最大限度下放权力——海南省直管市县体制改革回眸（下）

□刘登山

最大限度下放权力
——海南省直管市县体制改革回眸（下）

□刘登山

（一）

我国改革开放以来的经济发展成就，在很大程度上讲，是下放权力的结果。权力的下放给了下级政府结合本地实际制定政策的机会，也大大激发了人们的创造力和活力。海南完善省直管市县管理体制正是紧紧抓住下放权力这个关键问题，以下放权力为核心，全面推进省直管市县体制的完善。下放的权力不仅仅局限于简单地把地级市一级的管理权限直接下放给市县，而是涵盖了经济、政治和文化等诸多方面，包括各类行政审批、监督检查、行政处罚、行政强制、行政收费、学校管理、国有资产管理等权力，本着能放则放，最大限度下放权力的原则，都依法下放。2008年7月16日，海南省政府下放第一批177项行政管理权，省人大常委会修改相应的地方性法规又下放20项行政管理权。目前，海南省有关部门正在抓紧研究第二批行政管理权下放的工作。这种下放权力之多、范围之广都是前所未有的。与此同时，还对制约市县社会经济发展的财政、投资、自然资源和教育等领域也一并进行综合配套改革，形成了全局性、多层次、分步骤、有重点的完善省直管市县行政管理体制的改革模式。

市场经济是一种法制经济。海南是全国最大的经济特区，是个“特区省”，享有全国人大赋予的特别立法授权。海南省完善省直管市县体制过程中始终坚持国家法制统一原则，结合特区的实际，积极用好特区立法权。在遵循国家法律原则的前提下，由省人大常委会通过特区立法的形式，赋予市县政府以地市级的权力和省里的部分权力，明确了权力下放的原则和标准。2009年9月25日省人大常委会制定了《海南省人民代表大会常务委员会关于进一步完善省直管市县管理体制的决定》。这种先制定规则后放权的模式使海南完善省直管市县体制改革从一开始就沿着一条有序的道路进行，是一个自下而上、规范运行、依法决策和民主决策的过程。这种以特区立法形式推动改革的模式，有效地保障了改革的顺利进行，也极大地调动了市县、企业和个人的积极性，促进了经济的发展。

目前，海南的市县政府可以称得上中国权力最大的市县政府。所有地级市具有的大小权力1000余项，海南的市县全有，还有相当一部分省里的权力。权力下放，赋予了市县与其职责相匹配的权力。放权使“县官”们的权更“大”了，责任更“重”了。地级市海口和三亚市的书记是省委常委兼任，副省级；其他市县的书记与部分市县长也都配备了地厅级干部，属省直管干部，市县的书记都是省委委员或候补委员，直接参与省委的重大决策。在儋州市探索开展了高配领导班子的试点，将四套领导班子高配为厅级，25个重要政府组成部门的领导班子高配为正处级，其他部门的领导班子高配为副处级。除了他们的权限扩大外，市县领导干部的选拔任用也发生了变化。作为市县一把手的市县委书记的任用实行票决制，省委在更大范围内调配县委书记，市县一级领导班子由省委直接考核、任命和管理。

为配合省直管市县的管理体制改革，权力下放，海南省政府有关部门调整了涉及权力下放的处室和人员。各市县政府及其有关部门根据各自工作情况，也相应地调整了机构设置，整合行政资源。为了理顺双管干部管理体系，省委下发了《中共海南省委关于进一步理顺和完善干部双重管理工作的通知》，按照双重管理单位范围不宜过大，对象不宜过多的原则，探索试行了将省局管的食品药品监督管理机构下放给市县管理。

下放权力促进了政府积极转变职能，图为在海南省政务服务中心集中办公的工作人员认真为群众办事。

在下放事权的同时，实行“财权下沉对接”。一是进一步理顺了省与市县财政分配关系，合理划分省与市县的收入范围，转移支付、税收返还、所得税返还等由省直接核定并补助到市县；二是专项拨款补助，由各市、县直接向省财政等有关部门申请，由省财政部门直接下达市县，市县各自编制本级财政收支预算和年终决算，建立省与市县之间的财政资金直接往来关系，年终各类结算事项一律由省财政与各市县财政直接办理；三是为了适应事权下放的新要求，修改完善了一般性转移支付办法，将以前按财政供养人员为基础测算依据改为以总人口为基础测算依据，实行转移支付目标由“养人、吃饭”向“服务、做事”的转变；四是实施激励性转移支付办法，调动市县政府经济发展、做大财政蛋糕、提高财政管理水平的积极性；五是在分税制改革的基础上，合理调整了省与市县共享税种的范围和分享比例，调动了省与市县两级政府组织财政收入的积极性。

完善省直管市县管理体制一个关键问题就是要厘清省与市县政府的职权。《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》对省与市县两级政府的职责做了规定，特别强调重点强化省政府的宏观管理职责和市县政府推动经济社会发展的职责，将省政府及所属部门的主要职责界定为负责制定和实施全省发展战略规划；统筹城乡、区域协调发展；负责全省重大产业布局安排、重大基础设施建设以及重点区域和重要资源的开发保护；管理和协调全省重要社会事务，搞好公共服务；指导和监督检查市县政府依法行政；组织和统筹跨市县经济社会事务等六方面。将市县政府的主要职责界定为负责规划指导区域产业布局，推动区域经济发展；依法管理本区域的各项经济社会事务；负责为当地居民提供基本公共服务；建设和维护本地区的基础设施；负责社会主义新农村建设、保护生态环境、维护社会稳定等五方面。这种对省与市县职权的划分为进一步厘清省、市县两级政府的职责权限打下了良好的基础，确定了行政管理权下放的方向并据此推动了行政管理事权的下放。

（二）

完善省直管市县管理体制，赋予市县地级市的权力，下放权力，强化市县推动经济社会发展的职责，体现了权责利的统一的原则，从总体运行效果来看，各市县和省直部门以及社会各界对此反映强烈，评价良好，已从不同层面反映出了明显成效。

一是下放权力，调动了市县发展的积极性，加快了市县区域经济的发展。

回顾海南22年的发展历程，始终都贯穿着一条重点脉络省直管市县的管理体制，放松管制，下放权力。好的体制可以极大地促进生产力的发展，为市县域经济发展提供了坚强保证，有利于还财于市县，藏富于民，促进城乡统筹发展和市县域经济的发展，让老百姓过上好日子。1987年全省经济总量（GDP）仅有57.7亿元，人均地区生产总值939元。到2008年全省经济总量（GDP）达到1459.2亿元，人均地区生产总值达17175元，分别增长了25倍和18倍。下放权力从理论上市县就会发展得更快一些。省里下放197项权力后，极大的调动了市县发展的积极性，加快发展的责任感明显增强，县域经济发展明显增强。据统计，2009年上半年，市县级财政一般预算收入增长16.8%，高于全省平均水平7.2个百分点，其中屯昌、保亭和陵水等市县同比增幅超过50%。从发展势头看，海南省将有一批贫困市县跻身“亿元俱乐部”，县域经济正以勃勃生机在逐渐成为海南省经济发展新的增长极。

二是下放权力，促进了政府职能的转变，提高了办事效率。

完善省直管市县管理体制不仅带来了经济的增长，也有力地促进了政府职能的转变，提高了行政效率，节约了大量资源。特别是下放行政管理权后，一些原本由省直部门行使的行政管理权交由市县行使，增强了各市县及部门责任意识、服务意识。权力下放也使省直部门精力从以前繁杂、具体的行政管理事项中解放出来，从具体的审批事项中解脱出来，能够集中精力做好规划、法规政策制定、业务指导和监督管理，把主要精力用在关系改革发展全局的问题和政策上面。如行政管理权限下放后，海南省国土资源厅集中精力完成新一轮土地利用总体规划大纲、《征地统一年产值补偿标准》和《青苗及地上附着物补偿标准》等。

由于行政层级的减少，有效地解决了机构人员过多、财力消耗过多和资源配置成本过高等问题。同时，赋予所有市县以地级市的权力，使市县直接对省负责，减少了环节，使上下沟通更加便利，提高了政府管理信息传递的速度和效率，既加强了省有关部门对市县工作的指导和帮助，也加强了市县对省里政策的贯彻落实，提高了办事效率。以前上一个项目要经过市县批，省里批，这个部门批，那个部门批，层层上报审批，顺利的话也要二、三个月才能搞定，现在由市县审批后，一个项目只要手续完备，只需一、二周即可开工建设。

三是下放权力，简化办事环节，方便了企业和群众办事。

行政管理权限下放后，各市县政府结合实际，积极探索和推行多种形式的便民、利民服务措施，真正让人民群众感受到行政管理事项下放后受到了实实在在的好处。各市县以政务中心为承接的主要载体，将下放事权的实施细则、工作流程向社会公开，不断改进行政审批服务。如为压缩办理时间，海口市将进驻政务大厅的471项行政审批项目承诺办结时限压缩50%。省建设、国土、商务等部门指导市县简化审批程序，根据实际设定审批材料，减少可要可不要的环节和手续，改“串联”审批为“并联”审批。如万宁市推行的重点建设项目“并联审批”，使行政审批提速立竿见影，项目的平均审批时限减少1/3。

四是下放权力，强化省与市县的协调，有利于省下放市县的权力效应延续至乡镇政府。

省里部门与市县及其部门关系的建立和利益目的的达成，在一定意义上讲其前提或基础是协调关系的建立。下放权力增强了省的部门与市县的协调，加强了信任和合作，有利于减少政府系统内部的行政成本，提高行政管理效能。下放权力是一场改革，改革是不会停顿的；下放权力本质上不是为了强化市县政府的行政权力在市场经济中的干预作用，不会也不能停滞于市县政府中，有些权力必然继续向下流动，下放给乡镇政府。在制度约束下，市县将集中过多的权力下放乡镇行使，加强乡镇政府管理能力，提升基层的治理水平，必将更有力地促进县域经济的发展和基层管理水平的提高。

完善省直管市县管理体制，下放权力是高层次的行政体制改革，其直接意义是减少中间层次，放松管制，提高行政效率，方便群众，扩大市县的自主权，加速发展县域经济。但我们也要看到，省直管市县不仅仅是行政管理的简单调整，权力的再分配,不只是提高市县政府的地位，扩大其权力。从本质上讲，完善省直管市县管理体制，下放权力是解开锁链，松开束缚，对省和市县权力再配置，对旧体制的利益格局重新调整，使权力运行达到相对平衡的状态，充分释放社会活力，促进特区经济社会的和谐发展。◎

（作者系中共海南省委副秘书长、省委政策研究室主任）

［编辑：王群存］