货运输安全方面实现私有化的预期目标，英国政府以2001年路网公司税前亏损547亿英镑和33亿英镑的负债为由宣布其进入破产程序。2002年10月3日，新成立路网公司即NetworkRail，实现对原路网公司的资产收购。新的路网公司的实际控制人是政府。英国政府借款给路网公司作为收购资金，但这笔借款既没明确还款期限，也没明确借款利息，基本属于政府无偿给予。路网公司是无股东、不分红、不以营利为目的的特殊法人，其全部利润都用于路网的再投资，宗旨是为列车运营公司服务。路网公司拥有并运营铁路网，负责提供、维护和管理铁路基础设施，制定列车运行图和行车计划。路网公司的资金来源主要包括政府担保借款、线路使用费和政府补贴。

在经过对私有化以后设置的铁路监管体系进行评估后，英国政府发现有必要对这种双重监管体系进行改进，特别是需要体现铁路战略发展规划。于是依据2000年《运输法》在2001年成立了铁路战略规划署（SRA）以取代铁路客运特许署，并将铁路客运特许署与铁路监管办公室两者职能相重叠的部分由新设立的铁路战略规划署负责。铁路战略规划署于2005年撤销，其相应职能直接划入交通运输部下新设立的铁路署。

为强化安全，新设立了铁路安全与标准委员会（RSSB）负责领导安全工作和标准的制定。

在总结过度商业化与多起重大恶性事故的教训后，英国政府对铁路监管机构和职能进行了相应调整，尤其是扩大了铁路监管办公室的职权：

1）铁路监管办公室集商务监管和安全监管于一身（原来只负责商务监管，不负责安全监管）。2005年初，政府把健康与安全执行委员会中铁路安全监管职责分离出来，交给铁路监管办公室。

2）铁路监管办公室不仅监管铁路运输企业，同时也监管政府部门，主要是监管政府各部门是否对铁路正确履行职责，如政府财政资金落实、国家对铁路政策的执行情况等。

3）强化铁路监管办公室的行政审批权力。铁路监管办公室原来只负责审核路网公司和列车运营公司签署的协议，现在是负责行政审批。路网公司和列车运营公司签署协议必须由铁路监管办公室进行审批，出示正式通知书，协议才能生效。

2.4 英国铁路重组后的管理架构

英国铁路经公有化至私有化再公有化的过程后形成了现今的组织体系，其管理构架如图1所示（图中虚线以上各部门、机构或公司表示相关政府部门或由政府控制的机构或公司）。

图1英国铁路组织构架图

3 英国铁路的经营、投资与发展

3.1 英国铁路的经营

英国铁路在“网运分离”模式下采取特许经营的模式运作，客货运公司在获得特许经营权后（客运公司一般为7～10年，货运公司一般为30年），靠租用路网公司线路开展运输服务；同样，他们也要租用车辆公司的相关车辆。通过特许经营方式，英国铁路形成了一条线路有一个或多个客运公司经营的现状。在平衡相互利益时，由铁路监管办公室负责监督协调。对于收益相对较差的线路，政府会考虑在特许经营协议中给予适当的补贴或运价倾斜。

路网公司是政府控制的非盈利性企业，为保证路网公司的财务平衡，政府将每年给予路网公司相应的财政补贴。截至2009年底，路网公司总资产约300亿英镑，负债约200亿英镑。路网公司既要负责既有线路的养护维修和更新改造，也要参与新线建设。

图2展示了2009—2010年度英国政府、路网公司和运营公司之间的现金流情况。

3.2 英国铁路的规划

英国铁路有近100年没有修建新线。随着铁路战略规划署的成立以及后来铁路署的成立，英国开始拟定颁布了多个铁路发展规划。

2002年，铁路战略规划署公布了10年发展规划，承诺在今后10年内总投资604亿英镑，将客运周转量和货运周转量分别增长50%和80%，铁路货运市场份额增加到10%，并减轻伦敦地区的交通压力，投资250亿英镑对超过1300个站线进行更新改造。

2007年，铁路署开始编制2009—2014年铁路发展规划，规划的框架包括铁路发展战略、运输需求预测、铁路运营目标、铁路新线建设、政府对铁路投资和补偿、相关立法建议等内容。该规划于2009年开始实施。

根据以上规划，英国铁路近年来的项目主要包括：西海岸主线更新；海峡铁路连线隧道(高铁一号HS1)；泰晤士连线项目；穿越伦敦铁路CrossRail；主线电气化；机车车辆更新；高铁二号（HS2）；欧盟信号系统GSM/R+FTN。

3.3 英国铁路建设及投资

英国近年来比较大的项目主要有高铁一号线和穿越伦敦铁路，另有高铁二号线正在积极筹划中。

3.3.1 第一条高速铁路（HS1）投资及运营情况

为实现欧洲高速铁路网计划，英国分两段修建了伦敦至多佛尔的高速铁路（见图3）。第一段从福克斯通经阿斯福德至埃博斯弗利特南端的福费克哈姆，长70km，经4km联络线与既有线连接，列车可到伦敦的滑铁卢车站；第二段从格雷夫森德至伦敦附近的圣潘格拉斯，长39km。全部工程于2007年竣工，总投资52亿英镑。高铁投入运营后，列车时速可达300km以上，“欧洲之星”列车从伦敦至巴黎的旅行时间可缩短至2h20min，速度提高1/4。

该铁路最初由私人财团融资建设，现在资产掌握在政府手中，完全属于国有。政府拟采取特许经营的形式由路网公司运营，第一个特许经营期到2040年。监管模式完全等同于其他的普通铁路。根据初步预计，建设投资的20%将由特许经营的公司（2009年由一家法国公司keolis接管经营至今）通过运输收入的形式加以回收，其他80%作为政府公共设施的投入，不再追求回报。该线路本地客车的票价水平是0.3英镑/km。

3.3.2 穿越伦敦铁路（CrossRail）投资及建设情况

伦敦市区现有8个铁路车站，由于历史原因，南北方向只有一条铁路贯通，CrossRail是一条贯通伦敦东西方向的铁路，工程内容包括两个部分：一是90km的既有铁路改造，涉及28个车站的升级改造，设计速度100km/h；二是21km的地下双洞隧道，新建或改建9个地下车站，设计速度70 km/h。工程总投资160亿英镑。工程建成后将实现帕丁顿车站与利物浦街车站的衔接，对提升交通质量和运输效益、优化伦敦地区的运输体系、提供便捷快速的运输方式和更多的工作机会等方面具有重要意义。

由于项目投资巨大，资金来源多个方面，主要出资方为大伦敦政府及英国政府，同时还包括其他出资者。中央政府出资56亿英镑，主要来源为税收、伦敦金融城出资、从机场等交通项目中获得的收入。大伦敦政府投资77亿英镑，主要来源为房地产开发、收取的交通拥堵费、进城费、借款、出售多余的土地、开发商捐助等。其他融资26亿英镑，主要来源为路网公司、车辆段租赁公司等。本项目作为政府投资的公共项目，初期投资不再要求回收。项目建成后的运营商为大伦敦政府的交通部门。

3.3.3 高铁二号线（HS2）规划情况

2009年1月，英国政府建立高铁二号公司(HS2Ltd)筹建从伦敦到伯明翰的高速铁路(见图4）。这条高铁呈Y型，全长539km，连接伦敦与伯明翰、曼城、东米德兰地区、谢菲尔德和利兹市。设计速度为400km/h，投资估计300亿英镑。

建设新高铁网的权力将由英国议会混合立法方案决定。要经过公共咨询、环境影响评估及相关成本造价与资金需求评估等环节。预计2017年伦敦跨越线竣工后开始动工，新高铁将于2026年开始分阶段交付使用。

4 经验与启示

英国铁路的建设和运营经历了上百年的磨练，其改革之路也是崎岖多磨，无论在改革和发展还是管理和投资等领域都有值得学习借鉴之处。

4.1 铁路私有化模式改革应慎重和注意节奏

从英国路网公司经历“国有—私有化—重新收归国有”的循环过程来看，作为关系国计民生的重要基础设施，铁路的安全问题至关重要。路网的私有化将必然导致逐利性，与铁路公益性相背离，从而导致安全隐患。欧洲很多国家的铁路改革实行“网运分离”，但铁路网由国家控制，安全状况尚可。

英国在进行路网股份制上市后，管理出现滑坡，分拆过细、过度竞争。铁路运输要统一调度，路轨、车站、乘务、仓储、结算等环节要高度配合。英国铁路分割为100多家公司，各公司各环节的关系都要以合同形式规定，权利义务复杂，超出现有管理能力，从而导致效率降低，错误增加。

4.2 政府应加大铁路建设投入和运营补贴

英国铁路的投资回报情况主要有以下几方面。

1）路网公司的年运营成本为73亿英镑，其中靠收取路网使用费和其他收入弥补的部分仅为19亿英镑，需要政府每年的补贴额高达37亿英镑，新增借款17亿英镑。正如在培训中罗斯查尔德银行所讲，全世界客运铁路普遍采用补贴的形式，只是补贴的金额多少有些区别。

2）英国第一条高速铁路公司（HS1）第一个特许经营期到2040年，根据目前的合约，到2040年HS1公司的全部路网使用费收入，除用于维修养护等运营支出外，对建设投资仅能够回收20%，其余的80%由政府承担。

3）穿越伦敦的铁路公司（CrossRail），其建设资金除部分由相关受益团体承担外，大部分由中央政府和地方政府（伦敦市长办公室）负责，根据测算成本收益比为3誜1，虽然基本能够实现运营收入和运营成本的收支平衡，但初期投资无法回收。

4）英国路网公司Railtrack的失败，部分原因是因为承担了国有铁路设施的投资欠账（“产权残缺”），直接导致了公司利息支付的增加，严重恶化了公司的财务状况。

5）根据英国第二条高速铁路公司（HS2Ltd）的分析，在第一阶段的投资中，每一英镑的投入可带来两英镑的收益，这些收益更多表现为社会效益而不是财务效益；同时英国铁路客货运量的上升，尤其是客运量的快速增长，内部原因是人们环保意识的增强，经济原因是铁路运输的社会效益高于其他运输方式。因此，铁路建设投资更多应着眼于社会效益，而不是财务效益。

根据英国铁路的发展经验，以及新线建设的融资模式，对我国来讲，在铁路建设尤其是客运专线建设中政府应该加大财政性投资的比例，同时应该采取多种形式更多地筹措资本性资金，尽可能减少银行贷款，以降低未来运营公司的财务负担。其他融资模式可以采用受益公司无偿投入、受益公司参股等各种形式，同时应该尽量降低债务性资金在铁路建设投资中的比例，以确保未来铁路建成后能够健康地运营。

4.3 运输安全应加大政府监管力度

英国成立了铁路监管办公室这样一个相对独立的机构，有效地加强了对铁路经营和安全的监督；运营中采用特许经营的模式，旨在提高服务、效率与效益，这是英国铁路改革与发展的两大特色。

特许经营的核心是第三方监管，即在基础设施拥有者（如路网公司）和基础设施使用者（如客运公司）之外，负责制定各种“游戏规则”。在运营商环节，通过竞争达到提高服务水平、降低成本的目的；在拥有者环节，通过绩效对比考核提高管理效率和所提供的产品数量和质量。这样可以充分发挥政府和第三方监管机构的作用，确保基础设施拥有者、运营商向社会提供符合公众要求的服务，发挥了政府的基本职能；通过引入激励和竞争机制，提高了这些垄断行业的管理效率和服务水平。当然，建立监管体系这种模式运用的经济、社会、文化等复杂的环境及背景，能否移植他国，还需要深入研究和探讨。

4.4 应统筹考虑各种交通方式的有机衔接

英国伦敦的地铁系统十分发达，在参观高铁一号线始发站圣潘格拉斯车站时，就发现地铁与铁路的换乘相当便利。英国正在试行的“一体化出行计划”，在项目规划阶段就将各种交通方式完全融合在一起，包括航空、铁路、公路、运河、城市轨道交通等运输，甚至包括自行车和步行。这一计划的实施为出行者提供了最大的出行方便，真正实现了各种交通方式旅客运输的无缝衔接。

我国正处于各种运输方式基础设施建设高速发展时期，特别是快速铁路建设发展令世人瞩目。在实现各种交通方式的无缝衔接上，铁路已经取得了一些卓有成效的成绩，譬如北京南站的立体换乘系统、上海虹桥站的综合交通枢纽等。加强各种交通方式的有机衔接，应是在规划和建设各种运输方式基础设施时始终坚持的原则。各级地方政府可考虑设置跨越各种交通方式的综合协调部门，加强综合性交通规划的编制工作，将各种交通方式作为一个整体统筹考虑。

4.5 铁路运输应始终坚持以人为本的服务宗旨

英国铁路在客运服务理念、客运产品设计、设备设施使用等各个方面充分体现出了人性化的思想。我国铁路客运，尤其是客站建设和运营，也始终坚持以人为本的服务宗旨，在旅客舒适性、便捷性等方面都取得了比较满意的成绩。人性化服务是我国铁路建设、运营、管理及可持续发展所不可或缺的重要内容，铁路应在管理方式和工作成效上始终坚持以旅客满意作为出发点和落脚点，为旅客创造一个安定有序、诚信友爱、舒适宜人、充满活力的旅行环境。

（责任编辑：魏艳红）

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1004-9746（2010）04-0015-06

2010-08-06）