欧盟成员国外交与安全政策的欧洲化＊

林民旺

欧盟成员国外交与安全政策的欧洲化＊

林民旺

20世纪70年代欧洲政治合作进程开始启动以来,欧盟在外交与安全政策上合作不断巩固,范围大大拓宽,制度化程度越来越高。从政策、政体与认同三个维度研究欧盟成员国外交与安全政策的欧洲化倾向,根据欧洲晴雨表的调查及其他方面的实证研究,发现欧盟共同外交与安全政策在宏观层面上确实影响了成员国,促使成员国外交政策取向更加趋向于欧洲内部,国内的涉外官僚机构发生了变革,对共同外交的认同也在逐渐增强。

欧盟成员国;欧洲化;政策;政体

从20世纪70年代欧洲政治合作进程启动以来,欧盟成员国在这一领域的合作范围大大拓宽,制度化程度越来越高,取得的成绩令人瞩目。今天,CFSP已经成为成员国外交政策制定中的重要组成部分,而CFSP制定的过程也正日益明显地变得欧洲化了[1]。我们选取了三个重要考察维度——政策、政体、认同以回答如下几个问题:第一,在共同外交与安全政策的目的(或者说意图)以及政策上,是否逐渐实现了大致趋同?是否欧盟国家将政策取向转向了欧洲并通过欧洲层次上的合作来实现自己的利益?第二,在政体的调整适应上,是否成员国已经越来越欧洲化?是否外交机构及其议程都由于CFSP而大大地扩大了?第三,在实现外交或者安全的利益方面,成员国首先考虑使用的政策工具是否是在欧洲层面?精英和大众对欧盟层面的共同外交与安全政策的认同是否有所转变①需要指出的是,由于本项研究的对象是所有欧盟成员国,因而只能通过总体观察来得出最后结论,并不可能详细探讨每个成员国在三个维度上的变化。本文图表根据欧洲晴雨表互动搜索系统(Eurobarometer Interactive Search System)自动生成。?

第一维度:政策

共同外交与安全政策欧洲化的一个重要维度是政策目标及政策取向的一致。从20世纪60年代末酝酿建立欧洲政治合作机制以来,在共同外交与安全政策的目标上就一直存在诸多的分歧和差异,可以说欧洲化本身就是消除分歧、取得政策共识的一个过程。那么,很容易陷入误区的就是,以为欧洲化就是成员国的政策一致。当然,这种认识在某种程度上说是正确的,如在欧盟第一支柱内就能够实现很高程度的政策趋同。但是,由于考虑到外交与安全政策的特殊性,欧洲化的程度相对于另外两个领域程度更低。鉴于这个原因,笔者通过以下几个方面来看欧盟成员国在发展共同外交与安全政策目标上取得的趋同或者说一致性:第一,相对于过去的政策而言,成员国是否在涉及对外关系和安全政策中采取了欧洲优先的姿态或者做法;第二,成员国在加入欧盟后,其外交政策的目标和做法是否与加入欧盟前相比有很大程度的变化(特别是先前的政策与欧盟差异很大的国家),政策取向是否与大多数成员国相一致;第三,为了实现某一对外政策目标,成员国是否更趋向于采取以欧洲政策作为保护伞来实现自己的政策偏好。

首先,从欧盟国家的武器生产的政策上看。在冷战时期,欧盟国家及其军工企业更喜欢与美国及其军工企业合作生产。随着CFSP的建立,以及欧盟对独立的欧洲防务的日益渴盼,欧盟国家的这种政策出现了很大程度的变化。欧盟大国在先进武器的生产上日益加强合作,最明显的莫过于德国、法国、西班牙的军工企业合并,建立了欧洲宇航防务集团(EADS)①EADS集航空、航天和军工于一体,是欧洲最大的航空航天和军工企业,包括了空中客车、欧洲直升机公司、世界第二大导弹生产企业MDBA公司等国际知名企业,产品涉及客机、直升机、战斗机、军用运输机、火箭、卫星及相关服务等众多领域。。而欧洲大国的这一举动也被称之为“建立新欧洲的重大交易”(grand bargain)[2](P136)。根据琼斯的研究,冷战后欧洲国家内部在武器的共同开发和生产上有了重大的提升。欧洲国家和军工企业更喜欢在欧洲内寻找伙伴,而企业之间的兼并也更多地是在欧洲范围内进行。例如,20世纪80年代欧洲国家之间的军工企业兼并占其军工企业兼并总额的43%,到90年代就提高到了55%。而欧洲军工企业和美国军工企业之间的兼并则从80年代的55%,降到了90年代的32%[2](P159-160)。在加强军工政策的欧洲化方面,英国的转变尤为突出。英国国防部长声称:“一个运行更好的欧洲军工市场具有更大的潜在收益,也是更加高效的军用品供应基地,因而要把研发经费优先投入到欧洲市场上”[2](P162)。德国国防部的文件则明确表示,欧洲国家内的武器合作对于改善欧洲经济与军事效率具有关键作用,特别是考虑到CFSP和ESDP的发展[2](P163)。可以看出,欧洲国家和企业对于加强欧洲范围内军工合作政策的必要性正在不断加深。由于军工产品的研发、生产涉及到国家的核心安全利益,通常受到国家的严格控制,因而在这一领域政策的欧洲化转变也就具有更为重要的象征意义了。

其次,我们根据欧洲晴雨表的调查来看成员国对于外交及安全防务政策应该在哪个层次执行的偏好。

图1 欧盟的安全与防务政策应该由哪个层面来决定?调查的问题是欧盟的安全与防务政策应该:(1)由成员国政府决定;(2)由欧盟和成员国政府共同决定; (3)不知道。调查时间为1989年11月到2001年11月。

从图1中可以看出,对于欧洲的安全与防务政策,成员国的总体趋势是支持由成员国和欧盟共同来决定。由于1993年和1994年在前南斯拉夫地区欧盟表现无能,因而支持率出现下降。但到1995年支持率已经接近60%了。相比之下,由成员国单独决定的支持率则下跌到40%。1995年后则没有相关的调查了。

图2 欧盟的防务应该由哪个层面来决定?调查的问题是欧洲防务应该:(1)由成员国政府决定;(2)由欧盟和成员国政府共同决定;(3)不知道。调查时间为1989年11月到2001年11月。

从图2中可以看出,对于欧洲的防务,成员国的总体趋势是更支持由成员国和欧盟共同来决定。由于1999年的科索沃战争欧盟表现不佳,因而支持率出现下降。但之后支持率呈现上升趋势,而对于由成员国单独决定的支持率则呈现下跌趋势。

图3 对于欧共体之外国家的外交政策应该由哪个层面来决定?调查的问题是欧共体之外国家的外交政策应该:(1)由成员国政府决定;(2)由欧盟和成员国政府共同决定; (3)不知道。调查时间为1989年11月到2001年11月。

从图3中可以看出,对于与欧共体之外的第三国的外交政策,成员国更喜欢由成员国和欧盟共同来决定。这一支持率远远高于由成员国独自决定的选择。

综上,可以得出以下几点结论:(1)对于外交与安全、防务事务,成员国更支持由欧盟和成员国共同来决定,而不是单独由成员国来决定; (2)对于欧洲层面的外交政策的支持,较大程度上受到外部事件的影响,这也进一步说明了,成员国公众对于欧洲层面的外交及防务政策的期望较高,希望欧盟在这一方面能够真正有所作为;(3)相对于其他政策领域(例如欧盟的第一支柱),外交与安全政策的欧洲化程度较低,这可以从问卷的问题选项上看出来。事实上,欧洲晴雨表最初的问题设置中就有单独的一项:外交与安全政策由欧盟层次来决定。结果显示,这一选择基本为零。因而为了避免调查的无效,就没有这一选项了。

尤为值得一提的是,2003年12月欧盟成员国在布鲁塞尔通过了名为《更加美好世界中的欧洲安全》的欧洲安全战略。确定了安全环境,明确了欧洲安全的政策目标以及政策工具,首次把军事手段列入了欧盟的安全政策工具之中。作为欧盟外交、安全和防务的第一份纲领性文件,欧洲安全战略的出台无疑意义是重大的。特别是考虑到此前欧盟成员国在伊拉克战争中产生了巨大分歧,成员国对欧洲安全形势的判断以及政策工具、战略文化上的不同,能够达成一致的战略文件本身就是成员国共同政治意愿的表现。

最后,看看成员国在加入欧盟(欧共体)之后,在外交及安全的一些做法上是否出现了变化,表现出与欧盟政策的一致性。阿波斯托罗斯·阿格托普罗斯(Apostolos Agnantopoulos)对希腊外交的研究发现,作为欧盟成员国的这一身份对希腊外交具有社会化效应。在对阿拉伯与以色列的关系中,希腊为了实现与欧盟对外政策的协调,从原来对阿拉伯国家的明确支持转为采取更为中庸的外交政策[3]。阿利斯特·米斯基蒙(Alister Miskimmon)对德国外交的研究也发现,作为欧洲一体化核心国的德国,利用欧盟推动《东南欧稳定公约》的缔结,以实现自己的政策偏好[4]。保罗·威廉斯(Paul Williams)对英国在津巴布韦的危机中的政策中发现,英国国内政治深陷于欧盟治理结构中,因而外交政策变得日益欧洲化,体现在外交的理念、外交决策的机制和外交政策三个方面上。在与津巴布韦的关系上,英国利用与欧盟日益紧密的关系来补充其双边关系,以实现自己的外交目标[5]。乔斯·托尔布兰卡(Jose T.Torreblanca)研究了西班牙外交的欧洲化,认为西班牙外交政策与欧盟政策的趋同,其主要的动力在于希望寻求得到其他国家的承认,认为西班牙是西方民主共同体中忠实的、全心全意的一员。同时,西班牙也利用了欧盟成员的身份来推进自己在地中海和拉美国家中的具体利益[5]。总之,作为欧盟成员国的身份促使成员国在政策、规范、理念上需要同欧盟保持一直。同时,成员国也借用了欧盟作为保护伞来推进自己的利益。

第二维度:政体

欧盟国家外交与安全政策的欧洲化除了表现在政策上向欧洲层面倾斜,还表现在国内政治制度,特别是涉及外交与安全领域的部门做出适应性的调整,以适应欧洲层面的政策要求。这种政体变化通常在外交部的变化最为明显:其一,外交与安全部门的机构设置发生变化;其二,外交与安全部门的议程变化;其三,外交与安全部门机构间的关系发生变化。

大量迹象表明,作为欧盟成员国和CFSP成员国的身份常常会影响每个国家采取的外交政策。建构主义的研究也说明了身份、认同对于国家的行为具有重要的影响。作为欧盟成员国,欧盟要求他们要把政治合作置于每个国家外交政策中优先考虑的位置,并且要求成员国遵守共同的承诺。而这些责任的其中一个重要方面就是涉及到表达共同立场,并且代表欧盟采取共同行动,特别是当作为欧盟主席国时更是如此。这样反过来促使成员国的外交部长不会将本国的利益首先放在优先位置,而是会考虑到其他成员国和欧盟整体利益。而且,成员国在加入欧盟之后,一个最明显的变化就是外交部的相应调整,以适应欧盟政治合作的需要。本·汤拉(Ben Tonra)的研究表明,爱尔兰为了加入欧盟(欧共体),外交部需要在各个部门(农业部、财政部等)当中发挥协调作用,因而扩大了机构及其职权范围。而且,作为欧盟成员国之后,爱尔兰的外交政策也进行了重新界定。欧洲政治合作成为爱尔兰与世界其他国家联系的窗口。今天,欧洲的影响已经渗入到爱尔兰外交政策的各个领域。当时,爱尔兰驻华盛顿大使帕德里克·麦克曼(Padraic MacKernan)曾说:“欧共体是我们追求外交目标的中心,加入欧共体可能是爱尔兰独立以来外交政策中最重要的、影响最为深远的一步”[6]。西奥多·库基斯(Thodore Koukis)对葡萄牙外交变化的研究中也发现,为了能够顺利执行主席国的职责,葡萄牙的行政机构进行了积极的适应调整。葡萄牙政府为了应对三种挑战——日益增加的政策协调、效率及影响力,对国家的决策结构进行了调整[6]。事实上,不仅爱尔兰、葡萄牙如此,其他成员国也发生了大致相似的变化。迈克尔·史密斯的研究表明,欧洲政治合作促使大部分成员国外交部规模及其预算都扩大了,并且由于工作量加大,与第三国之间的事务也增加了[7](P620)。大部分观察家都发现,几乎在所有成员国内都发生了制度机构上的重大调整。特别是更小的欧盟成员国,他们的外交部几乎是进行了一场革命性的变革——组织的改编和扩张——以便能够处理政治合作的事[7](P622)。

CFSP除了促使成员国外交部门及其他相关部门组织扩大、人员增多、预算增加、议程增加外,甚至还促使不少成员国国内发生了宪政性的变革。例如,欧盟外交的对外干预行为就和不少成员国的宪法存在抵触。不少成员国,如德国的基本法中就明确规定,派遣部队到海外必须经过联邦议会的同意,因此在德国向海外派兵始终是一个禁区。德国统一之后,面对来自北约、联合国和欧盟层面的对外派兵要求,德国政府不得不采取很隐晦的方式。德国全国媒介对此展开了一场大辩论,联邦宪法法院最后裁决,这一举动符合《基本法》。这个结果不仅是由于德国参与欧洲政治合作的原因,还因为欧洲层次的规范渗入到国家最敏感的政策领域,推动了人们的观念改变[7](P624)。

第三维度:认同

欧盟国家外交与安全政策的欧洲化还表现在对欧洲层面的认同越来越深。相对于政策与政体这两个维度,认同维度的表现则显得较不明显。事实上,这种认同的表现并不是很明显,毕竟共同外交与安全政策在公众视野中并不是很突出。根据欧洲晴雨表的调查,可以看看公众对共同外交与安全政策的认同感。

图4 在不远的将来,你认为自己是?调查的问题是在不远的将来自己是:(1)只是本国人;(2)既是本国人也是欧洲人;(3)既是欧洲人也是本国人;(4)只是欧洲人;(5)不知道。调查时间为1992年4月到2004年4月。

从图4中可以看出,绝大多数的公民认为自己既是欧洲人也是本国人。认为自己只是本国人的公民也不在少数。还可以看出,从1999年之后,认为自己既是欧洲人也是本国人的比例高于认为自己只是本国人的比例。

图5 是否支持欧盟成员国之间建立共同防务与安全/军事政策?调查的问题是支持还是反对欧盟成员国之间建立共同防务与安全/军事政策:(1)支持;(2)反对;(3)不知道。调查时间为1992年10月到2004年4月。

从图5中可以看出,公众对于建立共同外交与防务政策的支持度相当高,反对的人只占了一小部分。从1996年之后,这种认同感就一直逐渐地平稳上升。

图6 是否支持欧盟成员国之间建立针对其他国家的共同外交政策?调查的问题是支持还是反对欧盟成员国之间建立针对其他国家的共同外交政策:(1)支持;(2)反对;(3)不知道。调查时间为1992年10月到2004年4月。

从图6中可以看出,公众对于建立针对其他国家的共同外交政策的支持度相当高,反对的只占了一小部分。从1992年到2004年之间,这种认同感一直很平稳,没有出现大的变化。

图7 21世纪之初欧盟在保持欧洲和平与安全中的作用调查的问题是21世纪初欧盟在保持欧洲和平与安全中的作用是:(1)更重要;(2)不重要;(3)相同。调查时间为1997年11月到2002年5月。

从图7中可以看出,公民对欧盟在保持地区稳定和安全中发挥的作用保持乐观,对其作用的评价比较积极。

从以上欧洲晴雨表的统计中可以发现,公民对CFSP的支持率一直较高,对于CFSP的作用评价也比较积极,而且对CFSP在将来可能发挥的作用也比较乐观。需要说明的是,由于认同感的变化是个长期的过程,加之从调查之初公众就对CFSP的支持率较高,因而在数据中支持率上升表现的较为平缓。尽管如此,我们还是可以确定地得出结论:对CFSP的认同感正伴随着其能力建设的过程逐渐地增强。

除了公众对CFSP的认同外,还要看到外交政策精英的社会化。政策精英们在高度制度化的机制中进行频繁的交流、学习、沟通,逐渐形成新的观念结构,内化了合作的惯习。通过EPC和CFSP内部人员的回忆录,或者是对他们进行采访,可以发现社会化机制的重要作用[7](P618)。史密斯的研究发现,在 EPC和CFSP的政策精英中,逐渐内化了以下几个规范:其一,在外交政策的问题上进行定期沟通和磋商;其二,CFSP的讨论内容要保密,成员国不能利用共有的信息来为难或者责备其他国家;其三,尽管在马约中规定了在有限的议题上采用合格多数表决制,但是在CFSP的讨论中总是寻求一致同意;其四,保密的规范与CFSP另一个最重要的潜规则是紧密相连的:某一成员国的国内事务,或者是成员国之间的双边事务,以及成员国与第三国之间的事务是禁止进行讨论的[7](P615-617)。

精英的社会化并不意味着他们对本国的忠诚发生了转移,只是在追求本国利益之时不会将欧洲整体利益看作是其本国利益的对立面。他们更熟悉对方的外交立场,更趋向于采取合作的方式来提高自己的外交能力[7](P618-619)。正是因为外交政策的精英们趋向于共享这些价值观,所以CFSP才没有像欧共体那样遭遇重大的制度危机。

结 语

欧盟共同外交与安全政策在宏观层面上确实影响了成员国,促使成员国的外交政策取向更加趋向于欧洲,国内的涉外机构发生了变革,对共同外交的认同也逐渐增强。从政策上看,成员国在涉及对外关系和安全政策中采取了欧洲优先的姿态和做法,新成员国加入欧盟后外交政策的目标和做法与加入欧盟前相比有很大程度上的变化,政策取向更加倾向于与大多数成员国相一致,并且为了实现某一对外政策目标,成员国更趋向于采取以欧洲政策作为保护伞来实现自己的政策偏好。从政体上看,成员国的外交与安全部门的机构设置、议程及机构间关系都发生了变化。从认同上看,欧洲认同得到进一步深化,尽管民族国家的认同仍然相当高。

[1]CHRISTOPHER HILL,MICHZEL SMITH.International Relations and the European Union[M]. New York:Oxford University Press,2005:146.

[2]SETH JONES.The Rise of European Security Cooperation[M].New York:Cambridge University Press,2006.

[3]APOSTOLOS AGNANTOPOULOS,The Europeanisation of Greek Foreign Policy Towards the Arab -Israeli Conflict[J/OL].[2010-02-11].http:// www.bisa.ac.uk/2006/pps/agnantopoulos.pdf.

[4]ALISTER MISKIMMON,Europeanisation and German foreign and security policy:the case of Stability Pact for South-Eastern Europe[J/OL]. [2010-02-11].http://www.lse.ac.uk/Depts/intrel/pdfs/EFPUEuropeanisationandGerman-Policy.pdf.

[5]PAUL WILLIAMS,The Europeanization of British Foreign Policy and the Crisis in Zimbabwe[J/OL]. [2010-02-11].http//www.lse.ac.uk/Depts/intrel/ pdfs/EFPUEuropeanizationofBritForPol.pdf.

[6]JOSE T.TORREBLANCA,Ideas,preferences and institutions:Explaining the Europeanization of Spanish Foreign Policy[J/OL].[2010-02-11].http://www.arena.uio.no/events/papers/torreblanca% 20 -% 20europeanization% 20of% 20spanish%20foreign%20policy.pdf.

[7]MICHAEL E.SMITH.Conforming to Europe: The Domestic Impact of EU Foreign Policy Cooperation[J].Journal ofEuropean Public Policy, Vol.7(October 2000).

责任编辑:陈文杰

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1008-410X(2010)03-0091-06

2009-11-20

林民旺(1979-),男,福建南平人,外交学院国际关系研究所讲师,博士;北京 100037

*本项研究得到了外交学院“中国-欧盟研究中心”项目的支持,特此致谢!