养老保险转移的喜与忧

本刊记者 何晶

要实行养老保险关系转移，甚至要实现养老保险的“全国漫游”，还有诸多问题是存在的隐忧甚至痼疾。

2010年1月1日，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》（简称《暂行办法》）正式实施，这是无数在异乡漂泊谋生的劳动者的好日子。

然而，在2009年的最后一天，深圳市养老保险突击退保的人数达到1.8万，是深圳市有史以来最大的一次“退保潮”。

这打破了很多人所想的理所应当。

而这，只不过是《暂行办法》要切实实施需要担心的众多问题之一。

不能退保的利与弊

“把农民工纳入城镇职工养老保险中来，对社会保障制度的完善的促进作用是《暂行办法》最大的亮点。”首都经济贸易大学劳动经济学院劳动与社会保障系主任吕学静教授在接受本刊记者采访时说。

“它规避了为农民工单独建立制度形成碎片化的状况。2009年2月出台的《农民工参加基本养老保险办法》，是一个中间道路，既不是一个独立的农民工养老保险制度，也没有与城镇职工基本养老保险合二为一。而《暂行办法》是在新农保出台的前提下，没有再为农民工单独建一个制度，而是将他们纳入进来。更符合农民工的利益。”中国社科院教授郑秉文则从养老保险制度建设的方面来看待《暂行办法》的突破。

农民工在城镇就业的极不稳定、流动性大的特点，加上跨省、跨地区转移接续养老保险关系的不顺畅，使得农民工养老保险的转移接续一直是个难题。同时，本刊记者在采访过程中还注意到，农民工养老保险的参保难、参保率低的现象，目前也仍然具有普遍性。据记者了解，在湖南、江西、浙江等地，很多的私营企业或雇主只为长期雇用的农民工缴纳一定比例的养老保险，甚至“如果农民工提前离开，这笔钱还要退还回来。”一位江西上饶的企业主对本刊记者说。

很多农民工对于未来的不确定性，使其在返乡或是中断就业时，更多地选择了退保的办法，钱拿到自己手里对于农民工来说才是一种真正的实惠。而这次《暂行办法》中明确规定了农民工的养老保险关系同样也可以跨省跨地区接续转移，但同时也增加了限制参保人员退保的规定。这对于农民工的长远利益来说，到底是利是弊？他们该如何权衡？

“不退保的限制规定彻底保护了农民工的个人合法权益。”人力资源和社会保障部副部长胡晓义说，“养老保障是一个权益的累计，最好不要分开。以前是不利于农民工的，尤其是在转续的时候，如果他们退保了就有相当一部分没有记录了，社会统筹的这部分带不走，个人是受了很多损失的。同时，不退保的限制也有利于促进城镇化进程。”

但是目前《暂行办法》刚颁布和实行，让很多农民工还来不及彻底了解其中的利弊。“实行不退保的限制规定，其实最终还是要维护农民工的养老保险权益不丢失。但这个制度的颁布有些太快，有点‘一刀切’的感觉，让农民工消化理解的时间太短。”吕学静教授分析说。

此外，更根本的一点还在于，“制度上的设计还是不够简洁明了。如果制度做好了，用好制度去吸引农民工来参保、不退保，就比现在强行规定要好得多。”吕学静教授说。复杂的计算方法，在附带很多的假定条件的同时，必须得专业人士拿着笔一层层地推导出养老金到底领取多少。农民工对于这种不清楚的利益没有安全感。

“过去农民工是可以退保的。现在如果允许农民工参与城镇社保，但是取消他们的退出权，这对于农民工来说可能很难接受。”中国人民大学农业与农村发展研究院副院长郑风田则有不同的看法。

而如果从更深的制度层面上来看，“我国养老保险的缴纳政府承担的部分很少，都是由参保人和企业来承担。国外的养老保险不分政府、企业和个人账户，保险都是和税收联在一起的。而目前我国养老保险的改革，改来改去，都是在减轻政府的负担，这个取向是存在问题的。”中国人民大学公管学院社会保障研究所副教授程永宏对本刊记者说。

2009年岁末，深圳市出现有史以来最大的一次“退保潮”

可转移部分的创新

我国基本养老保险制度实行社会统筹与个人账户相结合的模式，由用人单位和参保人共同缴费。目前大部分的缴纳标准是个人缴纳工资基数的8%，单位缴纳20%。养老保险转移原有政策规定，参保人跨地区转移接续养老保险关系，只能转移个人账户存额，单位缴费也就是社会统筹部分是不能转移的。

《暂行办法》新规定，除了转移个人缴纳的全部本息之外，还可以转移12%的社会统筹部分的资金。这也是《暂行办法》出台的另一个最大的亮点。

“之所以做出这种调整和完善的决策，是因为在地区之间有一个社会保险基金平衡的需要，如果转出地只转移个人缴费，不转移单位缴费的话，那么转入地将来要承担这些人的支付养老金的责任，那么它的资金肯定就会发生短缺。”胡晓义解释道，“这在于力图解决地区之间的劳动力转移，城乡之间的劳动力流动所带来的社会保障权益的连续计算和权益保障的问题。”

“这是一个综合考虑的结果。是作为一个适当的单位资金转移的比例，平衡转入地和转出地之间的关系。”吕学静教授说，“以前的转移在部分省内同地区是可以的，但是在跨省、跨地区之间是扯皮的。这中间很多难点都是涉及利益问题，资金不平衡的问题。而且目前所要求的养老保险‘省级统筹’很大程度上还是停留在发文的层面上，资金实际上还是没有统上去的。”

但即便是已经能够转移大部分的社会统筹部分的资金，仍有参保人担心自己的权益是否能够得到充分的保障。

“单位缴费的跨地区的转移，是为了平衡地区之间的资金关系，它是一个宏观层面的平衡。而对个人来讲，并不影响个人养老保险权益的累积，也不影响个人养老金的计算。这是因为个人养老金的计算按照我们的制度，是根据本人缴费的多少和缴费年限的长短来计算的，跟地区之间的资金转移没有直接的关系。所以不必担心只转了12%就损失了这个权益，是不存在这个问题的。”胡晓义给出解释说。

城乡如何转移接续？

长期的城乡二元结构让城镇和农村之间的养老保险存在很大的差异。如今养老保险的转移接续，从城镇回乡的农民工的养老保险会不会处在一个“姥姥不疼、舅舅不爱”的尴尬境地？

“制定城镇职工基本养老保险和新农保之间的相互衔接的政策，这个需要一定时间。我们需要等制度相对稳定之后相互形成衔接的政策。但是有一点可以肯定，就是农民工回到城市之后，我们一定会有一个城乡养老衔接的政策出台。”胡晓义说。

“‘衔接’是目前提的一个说法，真正要执行起来是有一定难度的，是非常需要大智慧的。因为两个制度不一样，计算办法不一样。主要的差别就是在基础养老金，在城镇和农村的算法不一样，目前农村水平普遍低于城镇水平。要怎么按比例、按系数来衔接，我目前觉得有一定难度。如果要衔接的话，一定要有一个统一的计算办法才能衔接。”吕学静教授表示。

“我觉得，如果想彻底解决中国的养老保险制度‘全国一盘棋’的问题，就必须要提高统筹层次，这是根本出路。”郑秉文教授则说，“我们在制度建设和制度设计上都需要努力。如果统筹水平还是这么低，资金流还是在县、市级为统筹的基本单位，如果要想达到‘全国一盘棋’，还是存在一些困难的。”

但是从目前来说，《暂行办法》给收入能力、缴费能力不同的群体多提供了一个机会。“农民工可以有两个选择，一个是新农保，还有一个是你打工地的城镇保险，这是一个开放的制度，有利于农民工个人的选择。”郑秉文教授说。

期待细则出台

但是不得不说，要实行养老保险关系转移，甚至要实现养老保险的“全国漫游”，还有诸多问题是存在的隐忧甚至痼疾。“在实施过程中，各个方面都会出现很多问题。所以要切实落实这个转移办法的话，最重要的还是要出台一个实施细则。”

养老保险转移分两部分，一部分是个人账户的转移，一部分是统筹基金的转移。“首先是个人账户的保值增值问题。我们现在的个人账户计息是按照银行利息，当期是按照活期，往年的缴费则是按照较短的定期存款利率计息。我认为这个利率是比较低的。应该考虑把往年的基金作为长期的定期存款来计息，这样对参保人来说是最关心的问题。”吕学静教授说。

此外，在养老保险关系转移时，如果统筹基金不够就需要政府给补贴，个人账户就得动用一部分。所以，“做实”养老保险个人账户也是一个很大的问题。但是目前也只是一部分城市在“做实”个人账户，还有很大一部分城市没有“做实”。

“很多地方统筹基金都是不够的，因为我国建立社会保障历史不长，历史是有债务的。”郑秉文教授说。“如果不做实的话，个人账户该如何转移？如果要做实的话，资金又从哪里来？同时，目前的计算方法也是比较复杂的。同时，按《暂行办法》转移的12%统筹基金的年份累计及变化的计算起来是一个很大的工作量，也是对社保部门的一个考验。”吕学静教授也表示了一定的担心。

“转移资金的结算问题也是一个难点。如果参保人结算的时间到了，到底该如何结算？这个也是需要全国统筹的，而全国统筹现在远没有建立。如果不能建立中央结算基金，在这样不统一的情况下，在转移过程中出现的道德风险问题也是我们需要考虑的。参保记录也需要全国统一，全国社保信息库的建立目前也很难马上做到。所以一些地区在实行上会有观望态度，这些对办法的实施都会有障碍。”吕学静教授还说。

而据胡晓义介绍，社会保险信息管理系统的“金保工程”，目前已经可以收集到全国1.6亿参保人员的信息和数据了。但是要实现全国所有的终端站点的相互交流、实时的办理还需要一个过程。为了能够实现农民工以及其他异地就业的劳动者的关系顺畅地转移接续，需要进一步优化“金保工程”，把现在不得不采取的纸介质传递信息的这种方式，逐步转为电子介质的传递。为此还建立了中央数据库及开发社保缴费信息的查询系统。并在此基础上我们大力推行全国社会保障信息卡的工作，努力实现中央提出的全国社会保障一卡通的目标，现在人保部已经批准发行社会保障卡1.3亿万张，实际已经发行了6000万张，持卡用户可以享受到持卡查询、咨询等便捷的服务。

办理养老保险转移四步走

1取得参保缴费凭证

劳动者首先到参保地社会保险经办机构领取一张参保缴费凭证。内容包括基础信息之外，最关键的信息是三项：一是参保人在当地参保的起始时间；二是参保人实际缴费的月数；三是参保人在本地参保期间个人账户的全部储存额。

2电话咨询

网上已经公布了全国2800多个县级和县以上的社会保险经办机构的全部联系方式。如果转移就业的参保人有不清楚的问题，可以通过这个电话查询和咨询有关情况。同时在养老保险关系转移的两地之间办理转移接续事务也可以通过这个电话进行联系、核对等等。同时，也可以通过人保部网站上的“公共服务信息”栏目查询相关信息。

3办理手续

需要流动的参保人若要提出转移接续申请，本人或者所在单位向新的就业地提出接续申请，其他的事情由当地的社会保险机构在规定时间内办理。

4转移资金

除了转关系之外，还要把养老保险个人账户全部储存额的资金，以及企业单位缴费规定比例的资金转移到新的就业地。