浅谈水利事业单位岗位绩效考核体系的构建

王乃岳

（水利部发展研究中心，100038，北京）

绩效一词起源于管理学，是指通过行使职能、实施管理行为后达到的最终效果，也可从字面理解为 “成绩”和“效果”。随着社会主义市场经济体制的逐步确立和发展，水利工作面临很多新的挑战，突出表现为缺乏良好的竞争机制和自我约束机制，其重要原因就是没有建立一个完善的绩效管理体系。事业单位的绩效重在为社会提供专业、优质的服务，而服务本身往往难以量化计算。认真梳理水利绩效考核的思想脉络，深入分析水利事业单位岗位绩效考核面临的问题，对建立基于水利实际的绩效考核指标具有重要意义。

一、我国古代水利绩效考核的思想

我国特有的自然地理条件和社会经济环境决定了历代善治国者必重水利，我国历史上出现的一些“盛世”，无不得力于统治者对水利的重视，得益于水利建设及其成就。尽管历代官制多有变动，但分管水利的官吏在政府里职位都很高。《尚书》记载舜命禹为司空，为百揆之首，职责是平水土。隋唐工部中下设水部。清代的巡抚为从二品，而河道总督往往为从一品，地位在巡抚之上。民间一直流传有“黄河决口，河官杀头”，“凌汛决口，河官无罪”等说法，一方面说明水利工作的艰难，另一方面也间接反映了对水利官员考核中“绩效”的重要性。

我国古代水利管理的绩效考核主要表现在对人事及行政管理的稽查、经费的稽查以及奖罚条例，对人事及经费的考察是绩效考核的依据，而奖罚则是绩效考核的结果应用。“大禹治水”故事是绩效奖罚的典型，大禹的父亲鲧因治水不力，为舜所诛，后禹治水成功，并继承了舜的帝位。清代《河工考成保固条例》以河工的保修期量化处罚，从条例上制度化了考核的奖惩规定，这在管理制度建设方面是重要进步。

二、水利的行业特征

根据《国民经济分类》（GB/T 4754—2002），水利行业属于“水利、环境和公共设施管理业”下的一大类，其名称为 “水利管理业”。本研究认为，水利行业可以界定为：从事水资源控制和调配，进行防治涉水灾害和开发、利用、节约、保护水资源等经济和社会活动单位的集合。

其特点：一是具有显著的公益性。水是生命之源，水资源表现出很强的公共产品属性。同时，水利为社会提供的是具有公共品或准公共品性质的产品或服务，在消费中具有非排他性和非竞争性，其服务对象不能像一般竞争性产品和服务那样能够加以自由选择或排斥。水利的主要目的是兴利除害，而不以营利为目的，从古至今，水利建设主要以政府投资为主。

二是具有显著的基础性。首先，从整个社会生产流程来看，水利产品或服务是处于“上游”的生产部门，是其他生产部门赖以生存和发展的基础条件，是其他生产部门生产和再生产所必需的投入品。其次，水利是古老的行业，千百年来水利服务与农业发展紧密相连，兴利除害的水利工程也大多建在偏远之地，水利单位长期面向基层，面向群众，具有明显的基层性与群众性。

三是水利行业具有显著的复杂性。水资源既是一种稀缺的自然资源，又是重要的经济战略资源，其本身具有自然垄断性，不可能完全由市场来有效配置。在水利实践活动中，既要遵循自然规律和经济规律，又要维护社会的安定；水资源一般以流域为单元，水利建设不仅涉及不同地区的复杂关系，还涉及上下游、左右岸之间的复杂关系。

三、水利事业单位岗位绩效考核理论体系构建

尽管企业绩效考核的理论体系已在我国初步建立，但水利事业单位绩效考核必须紧密结合行业特点和事业单位性质，切忌生搬硬套。课题组初步提出了水利事业单位岗位绩效考核理论体系（见图1），即通过战略管理思维提供指导思想，根据国家治水思路的战略要求，确定一定时期内组织发展的总目标，并把目标完成情况作为考核的依据；通过目标管理理论确保绩效考核中的责任落实，目标管理法在我国的实践形式是目标责任制，是从体系设计上确保绩效考核与事业单位战略目标紧密联系的制度；通过多层次多角度考核法确定绩效考核主体，扩大考核层面，提高绩效考核的准确性和客观性，同时考核结果也更易为被考核者接受;通过平衡计分卡理论确定绩效考核指标，强调考核指标设计时必须从多个角度考虑，倡导“化战略为行动”，将组织发展战略细化落实到每个部门和每个岗位考核指标中，有了量化的、行为化的指标，并将这些指标嵌入整个事业单位的管理系统中，就不会再出现因个人主观因素造成考核不公平的问题；通过层次分析法解决指标权重分配，将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”，然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。

图1 水利事业单位岗位绩效考核理论体系

四、基于水利实际的“WATER”指标设计原则

“SMART”原则是国际上在进行考核指标设计时通用的原则，考虑到水利事业单位的特征，本研究建议将以上黄金法则发展更改为五个单词首字母为“水利”的“WATER”原则，具体为：

W（Worthful）：这里的价值主要指的是社会价值，水利事业单位考核以社会效益为核心，以社会责任为基础，兼顾经济效益。

A（Attainable）：可实现性，即指标不能过低和偏高，应保持考核者与被考核者的充分沟通，使拟定的指标在组织及个人之间达成一致。

T（Time bound）：时限性，要在规定的时间内完成，定期检查完成进度，及时掌握进展的变化情况。

E（Exact）：精确性，这有两层意思，其一是指标要力求清晰、明确；其二是指标力求量化，“能量化的量化，不能量化的质化”。

R（Realistic）：实事求是性，考核指标必须充分结合水利事业单位的业务性质和发展状况。不同的水利单位可以根据自身情况和岗位特点制订相应的考核指标。

目前事业单位工作人员的绩效考核主要是以“德、能、勤、绩”为主要内容，同时综合考虑党政领导干部考核工作的有关规定，在领导干部的考核中往往再添加 “廉”的内容。依照“WATER”原则，在绩效考核指标设计中必须首先明确以“考绩为主”，考核应重点突出业绩指标的比重；其次，业绩指标动态性强，设计难度大，差异性大，也与“德、能、勤、廉”指标有本质不同。在具体指标设计时须将“绩”和“德、能、勤、廉”分为两个板块区别对待。“绩”指标应根据部门关键绩效指标，经部门领导与岗位工作者在岗位分析的基础上充分沟通、协商一致后分解到各岗位，以量化为主；“德、能、勤、廉”这四类考核指标则相对稳定且内容差异性小，不宜量化，应以定性为主，为避免考核时的主观性问题，这四类考核指标细分部分的权重分配，可以采用层次分析法予以准确界定。

五、完善水利事业单位岗位绩效考核的建议

1.适时出台水利部直属事业单位绩效考核指导意见

当前水利事业单位人事制度改革面临四大任务：人员聘用制度，岗位设置管理，公开招聘人员，绩效工资实施。这四项改革任务均与绩效考核密切相关，而在人事部颁发的上述工作指导性文件中，均以显著位置或较大篇幅阐述了考核的重要作用与相关要求。近日卫生部等事业单位绩效工资先行部门已经提出所属事业单位绩效考核的办法。

建议根据水利部直属事业单位实际情况，尽早研究部署相关办法或指导性意见的制定工作，适时在条件成熟的直属单位开展岗位绩效考核试点工作。

2.将制定绩效考核办法作为事业单位绩效工资实施方案的强制性配套措施

目前，事业单位绩效工资改革的具体实施细则正在制订中，而建立一套科学合理、易于操作的绩效管理制度是实施绩效工资制度的必然要求和关键环节，对绩效工资改革的顺利推进至关重要。

建议各级水利人事主管部门在下一步具体推进绩效工资改革时，要求下属事业单位将绩效考核办法作为实施方案的配套措施报送。

3.切实加强岗位绩效考核的结果应用

绩效考核作为有效的管理工作，关键要将结果予以应用。除了目前普遍实施的与薪酬挂钩外，建议在水利专业技术职称评审条件中，将申报人近三个年度考核为“优秀”情况赋予适当鼓励分值，在各单位职称聘用或专业技术岗位等级评定中也应考虑赋予适当鼓励分值。在干部公开竞聘、提拔任用的民主测评中，可试行将近三个年度考核结果作为赋分内容之一。切实在休假、住房调整等福利待遇中，明确考核结果的应用。

4.科学设定考核等级

人事部规定的事业单位考核等级为优秀、称职、基本称职、不称职四档，且对优秀等级提出了15%的控制比例。在实际操作中，基本称职、不称职等次水利事业单位考核结果中微乎其微。绝大多数单位的考核结果是15%优秀，85%称职，长此以往，考核势必会对85%的大多数人群失去激励作用，“干好干坏一个样”的思想势必抬头。

建议在水利事业单位岗位绩效考核相关办法制定时，考核等级设为优秀、优良、称职、基本称职、不称职五档，其中增设的优良档次控制比例应掌握在25%左右，并对考核为优良者给予“高于称职、低于优秀”的激励措施。

5.切实推进岗位工作分析

水利事业单位在具备条件的情况下，应着手开展本单位主要岗位的工作分析，以便为岗位绩效考核量化奠定基础。考虑到水利事业单位基层的实情，建议应注重发挥内部力量，而不能过多寄望于外部专家的力量；应注重发挥所有部门与职工的力量，而不能单纯依靠人事部门的力量；应将工作分析的过程视为加强沟通、统一认识的收获，而不要将工作分析视为费时费力的负担。

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