干部教育培训运行机制改革研究——以安徽省芜湖市为例

刘金峰 孙安平

（芜湖市委组织部，安徽芜湖241000）

干部教育培训运行机制改革研究
——以安徽省芜湖市为例

刘金峰 孙安平

（芜湖市委组织部，安徽芜湖241000）

以安徽省芜湖市为例，指出制约干部教育培训质量的若干体制性问题，对其原因进行分析，提出推进干部教育培训运行机制改革应遵循的原则和改革的对策。

干部教育培训运行机制改革问题原则对策

党的十七届四中全会提出“建设马克思主义学习型政党，提高全党思想政治水平”的重大战略任务，进一步明确了提高全党学习能力，建设学习型党组织的新要求新举措。干部教育培训工作是基础工程、战略工程，在建设学习型干部和学习型领导班子工作中具有重要作用。但是，值得注意的是，当前在干部教育培训机制中存在着若干体制性、机制性障碍，亟需加大改革力度，促进干部教育培训提质增效，更好地完成大规模培训干部、大幅度提升干部素质的任务。

一、当前干部教育培训运行机制中存在的问题

从芜湖市的实践来看，近年来虽然在提高干部教育培训质量上进行了一些探索，也取得了一些成效，但仍存在一些机制性障碍，影响着培训质量的进一步提高，需要引起足够的重视。

（一）从培训管理看，干部教育培训管理机制不够活，统筹整合能力有待加强。一是培训管理方式不够灵活。长期以来，干部培训主要依赖组织部门计划调训，培训机构和参训人员缺乏自主活力，加之一些培训机构的教学质量缺少评估，教学方式落后，难以激发干部的学习热情。尽管目前干部培训方式从计划调训逐步向自主选学转变，但由于办学机构整体水平不高，实际收效一般。二是培训机构统筹管理难。市一级干部培训机构相对分散、多头管理，“一校一院多中心”的布局，即市委党校、社会主义学院、人事考试中心（公务员和专业技术人员培训），以及系统培训中心（如公安干校、各类专业技术人员进修学校），不仅浪费培训资源，也制约了干部教育培训的规模效益。三是干部参训机制不尽完善。在“重要干部重点培训、优秀干部优先培训”的思路下，组织调训对象偏重后备干部、优秀年轻干部。问卷调查中，近50%的受访者提到“培训专业户”现象，即一些地方或单位，培训对象集中在少数干部，有的干部两、三年内没受过集训。

（二）从培训机构看，党校培训功能日益萎缩，主阵地作用难以发挥。市、县两级党校培训供给相对不足与干部培训需求的多样性、灵活性的矛盾日益突出，在“参加干部培训的收获”调查中，选择“收获很大”、“收获一般”、“收获很少”、“没有收获”等分别为12.1%、28.2%、49.1%、10.6%。一是党校培训功能萎缩。以市委党校为例，2009年底有教职工68人，一般每年承担5-6个主体班次培训任务，县级党校所承担的培训任务更少，具体情况如下表所示。二是教学内容和方法仍显滞后。市委党校的课程设置多年一贯制，基本为三大板块：⑴十七大精神或中国特色社会主义理论体系；⑵公共管理理论和领导干部能力建设；⑶地方经济社会发展研究。一些理论最新成果、发展问题进入教学内容的周期过长，难以满足学习能力提升的需求。教学方式基本沿用高校“一本讲义、一块黑板、一张嘴”的教学模式，以学员为主体的研讨式、案例式、多媒体教学方式，在干部培训很少应用。三是师资力量相对薄弱。问卷中，在制约干部教育培训质量的首要因素中，近80.3%的受访者选择了“师资力量不强”。教学水平与科研水平密切相关，以2006、2007年为例，据统计，2006-2008年度，市委党校26名专职教研人员共有科研成果76项，年人均为1.1项，其中公开发表的科研成果仅占53.48%。据调查，市级以下党校中，教研人员参加继续教育平均周期为3.1年，“走出去”的机会更少，知识更新慢，并且缺乏熟悉掌握地方经济社会发展状态的平台和渠道，经常出现“理论政策讲不深、专业知识讲不透、身边发展讲不清”的情况，有人形容党校教学是“开放的学员，封闭的教员”。

2007-2009年度芜湖市市县两级党校主体班培训情况

（三）从培训效果看，质效评估机制和需求反馈机制缺位，培训质量效益缺乏可靠保障。一方面，市、县基本没有制定可操作的干部教育培训机构质效评估标准，评估方式粗放，主要看工作完成量，即以办班数量作为主要评价指标，对培训质量监督管理不够。由于对市、县委党校等培训机构的办学能力、教学质量、培训效果等缺乏动态评估，多数培训机构缺乏提升办学质量的外在压力和内在动力。另一方面，干部缺乏知情选择，什么时候该参加培训、参加什么培训机构的培训、参加哪类培训，往往由组织“作主”，干部个人意愿与组织调训之间缺乏紧密联系的信息沟通渠道。干部对培训机构的反馈意见缺乏有效的反馈渠道，虽然近几年开展训前需求调查，但调查结果运用难，且多数干部的需求在现有体制内很难满足，也在一定程度上导致干部参训热情不高。

（四）从培训保障看，培训经费短缺和投入不足问题亟待解决。近年来，各级党委、政府加大了对干部教育培训经费的投入，就市级财政直接投入干部教育培训的项目资金而言，2007年30.2万元，2008年41.5万元，2009年49.7万元。但从大规模培训干部的工作任务和培训机构发展建设看，还不能完全满足实际需要。尤其是各县区、各单位投入不足，县一级基本没有设立干部教育培训专项经费，专项工作经费额度直接受当地财政收入影响，仅能维持干部教育培训日常工作的基本运行，无法保证大规模培训工作的创新发展。此外，资金来源渠道单一（主要来自本级财政），与经济社会水平存在内在矛盾。

干部教育培训运行机制方面出现的问题，原因是多方面的，既有思想观念方面的原因，也有体制机制不健全的原因。归结起来，主要是：一是干部教育培训的观念明显滞后。少数地方和部门缺乏战略观念，“大开放、大教育、大培训”的认识不足，认为抓经济工作见效快、干部教育培训收效慢，工作抓而不紧、抓而不力；缺乏大局观念，在干部教育培训工作搞部门利益，培训中各自为政、多头办班。二是传统培训管理体制的影响。计划经济条件下形成的干部教育培训统管统训模式，以及与此相适应的办班设置、培训方式等培训模式，在一段时期、一定程度内对干部教育培训的宏观管理、资源整合等运行机制改革仍然产生重要影响。三是培训机构的开放竞争程度不高。由于缺乏竞争机制，一些培训机构“皇帝女儿不愁嫁”，改革创新动力不足，这是影响干部教育培训质量的重要原因。四是干部培训激励机制的刚性不足。虽然《干部教育工作条例》等规定了“干部培训与使用相结合”的原则，但在实际操作中由于缺乏有力的具体措施，干部参加学习培训的情况对干部提拔使用的影响并不大，这也是干部参训动力不足的重要原因。

二、推进干部教育培训运行机制改革应遵循的原则

（一）以人为本原则。这是干部教育培训运行机制改革的基本价值取向。“以人为本”是科学发展观的核心，干部是学习的主体、培训的对象，在干部教育培训工作必须充分尊重干部的主体地位，把提高干部的素质和能力、实现干部的全面发展作为培训运行机制创新发展的出发点和落脚点。

（二）能力本位原则。这是干部教育培训运行机制改革的基石。党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》，对如何加强党的执政能力建设提出了具体要求。干部培训的需求从加强理论修养为主，转向以提高科学发展、驾驭市场经济、构建和谐社会、应对复杂局面的能力为主。干部教育培训的内容，方式和机制改革，必须适应从“知识本位”向“能力本位”的转变。

（三）开放竞争原则。这是干部教育培训运行机制改革的重要动力。要推进培训手段、培训市场等全方位的开放，通过市场需求配置和整合资源，构建以党校为主体，高等院校、科研院所、知名企业及培训基地为辅助，社会培训机构为重要补充的规范有序、公正竞争的培训网络，促进培训和需求的最佳结合，实现干部教育培训的最大化。

（四）质量效益原则。这是干部教育培训运行机制改革的终极目标。干部教育培训工作应当树立效益的观念，坚持经济效益和社会效益并重。要通过推进机制创新，实现干部教育培训资源的充分利用和优化组合，实现经济效益和社会效益的双羸。

（五）适度超前原则。这是干部教育培训运行机制改革的重要技术方法。干部教育培训的工作规划、培训对象、内容、方式手段、培训机构建设等方面，都要体现前瞻性，立足于“推进科学发展、加速安徽崛起”的阶段要求，牢牢把握面向未来、面向现代化的发展方向。

三、推进干部教育培训运行机制改革的对策

（一）改革组织领导机制，提高干部教育培训管理的科学化水平

1.建立纵横联结、运转有序的工作机制。在纵向上，发挥各级干部教育培训工作领导小组的统筹协调作用，坚持半年例会制度，加强对本地区干部教育培训工作全局性、重大性问题的研究，注重加强对下一级干部教育培训工作的宏观指导，努力提高培训管理工作的科学化水平。在横向上，以干部教育培训工作联席会议为纽带，建立健全季度例会制度，加强对干部教育培训工作的领导、协调、监督、检查，实现计划调训、指导培训和自主参训的有机结合，形成党委政府主管、组织部门抓总、有关部门分工负责的良好工作格局。要以培训工作责任制为抓手，形成横向联结的工作体系。要明确干部教育培训“一把手”负责制，将培训工作情况和成效列入各级党委、政府领导班子和领导干部年度工作目标考核的重要内容，把“软任务”变成“硬指标”。

2.进一步转变干部培训管理工作职能。主要由管理具体培训转向管环境、管引导、管激励。首先，要管环境，规范培训秩序。各级党委组织部门要加强对各单位和各类培训机构的办学管理，进一步健全办班申报审批制度，严格提前申报、审核批准、备案登记的程序，切实防止培训中的“三乱”（乱收费、乱办班、乱发证）现象，发挥培训资源的效益最大化。其次，要管引导，推动有序竞争。要充分考虑社会主义市场经济发展对干部教育培训带来的影响，既坚持开放搞活，也要加强对党校和其他培训机构的管理，鼓励有序竞争，推动良性发展。再次，要管激励，推进绩效考核。要围绕地方经济发展需求、部门工作需求、干部个人发展需求，制订培训规划、计划，抓好任务分解、协调落实、工作考核。要分类制定严格标准，改进考核方式，注重结果运用，加强对培训机构的办学考核、对有关部门的责任考核、对党政干部的参训考核，提高管理绩效。

3.建立以需求为导向的培训调节机制。需求导向是加强干部教育培训宏观管理的重要依据。要推行干部培训需求“五步法”，即干部培训年度计划需求调研、重点项目需求调研、主体班次需求调研、干部个体需求调研和反馈式需求调研制度，综合运用各种调查手段开展培训需求调研，做好培训项目设置工作，为创新培训理念方式和项目培训提供重要依据。结合芜湖实际，要结合全市自主创新、工业强市、三产兴市、创业富民、统筹发展、东向发展“六大战略”对干部能力素质的要求，尤其是皖江城市带承接产业转移示范区、合芜蚌综合配套改革试验区、城乡一体化综合配套试验区等特殊要求，加强培训需求调查，实现干部个人的成长进步愿望与党组织的综合要求相统一。

4.健全培训经费投入制度。探索建立以财政投入为主、社会投入和个人出资相结合的多元化干部教育培训资金投入机制。各级党委、政府要强化保障职能，把培训投入作为人力资本投资的重要内容，形成干部教育培训经费适度增长机制。市、县两级要建立干部教育培训专项资金，主要用于党委管理的干部、后备干部、创新创业人才参加培训的费用。

（二）创新优势互补的资源整合机制，扩大培训机构的开放度、竞争力，提升干部教育培训质量水平

1.进一步优化培训机构布局，实现培训资源优势互补。要采取行政推动、政策引导、市场调节等手段，推进地方培训机构的优化重组，形成布局合理、分工明确、优势互补的干部教育培训网络体系。建议在市级党校建立“一校两院一中心”（党校、行政学院、社会主义学院、企业干部培训中心）的架构，以适应分类办学的需要。要着眼发挥党校的主渠道作用，逐步将一些系统（单位）的培训职能划入党校。同时，考虑县级党校培训功能萎缩的实际，在条件成熟时，调整优化党校布局，可以撤销县一级党校，将其作为市委党校的分校（办学点），集中优势资源提升市级党校的办学水平，形成办学资源的集约化效应。

2.加快干部教育培训的国际化、社会化、信息化步伐。引入竞争机制，善于借助各方资源，努力在开放培训和优势办学中提高干部教育培训质量。要面向市场挖掘教育培训资源，进一步加强与苏浙沪等培训机构、国内外高校名校、科研机构的合作，使更多优质培训机构参与地方干部教育培训工作，将一些专业性强的教学内容交给高校承担。加强对社会化培训的引导管理，通过规划引导和政策推动，促进社会化培训产业的健康、有序发展。推进干部在线学习，突破传统培训在时间和空间上的限制，发挥网络教育覆盖面广、成本低廉、方便快捷、共享性强的优势，按照“上下联动、分步实施、统一管理、分级维护、资源共享”的思路，分期建立干部网络在线学习大平台，基本覆盖全市各级党政干部，逐步延伸到专业技术人员和企事业单位管理人员。建立适应不同类型培训的课程体系，不断优化自主选学的课程开发，建立在线学习培训量化管理制度，努力提高干部自主选学的实效。

3.以改革创新为动力，增强党校的办学能力。一是推进党校现代化建设。结合领导班子调整，把政治理论水平较高、熟悉教学工作、组织协调能力和创新意识较强的干部充实到各级党校领导班子，提高党校领导班子推进党校事业科学发展的能力。坚持党校发展与经济社会发展协调，按照“大培训、大教育”的要求，积极推进党校教学手段和基础设施的现代化建设。建立充满活力的党校人事管理、教学管理、绩效管理等现代管理制度，提升办学能力，扩大培训质量。二是加快党校教学改革步伐。要建立培训专题更新和淘汰机制，可逐步实行课程竞标制度，采取“教师申报竞标——教研室推荐——公开评标”的程序，择优确定专题，至少每两年更新一批紧贴全市发展实际、切口较小的特色专题。要改变党校目前课程设置不合理、理论与实践脱节的状况，变以行政层级编班的传统，代之以行政层级与工作性质相结合的编排方式，比如开办财经类、政法类、科教类、综合类等班次。三是选优教学方式。要在党校教学中逐步开办“研修班”，形成以学员为主体的研究式教学模式。对职务层次较高的学员，可采用案例法、专题研究法，以体现研讨性和理论性；对职务层次较低的学员，以讲授法、扮演法和模拟法等，使学员主体作用充分发挥。

4.创新思路，建设面向发展、专兼结合、素质优良的党校教师队伍。（1）优化师资结构，建立开放式教师资源库。按照层级特点与地方经济社会发展状况相结合的原则，合理确定专兼职教师队伍结构。如：省级党校、行政学院，应以专职为主、兼职为辅；地市级以兼职为主、专职为辅，可实行“三三制”，即领导干部、专职教师、专家各占三分之一；县区党校应着力建设好兼职教师队伍。坚持“不求所有，但求所用”，把师资队伍扩大到本省、市和外省、市高校教师、行业专家和高层次企业经营管理者。（2）注重党校教师能力提升。针对一些党校教研人员不会说“地方话”的情况，市级党校可以党校教师为主体设立“市情研究中心”，着力于收集整理、梳理安徽省情、各地市情和本地区现阶段或近期发展战略、规划。建议建立两项制度，提高教师教研水平。一是党校教师定期进修制度。要积极为专职教研人员提供充裕的学习培训时间，原则上市级党校教研人员每年进修一次，进修情况纳入对党校教学和教师绩效的考核内容，鼓励教师在职自学。二是党校教师挂职锻炼制度。各级党委组织部门要有计划地选派优秀教研人员挂职锻炼，挂职单位一般以市级以上政策研究机构、经济管理和综合经济部门为主，挂职时间半年至一年左右，从而使党校教师加深对地方发展和改革现状和趋势的把握。（3）探索建立党校教员与机关事业单位人员双向流动机制。结合干部交流轮岗，注重选拔一些政治理论水平较高、工作经验丰富的年轻干部到党校任职，注意合理使用党校优秀教师，形成良性激励机制。

（三）改革约束激励机制，增强干部参训的内在动力

适应组织调训向干部自主选学延伸的新形势，建立健全干部教育培训的激励制度体系，充分调动干部参与学习培训的积极性，形成干部培训机构改革的外在压力。

1.推行干部学习培训积分管理。尽快制定全市科级以上干部学习培训积分制的具体办法，把干部参加脱产学习培训、挂职锻炼、网络（在线）学习、在职学习、中心组或单位集中学习等学习培训情况，分别赋予不同权重的分值，进行量化考核，设定合格线，督促干部自主管理、自主学习。要建立健全干部培训档案制度，把干部学习培训期间的党性锻炼、学习态度、考试考核等情况记入个人培训档案，同时反馈给学员单位，并将培训档案归入个人档案内容，进行动态管理。

2.建立健全考学、评学、述学制度。一是健全任职资格考试制度。制订副县处级领导干部政治理论水平任职资格考试的实施办法，把政治理论水平任职资格考试成绩作为干部提拔使用的重要条件。二是建立培训机构“评学”制度。培训机构对参训干部实行过程管理，着重对培训情况进行综合评议，并于培训结束后将干部考试成绩和表现情况评价报培训管理机构备案，作为干部监督管理的重要依据，克服“学与不学一个样、学好学坏一个样”的现象。三是建立干部“述学”制度。干部培训结束后要向培训管理机构和所在单位报告学习情况和收获；干部在年度总结时要报告学习培训情况；领导班子成员述职时，要专项述学；在民主推荐和年度考核时，将干部学习培训情况作为政治理论素质的一个重要方面，写入干部考察材料。

3.坚持干部培训与使用相结合，增加训用结合机制的刚性。党的十七届四中全会提出，要把理论素养、学习能力作为选拔任用领导干部的重要依据。在实际工作中，要注意干部培训情况的综合运用，使学习真正成为各级干部提升素质能力的内在需求和不懈动力。一是树立注重学习的用人导向。注重选拔那些理论素养高、学习能力强、学用结合好、善于解决实际问题的干部。二是硬化训用结合的激励机制。建立干部学习培训与评先评优、晋职晋级挂钩制度，细化考核标准，把干部的学习培训、理论指导实践的效果作为选拔、考核、任用干部的“第一道工序”，切实做到“不经培训不上岗、不经培训不任职、不经培训不提拔”。三是把学习培训情况纳入干部监督管理重要内容。要把党员干部学习培训情况作为完善党的组织生活的有机组成部分，作为干部个人情况报告的内容，加强经常性监督管理。要大力宣传学习态度好、效果好、能力好的干部，对学风不正、理论水平不高的干部要采取批评教育、谈话诫勉等组织措施，促使广大党员干部争做学习型干部。

（四）建立质效评估机制，提升干部教育培训工作规范化水平

1.建立培训机构办学质量动态评价制度。要逐步把培训质量和效益作为评价各级党校等培训机构办学能力的重要指标，作为培训机构准入的“第一标准”。尽快制定市委党校办学质量评估的实施办法，结合实际明确具体的质量评估指标和评价体系，重点对培训机构的办学方针、培训质量、师资队伍、组织管理、基础设施、经费保障等进行综合评估。可以开展每半年一次的“小评估”和五年两次的“大评估”，对党校等培训机构的办学能力进行专项检查，评估结果作为选择培训机构的重要依据。要建立培训机构资格认证和年检制度，各类培训机构每年年初向培训管理机构递交办学情况报告，对评估不达标的要取消办班资格，促使培训机构提升培训质量。

2.建立健全党校主体班次教学评价办法。积极推行党校教学考评制度，考评由各级党委组织、宣传、党校、人事等部门共同组织，以受训干部为评价主体，进行综合考评。借鉴外地经验，教学质量评估主要包括“四性”：⑴培训课程设置的针对性。看课程设置是否符合芜湖经济社会发展对干部的素质能力要求，是否针对干部对培训的需求，以此确定培训的主题、内容、时间和方法。⑵教师配备的适应性。看是否从追求培训的最佳效果出发，合理引入竞争机制，择优选配培训师资。⑶组织调研、参观考察的科学性。看调研、参观考察是否结合党委、政府的发展需要，是否做到管理得当、确保效果。⑷培训教学的实效性。看受训干部是否真正学有所得、学有所获。

3.建立学员培训效果评价制度。制定操作性强的学习培训效果评价标准，以学习管理、集中考核、成果运用等为主要内容，实行定性与定量考核相结合，全面评价学习的收益情况。具体工作中，量化考核评估由两部分组成。⑴培训期间的评估。重点考评受训干部是否掌握理论要点，是否遵守培训纪律，是否能自觉进行党性锻炼、能力锻炼等。一些重点班次的培训要进行培训鉴定，填写考评结论。⑵培训结束后的评估。重点考评受训干部培训后是否学以致用、有所提高，是否在运用所学理论推动本职工作实践。组织部门、培训机构要加强与用人单位的联系和沟通，开辟培训对象的回访渠道，了解培训的实际效果。

责任编辑：吴妍妍

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2010-06－05

刘金峰，芜湖市委组织部研究室副主任;孙安平，芜湖市委组织部研究室科员。