美国土地复垦的法制化之路

□白中科

美国土地复垦的法制化之路

□白中科

核心提示

据估算，我国因各种生产建设项目而历史遗留废弃地达2亿亩。一些新建的生产建设项目还在继续毁损土地。土地复垦与生态重建已成为确保18亿亩耕地的主要潜力之一，成为解决失地农民就业、缓解工农矛盾、实现城乡用地增减挂钩、发展现代农业最重要的保障措施之一。

美国在土地复垦方面有严格的制度与法规，指导其矿区土地复垦取得了重要进展，有效地保护了土地资源和生态环境。当前，如何结合我国的实际情况，借鉴先进国家的土地复垦政策法规，做好适合我国耕地保护与生态建设的土地复垦工作，值得人们思考。

1939年，美国西弗吉尼亚州颁布了第一个管理采矿的法律——《复垦法》（Land Reclaim Law），州矿业主管部门被指定为实施这部法律的唯一管理机构。到1975年，美国已有34个州制定了相关土地复垦法规，其余几个州也根据本州特点制定了土地复垦管理条例。这些土地复垦法律或管理条例的颁布和实施，对所在州的土地复垦起了很大的促进作用，同时也为美国联邦政府制定相关法律提供了依据。

1977年8月3日，美国国会通过并颁布第一部全国性的土地复垦法规——《露天采矿管理与复垦法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）（以下简称《复垦法》），实现了在全美建立统一的露天矿管理和复垦标准，使美国露天采矿管理和土地复垦步入法制化轨道。

《复垦法》相当于土地复垦的宪法

美国联邦政府颁布的《复垦法》，其目标主要是从法律的角度，要求矿业主对开采造成的土地破坏必须恢复到原来状态，同时改善矿区的生态环境。《复垦法》对土地复垦提出了苛刻的标准和要求，要求土地复垦成为采矿过程的一部分。对矿产开采过程中废弃物的处理和堆放、土地复垦恢复到原用途要求的环境以及土地复垦技术与目标都有具体规定，并直接受当地主管部门的监管。土地复垦每5年为一个检验期，验收中只要有一项未达到开矿前的指标就不予通过，需要再恢复5年进行第二次验收，未通过验收的仍需继续支付有关费用。1977年后采矿破坏的土地按《复垦法》规定，边开采边复垦，复垦率要求达到100%。除了对新近因采矿而破坏的土地进行恢复外，联邦和州政府对《复垦法》实施前破坏的土地复垦也十分重视，成千上万的废弃矿山最后都得以恢复。据介绍，目前，美国20%以上原先破坏的土地已经得到复垦。

美国联邦《复垦法》的地位相当于土地复垦的宪法。在不违背《复垦法》的前提下，联邦各部门、州均有相应的土地复垦法规。其中，与土地复垦相关的联邦法规有11个，有38个州制定了有关露天矿土地复垦法规，12个州制定了土地利用管理条例。另外，联邦和各州还制定了一些行政技术法规和规程。土地复垦法律法规均有一定期限，到期前必须修订或声明延期使用，否则期满自动失效。1977年的《露天采矿管理与复垦法》于1990年和1992年经过了两次较大规模的修订和完善。

为贯彻执行《复垦法》，美国联邦政府于1979年组建露天采矿与复垦执法办公室，专管全国矿山的土地复垦工作。直属联邦政府的复垦执法办公室在23个州（复垦工作主要在23个州）设立了派出机构，各地、市、县也有管理机构实行垂直领导。在美国，违背法律法规将受到严厉的处罚，因此复垦单位都能自觉地按照法规要求，按时按质按量做好土地复垦工作。

复垦基金还可来源于个人、企业、组织或基金会的捐赠

美国《复垦法》对采矿许可证、土地复垦基金和土地复垦保证金制度都有明确规定。在开采许可证制度中，规定凡是有毁损土地的商业行为，都有复垦的义务。单位或个人申请许可证进行露天采矿作业时，申请主要内容应包括采矿后的复垦计划。矿山企业在开采前对矿区必须有一系列详尽的自然环境调查记录，包括地质、地形、土壤状况、植被种类及密度、野生动物种类及密度、地下及地上水、文化遗产等，矿山企业对矿区破坏的土地及环境必须予以恢复。对恢复土地和环境的规划（复垦规划）未通过审批的采矿申请，州管理机构或者内政部不予发放采矿许可证。

矿区土地的复垦工作主要以《复垦法》颁布前和颁布后为界分开进行。1977年《复垦法》颁布前，已经闭坑或废弃的矿山完全由政府负责复垦，因此复垦计划中包括的废弃矿区土地复垦基金，主要是为老矿区复垦等筹集资金，用于处理煤矿开采引起的山体滑坡、土地塌陷和火灾等环境问题，以及支付联邦和州政府对废弃矿地的清理所花费用。该法案规定，所有的煤炭开采活动都必须按规定缴纳土地复垦保证金，按季度上缴，其中50%上缴联邦政府，用于全国范围内的紧急情况项目或没有开展矿山复垦项目的州政府土地复垦；50%留在州政府，用于各州的矿山复垦项目。

复垦基金还可来源于个人、企业、组织或基金会的捐赠。开采许可证申请得到批准但尚未正式颁发之前，申请人须先缴纳复垦保证金。设立保证金制度的目的是约束矿业主按照规定的标准进行土地复垦。保证金的缴纳额度根据许可证所批准的复垦要求和各矿区自然状况确定，每一个许可证所呈缴的保证金不得少于1万美元。矿山企业完成复垦且经验收合格后予以返还复垦保证金。复垦保证金的设立极大地调动了矿山企业开展土地复垦的积极性。

（作者单位：中国地质大学（北京））

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部分国家的土地复垦法规

英国：英国从1944年《城乡规划法》实施起，规定地方政府有权要求恢复荒芜的土地。英国的复垦立法首次出现在1949年，当时地方政府被授权恢复因采矿破坏的土地环境。1951年，英国的《矿物开采法》规定提供一笔资金用于因采用地面剥离开采法而造成的荒地复原工作，通过方便的拨款以满足土地复垦的高成本需要。1969年，英国颁布了《矿山采矿场法》，要求矿业主开矿时必须同时提出采后的复垦和管理工作，并明确按农业或林业复垦标准复垦。1980年，英国实施“弃用地拨款方案”，为弃用地和签证污染地的土地复垦提供资金支持。1990年，英国颁布了《环境保护法》，该法作为立法上的分水岭，首次将污染行为界定为犯罪，该法案责令当地政府检查本地区是否存在有害于人类健康和环境的污染地，并规定了土地复垦抵押金制度。

法国：1963年，法国的《区域规划法》明文规定矸石处理规划和土地利用政策，确定矸石山的位置，提出综合处理废矸石的意见，实施审定了地形规划和种植方案，为土地复垦计划的综合处理创造了条件。

加纳：加纳1999年的《环境评估条例》规定了矿业公司必须缴纳复垦保证金。

菲律宾：菲律宾在《矿业法》（1995年修订）和《矿业法实施细则》(1997年)中也将复垦计划、缴纳复垦保证金与签发采矿许可证挂钩，并对土地复垦基金提出了更具体的要求。

俄罗斯：俄罗斯十分重视土地复垦工作。1962年苏联各加盟共和国通过的《自然保护法》和1962年的部长委员会决议中，都明确要求进行土地复垦。在1968年的苏联宪法和1976年的部长会议决议中，土地复垦法得以进一步发展和具体化。直到现在，俄罗斯仍延续这些土地复垦法规政策。