对黄河水权转换试点实践的评价和展望

王亚华，田富强

（1.清华大学公共管理学院，100084，北京；2.清华大学水利水电工程系，100084，北京）

从2003年开始，水利部黄河水利委员会与宁夏、内蒙古两自治区共同开展水权转换试点工作。水权转换是在不增加黄河分水指标的前提下，通过企业投资农业节水灌溉工程，促进农业节约用水，为新建工业项目提供水源，解决制约缺水地区经济社会发展的水资源问题的新途径。经过6年的探索实践，试点工作取得重要进展。黄河水权转换试点工作取得的经验表明，在我国干旱缺水流域，在水权水市场理论指导下，市场机制的引入可以大大促进水资源的优化配置，实现在用水总量约束下，以水资源的优化配置支持经济社会可持续发展，达到农业节水、工业发展、农民减负和生态效益的多赢。水权转换试点中还存在一些问题，未来需要进一步规范和完善，但总体上水权转换实践是值得高度肯定的，取得的经验是十分宝贵的，具有进一步实施推广的价值。本文对黄河水权转换试点实践进行总体评价，结合相关理论研究成果阐述水权市场在黄河流域的发展前景，并对黄河水权转换下一步工作提出建议。

一、黄河水权转换试点经验的重要意义

黄河流域属于资源性缺水地区，水资源供需矛盾十分突出。20世纪90年代黄河断流问题愈演愈烈，1997年断流长达226天，引起全社会的广泛关注。研究表明，一方面黄河水资源短缺、断流形势严峻，另一方面黄河农业用水比例过高，水资源利用效率低下，特别是上下游不同区域的用水效益差异甚大。从理论上讲，这意味着黄河流域存在潜在的水市场。但是由于黄河水资源条件十分复杂，不可能完全利用市场进行优化配置。基于这些认识，胡鞍钢等学者提出了黄河水资源“准市场”优化配置的思路。

2000年10月，原水利部部长汪恕诚发表了“水权和水市场”这篇重要讲话，提出明晰水权是实现水资源优化配置的必要前提，政府宏观调控、民主协商和水市场调节相结合，是提高水资源利用效率的体制保证。时逢东阳—义乌水权交易事件发生，水利系统掀起了一场“水权和水市场大讨论”，对于整个水利系统解放思想起到了重要作用。正是在此背景下，2003年，黄委开始在已经用满黄河分水指标的宁夏内蒙古地区开展水权转换试点。

过去几年，试点地区在未增加黄河取水总量的前提下，为当地拟建工业项目提供了生产用水。截至2008年年底，黄委已审批26个水权转换项目，其中内蒙古20个，宁夏6个，合计转换水量2.28亿m3，节水工程总投资12.26亿元。工农业水权转换取得了巨大效益，以试点地区鄂尔多斯市为例，该市的14个受让水量的工业项目，由于水权转换每年新增的工业产值达266亿元；农业节水投入空前增长，截至2007年年底，鄂尔多斯南岸灌区改造工程实际融资达6.9亿元，是新中国成立50多年来国家投入到该灌区节水改造资金总和的28倍；南岸灌区每年减少水费支出689万元，农民亩均水费支出减少10.7元。2009年10月，黄委批复了鄂尔多斯市实施水权转换二期工程，拟通过工业企业投资14.2亿元，在一期基础上再转换水量1.0亿m3。

水权转换为缓解黄河流域水资源供需矛盾，促进节水型社会建设，保障经济社会发展用水需求，做出了积极贡献。水权转换试点在实践中取得了“多赢”的效果：一是在未增加黄河取水总量的前提下，为当地拟建工业项目提供了生产用水，促进了区域经济快速发展；二是拓展了水利融资渠道，灌区节水工程建设速度加快，提高了水资源利用效率和效益，实现了水资源优化配置；三是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，农民得到了实惠。水权转换试点探索了一条农业支持工业、工业反哺农业的经济社会发展新路，有利于维持黄河健康生命，有利于保障黄河水资源的可持续利用。水权转换试点有力支持了水权水市场理论，生动证明了市场机制是水资源优化配置的有效途径。

水权转换试点是过去10年来，黄河水权制度建设催生的制度创新。1998年以来，为了应对黄河断流，黄河流域的水管理制度变迁明显加快。1998年水利部和国家计委联合发布《黄河可供水量年度分配及干流水量调度方案》。1999年黄委依据《黄河水量调度管理办法》正式实施流域水资源统一调度。2002年的新水法正式确立了流域管理机构的法律地位，赋予流域机构统一管理和调度流域水资源的职权。依据新水法和新的治黄实践需求，国务院2006年7月颁布实施了 《黄河水量调度条例》，进一步强化了黄河水权制度建设和水资源管理法制化。

黄河流域过去10年间经历的大规模水管理制度变迁，取得了巨大的成效和广泛的正外部性。2000年以来，黄河已经实现连续10年不断流，取得了显著的经济社会和生态环境效益。这一重要成就的取得，综合运用了多种手段，最重要的是强化了水量统一调度管理，落实了1987年国务院颁布的黄河分水方案，实现了流域各省（自治区）有序引水和规范用水。通过实施水量统一调度，强化了区域用水的总量控制，确立了新的水权规则和用水激励结构。例如沿黄各省（自治区）对于分水方案的违约率下降、履约率不断上升；沿黄各地区的经济结构调整和节水型社会建设步伐加快；流域用水效率提高速度加快；诱发了更多的制度变迁，推动了水权市场的探索。这是宁夏内蒙古地区水权转换试点实践的制度背景。

黄河水权转换试点具有重要意义，是我国历史上首次在大江大河上开展的跨行业水权市场实践，是我国水权市场探索进程中的重要范例，对于我国水权市场的发展具有深远意义，也标志着我国水权制度建设全面从理论走向实践。黄河水权制度建设的实践，为其他江河的水权水市场制度建设提供了宝贵经验。

二、探索有中国特色水权市场的复杂性和长期性

水权市场是一项复杂的制度体系，其发展完善需要一个较长的历史过程。国际经验表明，尽管可交易的水权对于提高用水的效率、公平性和可持续性具有重要意义，但是水权市场的实施过程要比人们的想象更为复杂和困难。作为成熟的市场经济国家，美国和澳大利亚拥有成熟的市场经济环境，而且美国西部的水权市场已经有一个多世纪的历史，澳大利亚的水权市场也已经有几十年的历史，但他们的水权市场制度的实施近年还不断出现问题。智利在20世纪80年代初修改水法、放开水市场后，水权市场在推行中也遇到很多问题，迫使政府重新修订水法，对水市场交易做大量限制。鉴于水权市场在实践中的复杂性，国际上有很多研究和反思。例如Bauer指出，水市场的运作相当复杂，其发展受制于法律规则、政治选择、制度安排、经济和地理条件以及文化因素，所以对水市场应持谨慎和适当的预期。

我国还处于社会主义初级阶段，在市场经济环境还不完善的情况下，作为新生事物的水权市场，其发展自然会碰到更多的问题。对于黄河水权转换试点中暴露出的问题，目前已经有很多总结，这些问题需要在未来的实践中逐步完善解决。

应当看到，目前宁夏内蒙古地区的水权转换实践还是比较初级的市场形式，是在政府主导下的权利转换。政府既是市场的宏观调控者、监管者，同时也是市场的直接推动者、甚至参与者，距离基于市场主体平等自主的市场交易还有相当远的距离。这种现象是与我国现阶段的国情条件相适应的，应当历史地辨证地看待。除了市场体制环境发育不完善，中国水权市场发育还受独特国情条件的制约。例如，中国的基本国情之一，是小农户分散的农业经营，全国户均土地经营规模不足0.5hm2。而在澳大利亚墨累—达令流域——这个水权市场比较发达的流域，农户平均经营的土地约3 000 hm2，相当于中国一个中等乡镇经营土地的总和；美国农户平均经营土地约250hm2。这两个国家户均经营土地是中国农户的几百上千倍，也决定了他们以农户为基础的水权交易具有很大的规模效益。这一国情差别决定了，中国的水权市场难以走基于农户的交易模式，我国水权市场的主体，特别是出让方主体，主要应当是灌区、灌域和取水许可大户。

中国要发展和建立的水权市场，与西方国家是不同的，可以称之为“有中国特色的水权市场”。这一市场的培育和发展，可资借鉴的国际经验有限，需要我们自己探索和创新。目前开展的水权转换试点，就是在政府统一规划指导下，由灌区管理机构作为出让方，以灌区为单元进行实施，这是有中国特色的。

培育有中国特色的水权市场，关键是正确处理政府和市场的关系。我国在建立水权市场体系过程中，政府与市场是一对比较难以处理的关系。这是因为水权市场的发育程度与水权的权利质量是密切联系的，所谓权利质量，包括权利的排他性、持久性、转移性和分割性等维度的保障程度。如果权利质量高，水权市场就比较容易活跃；而如果权利质量低，水权市场就很难发展。如果政府不能有效保障灌区和农户的水权，导致农业水权的权利质量低下，灌区和农户就会缺乏参与水权市场的积极性，在这种情况下工农业之间的水权转移容易导致灌区利益受损。而如果政府严格保障灌区和农户的水权，使农业水权有高的权利质量，农业水权的自愿流转将伴随着很高的谈判成本，而政府会丧失很多水资源再分配的灵活性。这就导致一对矛盾：政府要大力发展水权市场，就要明晰水权、提高权利质量，但这样做反过来又会限制政府对水资源的调配能力。培育水权市场的关键点之一，是政府如何处理这对矛盾。

历史地看，在计划经济时代，农业水权的权利质量是非常低下的。改革开放以来，随着水资源稀缺范围扩大，我国逐步建立了水资源行政分配和计划用水体系，明确了一部分地区、团体和个体的用水控制指标。由于水资源相对价格的提高和用水竞争的加剧，以及市场经济改革带来行政权力下放和地方利益增强，国家开始赋予各地区、团体和个体更为明确的用水权利，即在国家持有水资源所有权的同时，将水的使用权赋予用水户。2002年颁布实施的新水法，把取水许可制度赋予的权利进一步明确为取水权，这种权利本质上仍然是“行政许可权”。2007年颁布的物权法，将取水权纳入了用益物权的保护范畴，是水权质量得到提高的一个重要事件，标志着取水权从“行政许可权”向“用益物权”的转变。

未来随着水权制度建设和法制化程度的提高，水权的权利质量还会不断趋于提高，水权市场相应会不断发展，相应的要求政府的角色应由市场的主导者逐步转向市场的监管者。但是，现阶段水权市场在我国的发展还面临着很多的制约性因素，水权市场的大规模发展还涉及一系列复杂的法律和体制、社会和生态问题，决定了我国的水资源再分配体系在很长一段时期内还不可能建立在水市场基础之上。因此，在这样一个历史性的转变过程中，政府仍将扮演十分重要的调控角色，甚至很多时候是主导作用。在相当长的一段时期，我国的水权市场都将是一个“准市场”。

三、黄河水权市场的潜在发展空间

目前黄河水权转换主要是省（自治区）内、行政区内部的水权转移，已经产生了十分可观的效益。实际上，水权转换可以进一步扩展到跨行政区和跨省（自治区），而且理论研究表明，黄河流域跨区域的水权市场有比较大的潜在发展空间，是一项值得投资和发展的制度。

作者基于《黄河流域“十一五”节水型社会建设规划》的规划数据进行测算，发现如果黄河流域引入跨省（自治区）的水市场，所带来的节水投资节约是可观的。根据这项成果，如果黄河引入全流域的跨省（自治区）水市场，相对于2010年全流域节水规划投资，工农业两部门之间的水交易带来的投资节约为25亿元，相当于工农业两部门规划节水投资的18.5%。如果是内蒙古的工农业两部门，通过水交易可以节约1.5亿元，相当于内蒙古两部门规划节水投资的7.3%。如果黄河上游4个省（自治区）组成一个区域市场的话，可以节约14亿元节水投资，相当于这4省（自治区）两部门规划投资的17%（见表1）。进一步推算，由于规划2020年工农业两部门节水投资为450亿元，引入水市场预期带来的投资节约将超过100亿元。

上述是从成本节约角度所做的测算，如果从收益角度来看，由水市场带来的流域福利水平提高会更为显著。根据澳大利亚发展援助署资助的一项研究成果，黄河流域仅农业部门内部进行跨省（自治区）的水资源再分配，每年就可以产生15亿元的净效益。此项目测算是基于不同省（自治区）的农业部门之间的水资源再配置，实际上黄河流域的水权转移将主要发生在工农业部门之间。由于工业用水效益是农业用水效益的几十倍、上百倍，跨区域的工农业水权转换的潜在收益将是十分巨大的。从理论上讲，水权市场中参与者越多，参与的地区越多，市场的潜在效益就越可观。因为不同地区、不同用水主体的节水成本、节水效益差别越大，水权市场带来的成本节约或效益增进就越明显。因此，跨行政区的水权市场，是十分值得投资的，是水权转换实践的重要发展方向。

尽管水权市场在理论上有很大的潜在收益，但从全世界范围来看，水权市场在实践中的作用往往低于理论预期。水权市场在理论上和实践中的这种差距，主要是现实中的很多因素，抵消了市场的潜在有效性。这些因素有很多，包括第三方影响、市场势力、技术条件、风险和不确定性，以及交易成本。其中交易成本通常是影响水权市场效率的关键因素，交易成本包括信息成本、谈判成本、行政审批成本、履约成本等。水权转移中的交易成本通常都是很高的，所以水权市场要有效运作，关键是降低交易成本。

表1中模拟的水市场绩效是在零交易成本的假设之下，在引入交易成本因素之后，市场的模拟收益将随之降低。例如，假设所有的农业部门和工业部门都面临0.5元/m3的交易成本，市场绩效的模拟结果如表2所示。全流域市场的投资节约额大幅度下降，投资节约比从18.5%下降为12.8%；对于内蒙古一省的工农业水市场，投资节约比例从7.33%下降为1.24%；对于上游4省（自治区）组成的市场，投资节约比例从18.23%下降到8.65%。如果交易成本进一步提高到1元/m3，则几乎不能产生投资节约。也就是说，水市场对于交易成本十分敏感，交易成本的存在会大幅度降低市场收益。

表1 黄河模拟水市场绩效

表2 交易成本对模拟水市场的影响

交易成本也是理解水权市场制度选择的关键。事实上，黄河水权转换之所以采取政府主导型的市场形式，主要是因为这是一种大大节约交易成本的做法。现阶段依靠市场主体之间自发的谈判和实施水权转移，显然由于交易成本过高而不可行。由于交易成本是影响水权市场效率及市场结构的重要因素，在政策设计中应作为重点加以考虑。因此，在黄河水权市场的制度设计中，管理部门需要多研究制定能够有效降低交易成本的政策和措施。

四、促进黄河水权市场可持续发展的建议

黄河水权转换将是一个长期的探索过程，相应的管理制度需要在实践中不断发展完善。着眼于黄河水权市场的长远发展，本文提出以下几个方面的建议。

1.科学推进水权明晰工作

明晰水权是发展水权市场的一项基础性工作，也是黄河流域下一步健全水市场制度的重要方面，但是要全面理解、科学实施。此项工作容易有两种认识上的偏差，一是认为水权明晰工作主要是细化分配用水指标；二是认为水权分配越细化越好，最好细分到农户。实际上，在明晰水权的工作中，水权的细化分配只是一个方面，水权分配本身并不能使权利自动明晰，还需要建立健全水权的实施保障制度，保障分配水权的有效落实。为此，全流域和各省（自治区）需要建立健全水资源的统计监测体系、水量调度体系、监管体系以及合理的水价体系等一系列实施保障制度，这对于建立一个健康有序的水权市场具有长期重要性。水权的分配也并非越细越好，水权即使细化到农户，由于无法有效保障实施，反而使分配流于形式，而且这个层次上难以发展出有规模的水市场。在黄河流域，建议按照总量控制的思路，以取水许可制度为依据，原则上可将水权分配落实到市县和灌区，部分有条件的灌区可分配到乡镇或支斗渠口，不推荐进一步细分到农户。在宏观水权管理体系中，灌区或灌域可作为基本实施单元，重点是强化总量控制。灌区或灌域内部的水资源管理，在改进完善现有计划供水体系的同时，重点强化微观的定额管理。

2.切实保护农业和农民权益

在工农业水权转换中，相对于工业，农业是脆弱的基础产业，农民是弱势群体。工业用水效益大大高于农业用水，工业的成本支付能力大大强于农业和农民。因此，在水权转换工作中，地方政府和管理部门应高度重视保护农业和农民的权益。在水权转换的制度设计和政策实施过程中，建议贯彻落实以下三个原则：水权转换发生的各种费用和成本，原则上应由工业企业全额负担；由于水权转换而导致的各种利益损失，原则上应由工业企业足额补偿；与水权转换伴随的各种风险，原则上应主要由工业企业承担。只有贯彻落实以上三个原则，才是真正兼顾公平和效率。目前水利部规定的水权转换费用中，包括节水工程建设费用、运行维护费用、更新改造费用、风险补偿费以及必要的经济利益补偿和生态补偿费。从试点情况来看，节水工程建设费用落实较好，其他费用不能有效落实已成为突出问题，应在下一步工作中着力解决。由于水权转换的期限目前设定为25年，更新改造、风险补偿和生态补偿等费用主要发生在远期，建议管理部门设立专门基金，定向用于水权转换期灌区发生的各种相关费用。基金的资金来源以工业企业支付的水权转换费为主，财政资金可以补贴一部分。

3.筹建黄河流域“水银行”

水权转换试点，目前主要是采用“点对点”的方式，这是一种初级的市场形式，也伴随着很高的交易成本，难以开展跨行政区的水权交易。从有利于降低交易成本角度考虑，最有效的市场形式是“水银行”。“水银行”顾名思义，好比是一个虚拟的银行，用水有富余的用户将节余的用水指标存入其中，水短缺的用户向其拆借。水资源流动性强，水文波动性大，供给和需求之间常常有很大的时空差距，使用一对一式的现货交易形式成本很高，通过“水银行”可以大大降低交易成本，美国西部的水市场就大量采用了这种市场形式。建议黄河在省（自治区）和流域两个层次上建立“水银行”：在省（自治区）层次，沿黄各省（自治区）水利厅可分别建立一个省（自治区）内的“水银行”；在流域层次，由黄委建立一个全流域的 “水银行”。有了“水银行”这样的公共交易平台，卖家将节余水量存储在“水银行”中，买家直接从“水银行”购买，这样买家和卖家不直接发生关系，打破了时空界限，就能够实现跨行政区的、跨省（自治区）的、甚至跨年度的水权交易。“水银行”是一种比较高级的市场形式，相对于现有的制度基础和技术条件可能有些超前，但可以作为黄河流域水市场发展的一个方向。

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