清末广西财政清理初探

李琼秀

【摘 要】光绪三十四年(1908)清政府颁布了《度支部清理财政章程》,向各省派出财政监理官,整理全国财政。广西也于宣统元年(1909)正式开始全面清理省内财政。本次以“试办财政预算和划分国家税地方税”为主要内容的财政清理,使广西省内财权得到了一定程度上的统一。

【关键词】 财政清理;广西;财权

中图分类号:F810文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0162-02

晚清十年间,清政府推行了新政宪政运动,财政改革便是其中的重要措施之一,而财政改革的关键就在于财政清理。自度支部于光绪三十四年(1908)颁布《清理财政章程》后,广西也于宣统元年(1909)正式开始省内财政清理,并于宣统二年编订了《广西省财政说明书》。该书的产生背景、形成过程等问题都是与清末广西财政清理息息相关的,弄清该书的来龙去脉,实际上也可了解整个清末广西财政清理。

1 财政清理的背景

广西地处祖国西南边陲,是壮族等少数民族聚居的地方,地瘠民贫,素称“八山一水一分田”。清末的广西,起义不断,战乱不已。太平天国运动、天地会领导的反清起义等连绵不绝的在广西各地爆发。战争对财政的最直接影响便是军费支出的急剧增加。据当时户部官员黄辅辰在《戴经堂日记》中记载:“只在广西一省,有兵23,914名,勇328,755名,合计352,669名,自道光三十年(1850年)至咸丰三年(1853年)2月止,户部拨发饷银及自行截留动支达纹银11,130,000两之钜。”【1】而咸丰以前的广西军需饷项支出是(以道光二十八年为例)年军需银35.7万两,米84916石【2】,前后比较,犹如天壤之别。不断增加的军费开支,使广西财政不堪重负。另一方面,持续二十多年的战乱几乎波及了整个广西,给民间生产带来了极大的创伤。大量人口的流亡,田地的荒废,工商生产的凋敝,造成了田赋、税收的锐减。

光绪三十二年(1906)张鸣岐接替李经义任广西巡抚后,广西开始大规模推行“新政”。广西新政内容广泛,而练新军则是此次新政的首要内容。正如张鸣岐上清廷奏中所说的,“时危财竭,要政莫举,若复严督各省急练新军,恐外侮未来,内讧转亟,请慎军政,以固国本。”【3】要开办一镇新军,据时人记载,需经费200万两,常年维持经费也需要145万两。这还仅是“新政”措施中的一项而已。“新政”所需经费开销,也给本已入不敷出的广西财政增加了一大负担。

新增军需、“新政”经费等大规模财政支出,使广西财政几乎到了山穷水尽的地步。在这种情况下,“上行下效”,广西官员又把部分经费分摊到各府厅州县。因此,各地方的杂捐名目繁多,层出不穷。如邕宁县为办新政开设了烟丝捐、花捐、屠牛捐、生熟盐附加捐、盐头捐、磺附加捐等【4】。宾阳“光绪三十三年先后开办县立小学、思恩府中学,筹备地方自治等,在在需款,于是加重屠宰生牛捐,而公称、演戏、竹木等捐。”【5】 据宣统年间统计“各厅州县杂捐总数统计57万两有奇,是半统税而倍地丁也,考其杂捐种类,为屠,为猪,为牛,为公称,为铺,为水碾,为枣梨,为蓝靛,为戏,为花,为僧道巫祝,而捐及冬笋,辣椒,[XC蹟.tif,JZ]近苛责。”【6】 此外,为了解决财政危机,广西当局还增加了各种名目的附加捐税,如盐税名目增至八项:西税、盐税、浔州北河护商经费、长安勇饷捐、广雅经费、旧案盐斤加价、新案盐斤加价、盐斤练兵经费等,而同治元年以前,广西盐税只有西税一种。【7】地方财政的紊乱严重影响了广西撫院的财政收入,极其窘困的财政又反过来影响广西新政的推行。于是,宣统元年(1909年)2月11日度支部向广西巡抚部院发出咨文,广西遂开始财政清理。

2 财政清理的过程

根据《清理财政章程》第二章第二条“臣部设立清理财政处各省设立清理财政局专办清理财政事宜”【8】,宣统元年(1909)广西清理财政局成立,清廷以汪德博为广西正监理官,在广西则由张鸣岐综理广西全省一切行政事务。理财是庶政之根本,为了加强财政大权,改变长期以来财政紊乱的局面,本次财政清理确立了两大宗旨:“一为国税省税之划分”“一为预算决算之确定”【9】并于宣统元年(1909)订出整顿税契章程28条,对广西财政进行了一次全面盘查。

2.1 划分税项之标准及其种类

地方财政紊乱的一个很重要的原因就是收支不清、税项不明,所以财政整顿首先要解决的问题便是确定税项的划分标准及其种类,这也是清理地方财政的依据和保障。因此,当时广西的财政清理官提出了税项的划分标准和种类。以收入为税项标准的有以下三种情况:间接税划为国家税直接税划为省税;一切租税皆定为国税而省税只收附加税;以国家资格征收者为国税以一省资格征收者为省税。以支出为划分税项标准的有两种情况即国税是供全国的经费,省税只供一省的经费;国税负担对内对外的经费,省税只负担对内的经费。

2.2 调查各州县财政状况,编订财政说明书

根据广西财政清理局制定的税项及其种类的划分标准,省财政清理官对地各州县财政状况进行了整顿和清理。以田赋为例,广西的田赋科则有三类,征收数目不尽相同。本次财政清理以州县为单位,结合各州县的实际情况将征收标准统一划出,并根据财政清理局自身的调查以及光绪三十四年各属所呈的详细报告册整理出各属丁米平余数目。而在此之前,地方州县各自为阵,罗掘之法层出不穷。田赋整顿只是整个清末广西财政清理的一部分,其他的税项如盐税、土药税等基本上是像田赋清理那样先调查其历史沿革,然后按照整顿标准对其进行清理。根据《清理财政章程》的要求,各省财政清理局在财政清理完成后,需逐款分章节、款项对其清理结果进行记载,编造详细报告册,送部候核。

《广西省财政说明书》分为三编:第一编分为三章即广西财政之概要、财政紊乱之原因、税项划分之标准及其种类;第二编分为收入部和支出部,具体记载各税项的历史沿革、清理结果,以及一些相关的改良意见,实际上是对整个清末广西财政清理过程的记载和结果的呈现;第三编是结论,按《清理财政章程》:的规定,广西清理财政官在清理本省财政后,拟定了废去兵米一律折银、遇闰不加等十三条改良意见。

2.3 试办宣统三年财政预算

经过整顿财政,广西财政清理官员根据清理统计结果,对下一年的财政收支进行了估计。于是,广西试办了宣统三年预算。预算岁入按岁入经常门和岁入临时门统计,岁出预算则分国家行政岁出经常门、国家行政岁出临时门、地方行政经费经常门、地方行政经费临时门四种情况。关于此次财政预算,广西巡抚部院有一段说明:“此次试办预算,迭奉部文,总以量入为出,收支适合为主旨……只将“万不可缓之事,万不可之需”列入财政支出,其余“不急之务,无名之费”一概剔除。【10】

3 财政清理的结果

本次财政清理的两大内容即划分国家税与地方税,试办财政之预决算,从结果上看,它已基本上得到了执行。

关于国家税和地方税的划分,当时广西省的财政清理官提出了税项的划分标准和种类,并将其贯穿于整个清末广西财政清理当中。

宣统二年试办的宣统三年预算,尽管随着辛亥革命的爆发、清王朝的覆灭,决算并未能实现,但它已经突破传统的财政模式,开始触及到带有近代性的财政制度。在此之前,整个清王朝都没有正规的预决算,虽然按清代的财政制度在年前编有清单或估册,年后也有报销,但这并不是具有近代意义的预决算。

预算案的试办、国家税地方税划分标准及种类的提出,给紊乱的广西财政重新建立了新的管理秩序,尽管最终没有成功,但它无疑是有利于广西自身的财权的统一的。光绪三十四年(1908)广西的岁入总额是489.1万两【11】,而宣统元年(1909)广西的岁入总额则达到了553.2万两。仅一年的时间,岁入总额就增加了64.1万两的收入。在财政举步维艰的情况下,广西财政还能有如此巨额收入,主要是因为财政清理把以前隐瞒少报的款项清理出来了,此后,大量隐匿现象也渐少了。宣统元年税则税项的统一为征税提供了依据和保障,地方各州县税款的征收也得按标准统一执行,地方州县不能再各自征税,省内财权自然达到了集权。

清末广西财政清理从宣统元年(1909)开始到宣统三年(1911)清王朝灭亡终止,前后历时两年多。从主观上讲,它是清政府中央朝廷为加强中央财政集权而发起的,但它却符合客观现实的要求。广西财政历来紊乱,在清朝末年这个过渡的社会时期对这个紊乱的财政局面进行一次略具近代意味的清理,为后来建立的统治政权的财政管理奠定了基础,具有借鉴和指导意义。

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【1】 转引自郑家度.广西金融史稿:上册[M].南宁:广西民族出版社,1984.29.

【2】 (清)沈秉成.广西通志辑要[M].台北:成文出版社,1967.

【3】 广西壮族自治区通志馆,广西壮族自治区图书馆编.《清实录》广西资料辑录(七)[M].南宁:广西人民出版社,1988.

【4】 (民国)莫炳奎.邕宁县志•食货[M].台北:成文出版社,1975.663.

【5】 (民国)胡学林,宾阳县志•政治[M].南宁:广西壮族自治区档案馆,1961.155.

【6】 清末民国财政史料辑刊:第五册[M].北京:北京图书馆出版社,2007.91-92

【7】 清末民国财政史料辑刊:第五册[M].北京:北京图书馆出版社,2007.90.

【8】 清末民国财政史料辑刊:第一册[M].北京:北京图书馆出版社,2007.93.

【9】 清末民国财政史料辑刊:第七册[M].北京:北京图书馆出版社,2007.656.

【10】 郑家度.广西金融史稿:上册 [M].南宁;广西民族出版社,1984.115.

【11】 周育民.晚清财政与社会变迁[M].上海:上海人民出版社,2000.385.