转移支付保障村政府基本服务均等化

◎ 河南省安阳县农技推广中心 李改清

一、村级转移支付的概念

转移支付作为一个完整的名词产生于现代西方国家，英文原意是资金的转移。我们国家“转移支付”的概念是在1993年11月，中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》一文中正式提出，我们称的财政转移支付是指政府间资金的相互转移和再分配。一般特指相临两级政府间、上级政府对下级政府的财力援助与支持。是一种为实现国家宏观调控，保障不同区域内政府施政能力和居民生活基本平衡的政府间财力调配的一种形式，属于财政再分配的范畴。

转移支付的目标是纠正或调整地区间纵向和横向间失衡，保证各级政府的财政收支平衡，最终实现全国各地的公共服务水平的均等化。这一目标绝不等于要直接拉平各地生活水平，也不意味着要完全消除各地经济发展的差异，而是要使各地方政府的基本服务能力达到均衡。

财政转移支付的形式主要有一般性转移支付和专项转移支付，前者是指中央对地方转移支付时对该项资金的用途没有特定限制，地方政府可以根据自身需要自行支配；后者是指中央对地方转移支付时对该项资金的用途有一定的条件限制，接受该资金的地方政府必须按照中央政府的要求使用资金，所以专项转移支付又称专项拨款。

村级转移支付是指取消农业税附加后，各级财政支付给村级的专门用于村级干部报酬、农村五保户供养、办公经费等以保证村级组织正常运转所需要的经费资金。在《村集体经济组织会计制度》中，将这部分资金列入“补助收入”科目进行核算。由此可见，目前我国各级财政对村级的转移支付仅限于专项转移支付的范畴。

二、村级转移支付的作用

2004年以前，村级的收入主要依靠提留统筹、农业税附加及返还，但是2004年皇粮国税取消后，农业税附加也随之取消。村级收入因来源减少或消失，村干部报酬和办公经费失去了保障，经常出现拖欠村干部工资的情况，一定程度上影响了村干部工作的积极性。为保障村级工作的正常运转，各级财政专门安排转移支付补助资金，确保村级补助资金和村级自有资金能够基本满足村干部报酬、农村五保户供养、办公经费等事项的需要。由此可见，村级转移支付资金对于保障村级政府基本公共服务均等化，促进农村社会和谐与稳定中发挥着十分重要的作用。

三、村级转移支付资金的性质与管理要求

村级转移支付既然是各级财政拨付给村级的经费资金，其所有权当然就归村集体所有，村级对这部分资金就应该有占有、使用、支配的权利。按中央对村级转移支付资金实行“乡级管理，村级使用”的要求，确保专款专用。各级农经和财政作为主管部门应该共同监督和管理其使用情况，严禁截留、平调、挪用这部分资金。安阳县农业局“农民负担监督管理办公室”负责监督检查本县各财政所对村级转移支付资金的分配和拨付到位情况，以预防各部门及乡镇平调或挪用该项资金，同时确保该项资金的及时到位和正确使用。

安阳县的经济发展不太均衡，部分行政村全年基本没有收入来源，这些村级的最基本的开支全部依靠财政的转移支付来应付，这一专项资金对他们这些村来说可谓“雪中送炭”,非常及时和必要，所以乡镇财政部门对该项资金的分配与管理也是非常的严密。

四、村级转移支付中存在的问题

（一）、转移支付的规模太小

目前财政对村级转移支付仅限于村干部报酬、五保户供养、办公经费。对于村级公共卫生、社会治安、村级道路、农田水利、村民供水等基础性公共产品的供给尚处于空白，致使村级的公益性事业因财力不足无法开展，而村级公共产品的严重匮乏也制约了村级经济的迅速发展，尽管我国财政转移支付的总量在持续增长（1995年中央的各类转移支付额为2530亿元，2005已增长到11483亿元，2009年增长到23955亿元），但由于我国人口众多、国土面积广大，有限的转移支付资金往往在下拨过程中发生“渗漏”，再加上我国有五级政府（中央、省、市、县、乡），虽然村委会行使基层政府的职能，但是却没有自己独立的财政机构，各级财政拨付给村级的转移支付资金只能到达乡镇财政部门，倘若乡镇政府财政困难，那么最终到达村级的资金因时间的延误，数量的渗漏，都会使村级的转移支付规模变小。

（二）转移支付的形式、模式单一

我国财政转移支付模式有三种：一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵横交叉转移，而目前中央和地方对村级的转移支付仅限于纵向的专项转移支付，横向、纵横交叉、一般转移支付都还是空白，使得农村基层政府提供基本服务的能力以及实现各地政府财力均等化的目标受到了限制。因为专项转移支付带有专项性质，到达村级后，村级无权灵活使用而必须专款专用，不能增加村级的自由支配财力。

（三）专款分配缺乏公开性和透明性

由于县对村级专项转移支付管理办法没有公开或者公开性不够高，各村对专款是如何分配的，分配的标准是什么等都不十分清楚，只能从乡财政所了解本村获得了多少专款，但不知应分配多少，也不知道其他村应分配多少实际获得多少。由于村会计不清楚具体数额容易导致村级年初编制财务收支预算表时漏计或者无法统计该资金，不利于村级统筹安排预算支出。

（四）乡镇财政拨付资金不彻底，程序不规范

目前安阳县21个乡镇财政所对村级的转移支付补助资金实行专户存储，每年由乡财政所直接将村干部报酬拨付到村干部的工资卡上，然后由村会计直接将村干部报酬、报刊杂志、五保户补助等报销单据报送乡财政所进行列支。村级当年的零星余额留存乡财政所账面并结转下年使用。而乡镇农经部门对这部分资金完全失去参与分配和监督管理的权利。因为这部分资金根本不经过“三资”代理服务中心的代管资金账户。而这种模式的结果导致村级的收支被人为的分成两部分，其中的一部分存放在乡财政所，另一部分收支手续存放在“三资”代理服务中心，造成村级收支的不完整和不连续，村级账面无法真实地完正地反映全年的财务收支全貌，特别是给村级的财务公开造成困忧。因为安阳县全部实行了会计电算化，月末或季末由电脑自动生成的村级财务收支报表中并不包括在乡财政所的那部分，如果按此底稿公开，势必会引起群众的误解，认为财务公开不真实不全面。如果将二者合而为一，又会造成村级公开的内容与“三资“代理服务中心的公开底稿不一致，在每年由县纪检委、监察、财政、农业、民政部门联合对村级村务财务公开检查时如果发现这种情况是要扣分的，也是不允许的。如果乡财政所能将这部分资金统一拨付到”三资’代理中心的代管资金账户上，由农经和财政部门共同参与分配和监督管理，这样村级的收支就会完整和连续地反映到村级的账目上，由此生成的财务公开底稿也将是完整和连续的，按此底稿公开，群众也不会误解，干群矛盾也会消除。

五、完善村级转移支付的建议

（一）增加对农村公共物品转移支付的力度

农村中的纯公共物品包括：农村基层政府管理、社会治安、计划生育、农业基础科研、农业环保、农村义务教育、农村公共卫生、社会救济等，建议将上述公共物品全部纳入预算支出范围，加大财政对于农村纯公共物品的投资。

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文近日透露，为遏制取消农业税后农民负担反弹，今年中央、省、市级政府对农村转移支付将超过1000亿元。随着中央财政转移支付规模的不断扩大，村级提供公共产品的能力应能保持在一个最低水平的公平范围内，从而保障村民享受公共服务方面最基本的权利。

（二）增加转移支付形式，完善转移支付模式

相对于专项转移支付来说，一般转移支付能补充村级财力的不足，村级对此拥有较大的自主权，可根据自身需要，用与村级道路、农田水利、公共卫生、自来水供应等方面的支出，以满足村级基本公共物品和基础性设施的需要。为防止资金的渗漏，可减少中间的环节。譬如可尝试中央将资金拨付到省，省可以直接拨付到县，县可直接拨付到村。这样既可以减少中间环节主持资金的运作费用，又可以缩短资金的在途时间，提高资金的使用效率。我国农村大部分地区经济比较薄弱，地区经济发展水平差异显著，仅仅依靠本地财力和纵向转移支付是远远不够的，需要横向转移支付作为补充以帮助不发达地区实现政府公共产品均等化目标。

（三）建立财政转移支付的法律体系

2009年我国中央的转移支付规模已达23955亿元，对如此一大笔资金的管理，仅仅依据财政部制定的一个部门规章来规范，显得十分单薄。为此迫切需要全国人大或国务院尽快制定并出台《中华人民共和国政府转移支付法》，以法律的威严性和统一性来规范和约束转移支付的行为，增加其透明度，保证其实施的严肃性，明确转移支付的数额、转移支付的方式、转移支付的监管以及违法违规行为责任的认定和处罚，实现转移支付管理工作的科学化，制度化，规范化。制定和完善《村级转移支付管理办法》，将村级转移支付的来源、计算方法、资金数额、资金划拨的时间、划拨程序、使用方向、资金的核算、监督管理等内容 在网上公开，为农业、民政、纪检等部门对村级的转移支付资金的使用、财务工作流程、财务公开进行监督检查提供法律依据。尽快形成一套完整高效的转移支付法律体系。

（四）加强资金的管理

2010年2月8日，中央纪委、财政部、农业部、民政部共同发布的《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作的指导意见》中指出，财政转移支付补助的村级资金，要纳入会计委托机构统一管理，建账核算，严格监督使用。根据此《指导意见》，财政部门应及时足额将村级转移支付资金拨付到乡镇村级代理中心的代管资金账户上，村级将其纳入“补助收入”科目进入村级帐内进行核算，并且与村级自有资金一起在年初要编制预算并报代理中心备案，年终要及时编制决算。按照财务工作流程，严格资金的使用，并及时实行财务公开，接受群众监督。财政、农经部门要加强对此项资金的专项审计，确保转移支付资金正确、合理地使用。